陳彥丞

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島 266061)

政府購買公共服務迎合了基層社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，為政府轉變職能創(chuàng)新公共服務供給方式提供了新的選擇，成為了滿足人民日益增長的美好生活需求的重要途徑。2020年1月，財政部頒布新《政府購買服務管理辦法》，對公共服務供需雙方法律地位、購買服務范圍、預算與績效管理等方面進行完善，也為相關研究提供了新的動力。

我國地方政府購買公共服務的政策實踐肇始于1995年，此后20余年間，相關學術研究系統(tǒng)地回答了“什么是政府購買公共服務”“為什么要采取政府向社會組織購買的方式提供公共服務”“怎樣購買公共服務”等基本問題，形成了大量成果儲備。在此基礎上，本研究采用文獻歸納法和科學知識圖譜方法對“政府購買公共服務”相關研究成果進行計量研究，旨在分析政府購買公共服務研究的熱點主題、發(fā)展趨勢及其局限性，為政府購買公共服務的進一步研究提供參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究工具

(一)數(shù)據(jù)來源

本文以中國知網(wǎng)(CNKI)中的期刊數(shù)據(jù)庫作為檢索源，對政府購買服務領域近十年(2009—2020年)北大核心期刊、CSSCI期刊文獻進行分析，檢索表達式為：主題=(TI=“政府購買公共服務”or TI=“公共服務外包”or TI=“公共服務市場化”)。通過上述數(shù)據(jù)檢索設定共檢索期刊樣本867篇，剔除低相關性文獻后最終確定樣本文獻746篇。

(二)研究工具及設置

本研究使用CiteSpace軟件是一種專門用于學術文獻分析的信息可視化工具，版本為5.7.R1。將相關文獻導入項目后，并對其相關參數(shù)進行設置，時間分隔(Time Slice)模塊：選擇時間范圍為2009—2020年；選擇最小統(tǒng)計時間(Years PerSlice)為1年；節(jié)點類型(Node Types)模塊：根據(jù)情況選擇關鍵詞(Keyword)；網(wǎng)絡裁剪(Pruning)模塊：選擇路徑查找(Pathfinder)裁剪分段網(wǎng)絡(Pruning sliced networks)，裁剪已有網(wǎng)絡(Pruning the merged networks)；其他模塊以默認設置為準。

二、我國政府購買公共服務研究歷程

(一)政府購買公共服務研究總體態(tài)勢

以“政府購買公共服務”為主題在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進行發(fā)文數(shù)量檢索，并將時間設置為2009—2020年，檢索到有效文獻3 508篇(含預測值)。

從圖1可以看出，近年來政府購買公共服務領域發(fā)文總量增勢顯著，2013年前后差別尤其明顯。具體來看，2009—2012年發(fā)文數(shù)量持續(xù)保持在低位,呈緩慢增長態(tài)勢，最高年發(fā)文量僅為2012年的136篇；2013年后相關發(fā)文量激增，發(fā)文數(shù)為246篇，接近翻倍增長。2014年相關發(fā)文繼續(xù)保持倍增趨勢并于2015年達到峰值(555篇)。2016后發(fā)文增率有所回落，但從研究存量來看仍保持穩(wěn)定增長。預計至2020年底，政府購買公共服務領域研究存量較2009年會翻23倍?？梢钥闯觯瑖鴥?nèi)有關政府購買公共服務的學術研究仍方興未艾。

分析高頻詞表(見表1)可得，相關研究主要沿政府部門與社會組織，市場價值與公共價值兩對主要矛盾展開。以“政府”“政府職能”“政府責任”等關鍵詞為代表的研究旨在探索政府在購買公共服務過程的主題和主導作用；以“社會組織”“非營利組織”“民間組織”等關鍵詞為代表的研究旨在優(yōu)化社會組織提供公共服務，參與社會治理的重要功能；以“市場化”“公共服務市場化”“合同外包”等關鍵詞為代表的研究旨在指導政府部門成為“精明買家”，提高購買績效；以“公共性”“公共利益”等關鍵詞為代表的研究，旨在保障公共參與，保證項目符合公共利益。

表1 關鍵詞表頻率與中介中心性表

(二)研究歷程

在Citespace控制板中選擇Timezone視圖，隱藏重復、低頻關鍵詞后得到近年政府購買服務領域研究的時區(qū)圖(見圖2)，通過時區(qū)視圖分析，可以更直觀地歸納研究歷程，把握研究趨勢。結合時區(qū)視圖以及政府購買公共服務領域發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計圖(圖1)進行分析,據(jù)此可將2009年以來的國內(nèi)政府購買公共服務相關研究分為兩個階段：2009年至2012年為政府購買公共服務研究的基礎階段；2013年以來是政府購買公共服務研究的快速發(fā)展階段。

圖2 政府購買公共服務關鍵詞時區(qū)視圖

具體來看，基礎階段研究主題、發(fā)文數(shù)量較少。第十三次全國民政會議將政府購買公共服務的承接主體限定為“社會組織、中介機構和社區(qū)組織”，關于社會組織的研究大量涌現(xiàn)，這類研究的內(nèi)容主要集中兩大維度：一是社會組織提供公共服務的合法性，二是社會組織供給公共服務的局限性及其優(yōu)化。

蘇明、賈西津等先是從公共財政角度明確了非營利組織在服務外包中的作用，認為通過契約化的形式將公共服務外包給非營利組織，是提高公共財政的使用效率，增強公共服務供給效力的重要舉措。[1]王達梅則指出，政府購買社會組織服務在節(jié)約政府開支，提高公共服務效果兩方面均有出色表現(xiàn)。[2]汪錦軍聚焦公共服務的需求日益復雜化、多樣化的社會背景，認為政府部門吸納各種非營利組織參與公共服務提供的意義不僅在于緩解公共服務“赤字”，也有利于對提供公共服務，滿足人民需求的公共責任的承擔。[3]不難看出，隨著相關研究發(fā)展，與社會組織合作提供公共服務的方式逐漸成為克服傳統(tǒng)公共服務提供模式弊端的自然選擇。

社會組織參與公共服務提供也存在局限。胡薇指出現(xiàn)階段社會組織提供服務過程中政府監(jiān)管的失位，社會組織發(fā)育不良、政社合作經(jīng)驗缺乏等主要問題。[4]廖益光則認為目前社會組織生存環(huán)境困難，獲取資源成為社會組織亟需解決的首要問題，同時活動場地不足、人力資源不足等“硬傷”也給社會組織參與公共服務帶來諸多麻煩。[5]李春霞、鞏在暖、吳長青等人就現(xiàn)階段政府購買公共服務過程中社會組織被動嵌入政府經(jīng)濟邏輯與行政邏輯的現(xiàn)象進行研究，認為這種現(xiàn)象直接導致社會組織提供公共服務的專業(yè)能力下降。[6]針對此類局限，有學者從完善政府購買公共服務組織環(huán)境與社會環(huán)境的角度提出，需要健全相關法規(guī)、政策文件系統(tǒng)，培育發(fā)展社會組織，督促社會組織健全治理結構，推動形成合理的政府購買公共服務體系。[7]也有研究者提出，要想改善政府購買公共服務中存在的弊病，還須從轉變、創(chuàng)新政府治理理念入手，從政策體系、社會管理體制、社會組織發(fā)展理念等不同層面創(chuàng)造條件，實現(xiàn)政府與社區(qū)社會組織良性互動。[5]

2013年以后，我國政府購買公共服務研究進入快速發(fā)展階段，發(fā)文數(shù)量猛增，研究主題迅速鋪開。此階段研究主要圍繞購買服務的市場價值與公共價值開展。

十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”等論斷對政府購買公共服務市場化研究起了重要推動作用。一些學者提出，政府購買公共服務過程中，政府可以通過授權、委托、購買、外包等各種形式，引入市場機制按照企業(yè)化的方式來運作，以人才派遣、聘用制等方式，探索新型人事管理機制。[8]同時，也有研究者認識到市場價值優(yōu)先可能引發(fā)公共性消沉，使公平、參與、責任、道德等公共價值被忽視。[9]有關購買過程公共性的研究普遍顯示目前基層政府購買的目標定位存在偏差，政府對提高效率和效益的期望仍占據(jù)主導地位，而對公共服務的最終受益者——社會公眾的權利和訴求有不同程度的忽視，模糊了政府對社會公眾應負的責任，而這種責任正是對公共價值的追求。

三、政府購買公共服務研究的熱點主題

(一)政府購買公共服務中的項目制

“項目制”已經(jīng)成為一種國家現(xiàn)象，大到國家重大工程建設，小至出版、教學和科研等文化活動，都或多或少以專項資金或項目資助的方式推進，在購買服務領域尤甚。[10]

學界對項目制的研究源于公共財政領域。起初是指各級政府通過項目申請獲得中央自上而下轉移的資金的競爭性授權方式。[11]隨著公共服務項目制的發(fā)展，項目制治理逐漸在央地關系、政社關系等領域發(fā)揮作用，上升到治理方式的高度。由于項目制治理中，存在政府的資源壟斷和較強的嵌入性監(jiān)管，王向民、陳為雷等人把“項目制”下政府向社會組織購買公共服務的治理看作是一種以政府為主導的單向度的權利控制制度。[12-13]這種治理方式貫穿央地關系，同時也在國家和社會間建立了穩(wěn)定的聯(lián)系。[14]劉珊對政府購買公共服務中項目制連接國家、社會的治理方式加以肯定，并提出，在項目實施過程中，政府要實現(xiàn)政治治理，社會組織要尋求自身發(fā)展，兩者作出的努力會使社會資本得到整體提升,體現(xiàn)為財政資金相對高效、集中使用，社會活力在更大程度得以激發(fā)，公共服務更加專業(yè)化和多元化等。[15]

然而在政府購買公共服務實踐中，并非所有項目的實施效果都能達到預期：項目打包時，摻雜大量的政府意志和管控目標，加之民意表述機制、需求調(diào)查相對缺失，使公共服務項目在一定程度上缺乏公共性與合理性；在政府發(fā)包、社會組織抓包的過程中存在非對稱博弈，政府憑借規(guī)則制定和資源壟斷的絕對優(yōu)勢，實現(xiàn)對社會組織的功能替代、主觀資格遴選和抗爭弱化；在項目執(zhí)行過程中，由于政府合同管理能力不足，以干預代替監(jiān)管的情況普遍存在；在項目評估環(huán)節(jié)，出于價值測量的困難性、評估主體的非專業(yè)性，有效的評估往往難以實施。[16]

總體上看，學界關于政府購買公共服務領域項目制的研究視角從公共財政擴展到政社關系又進一步擴展到國家治理層面，層次不斷上升。研究成果包含政府購買公共服務項目制的內(nèi)涵、形成機理、運行邏輯、局限與應對等方面，相對全面，但不夠深入，需要結合更多案例、數(shù)量方法提高研究成果可信度。

(二)政府購買公共服務的績效評估

由于目前政府購買公共服務項目成本高、質(zhì)量差的問題，降低公共財政使用效率，可能會導致相關公共服務領域的政府回購。

早在2013年，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中就曾對政府購買服務的績效評價做出相關規(guī)定。2015年開始，北京、天津、河南、江蘇等地紛紛出臺文件，針對政府購買服務績效評價的內(nèi)容、程序、結果及應用等方面做出了較為明確的規(guī)定。2018年7月，財政部正式發(fā)布《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，強調(diào)要明確相關主體責任，積極推進政府購買服務第三方績效評價工作，一些地方也在該文件的基礎上陸續(xù)出臺了地方文件。綜合來看，相關法規(guī)等制度性文件為政府購買公共服務績效評估實踐提供了正式制度依托，也充分吸引了學界注意力。一部分研究遵循為什么——怎么做的實踐導向，著重解決“誰評價”“評價什么”“如何評價”等問題：黃春蕾和閆婷認為，要避免因績效評估主體不同導致的績效評價結果差異，必須保證多元主體參與評估以及對多元參與主體的自身評估。[17]徐家良和許源則提出應從重視整體評價體系的搭建，完善需求評估、過程評估與結果評估的每一環(huán)節(jié)。[18]崔英楠和王柏榮指出，必須以科學合理的公共服務績效考核評價制度、專門的監(jiān)督檢查機構和囊括政府、社會組織、服務對象、第三方評估機構的完整評估主體為依托，建立有效的績效評估體系指導政府購買公共服務績效評估工作。[19]另外，還有學者以績效評價指標體系構建為核心開展研究，涉及指標體系的內(nèi)容、原則、權重、算法等各個方面。[20]

綜合來看，目前學界關于政府購買公共服務績效評估的研究關注范圍廣，但呈現(xiàn)高度概括性，在應用過程中難以確保有效。另外，評價反饋與評估結果利用相關研究相對薄弱，評估結果難以有效作用于政府購買公共服務實效提升，使相關研究與實踐脫節(jié)。

四、政府購買和公共服務研究展望

2020年正值我國建立比較完善政府購買公共服務政府制度的收官之年，相關研究日趨成熟，研究方向不斷細化。此時，對相關研究進行趨勢研判具有重要意義。購買公共服務的本質(zhì)內(nèi)涵是一種實用的政府工具。這使相關研究具有“實踐性”的特點，可以從購買實踐“承包—監(jiān)管—評估與反饋”的流程入手研判其趨勢。從目前研究來看，承包階段最重要的研究命題應該是如何培育社會組織能力，尤其是其融資能力，從根本上保證社會組織提供服務、維持自身運轉的困難。在政府監(jiān)管領域則迫切需要一套實踐方法，使多元監(jiān)管主體擺脫形式主義，達成有效合作；在項目評估與反饋環(huán)節(jié)，相關評價指標體系已趨成熟，但仍需要對第三方評估進行深入探索，證實其評估優(yōu)越性并對評估結果反饋系統(tǒng)進行進一步研究，保證評估結果充分、有效地作用到政府購買公共服務循環(huán)中去。

回顧近年政府購買公共服務相關研究，可以看出我國政府購買公共服務相關研究緊跟政策步伐，成果斐然。相關研究善于反思，其研究成果有利于防止泛市場化破壞政府購買公共服務效果，對實務界起到了一定警示、借鑒作用。但客觀地看，當前研究還存在以下問題。首先，不同作者、機構間合作較少，尚未形成穩(wěn)定且具影響力的學術團體?？鐚W科研究也處于匱乏狀態(tài)，沒有很好地將社會學、經(jīng)濟學、管理學等學科的經(jīng)典理論與政府購買公共服務這一主題有機融合，[21]導致政府購買公共服務的研究外沿難以有效擴張，呈現(xiàn)有變化、無發(fā)展的內(nèi)卷化狀態(tài)。其次，相關研究以定性研究、價值研究為主，研究方法較為單一，往往旨在探索政府購買公共服務的一般性機理。相對而言，定量研究、案例研究、橫向比較研究等研究方法較為缺乏，導致很多研究的結果具有高度相似性，卻難以應用到實踐中。最后，目前研究關注到的服務類型相對較少，主要是養(yǎng)老服務、公共文化服務、醫(yī)療服務等領域，需要進一步結合社會需求、政策導向及時更新，使政府購買公共服務研究及其成果真正對實踐起指導作用。2020年，我國即將建成比較完善的政府購買公共服務制度，相信隨著研究與實踐的發(fā)展，政府購買公共服務的治理方式將會拓展到更多領域，形成更大的規(guī)模，并最終在服務于民的宗旨上發(fā)揮更大的價值。