范志儀

上海市市場監(jiān)督管理局信息應(yīng)用研究中心

金秋

上海市市場監(jiān)督管理局信息應(yīng)用研究中心

一、上海市特殊食品輿情概述

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，特殊食品主要包括保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與生活水平的提高，人們對于健康和營養(yǎng)越來越重視，對特殊食品的需求日益增長。根據(jù)2020 中國特殊食品大會（第五屆）公開數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國特殊食品產(chǎn)值達(dá)6000 億元，呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢；2019年，我國特殊食品制造企業(yè)近2000 家，保健食品經(jīng)營企業(yè)120 余萬家，從業(yè)人員600 余萬人，主營業(yè)務(wù)收入超6000 億元[1]。特殊食品作為我國食品領(lǐng)域的支柱產(chǎn)業(yè)，保持著持續(xù)增長的態(tài)勢，貢獻(xiàn)了巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益。但快速發(fā)展的特殊食品行業(yè)也暴露出了一些問題，主要包括夸大虛假宣傳、誤導(dǎo)消費者、違法添加[2]、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱[3]、標(biāo)簽標(biāo)注不當(dāng)?shù)?，人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要與特殊食品發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾突出，對特殊食品監(jiān)管提出了更高的要求。

上海市既是中國特殊食品生產(chǎn)的重要地區(qū)，更是消費的主要區(qū)域之一，這與其城市經(jīng)濟(jì)地位和公眾消費觀念相匹配?！?021年上海市食品安全狀況報告》[4]顯示，上海市共有特殊食品生產(chǎn)企業(yè)41 家，其中保健食品生產(chǎn)企業(yè)37 家，嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)4 家；共有特殊食品經(jīng)營單位37 749 家，其中保健食品經(jīng)營單位32 790 家，嬰幼兒配方食品經(jīng)營單位10 679 家，特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品經(jīng)營單位2750 家，其中部分單位兼營2 種以上特殊食品。

（一）上海市特殊食品安全輿情概況

近年來，上海市特殊食品安全輿論情況總體呈平穩(wěn)可控態(tài)勢，正面及中立報道占主導(dǎo)地位。雖然受到“品牌核桃油塑化劑含量超標(biāo)事件”“人民日報調(diào)查復(fù)合型固體飲料事件”等本地和全國性輿情事件的影響，上海市特殊食品安全輿情狀況也有所波動，但在市場監(jiān)管部門的快速處置后均得到了有效解決。上海市市場監(jiān)管部門堅持監(jiān)管創(chuàng)新，率先制定了一系列特殊食品監(jiān)管制度和管理指南[5]，包括《上海市特殊食品生產(chǎn)企業(yè)食品質(zhì)量安全受權(quán)人管理辦法》《上海市市場監(jiān)督管理局特殊食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)自查和報告管理規(guī)定》等。同時，上海各級市場監(jiān)管部門深入貫徹落實《食品安全法》及《食品安全法實施條例》，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》及《上海市貫徹〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見〉的實施方案》，進(jìn)一步發(fā)揮市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制優(yōu)勢，大力推進(jìn)國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉提升行動、保健食品行業(yè)清理整治行動，守住特殊食品安全底線，促進(jìn)特殊食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[6]，并積極做好輿論宣傳引導(dǎo)，為上海市開展特殊食品安全監(jiān)管工作營造了良好輿論氛圍。

（二）上海市特殊食品安全輿情應(yīng)對難點

1.監(jiān)測難

特殊食品事關(guān)特定人群的身體健康和生命安全。上海市人口多且消費量大，特殊食品相關(guān)輿情觸點多、燃點低，輿情數(shù)量龐雜。目前的技術(shù)手段很難做到在海量信息中及時、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)隱藏的輿情風(fēng)險點，且各類投訴曝光信息趨向于以圖片、視頻等形式發(fā)布，使信息更難以精準(zhǔn)捕捉。

2.管控難

上海市網(wǎng)民眾多，互動意愿強(qiáng)烈，市場化的新興媒體十分活躍，使得區(qū)域內(nèi)特殊食品負(fù)面輿情十分敏感。全媒體的即時性、傳播迅速廣泛等特點，使得輿情容易一點即燃，影響迅速擴(kuò)大，監(jiān)管部門很難進(jìn)行有效掌控和管理。

3.引導(dǎo)難

上海文化多元共生，各種意識形態(tài)互相交融，網(wǎng)民思維相對活躍，導(dǎo)致主流媒體輿論引導(dǎo)能力弱化，在新媒體上意見很難達(dá)成一致的共識，傳統(tǒng)的輿論引導(dǎo)方式效果較差，有時甚至可能產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）上海市特殊食品安全輿情數(shù)據(jù)

通過對上海市近4年（2018年1月1日～2021年11月30日）食品安全監(jiān)管相關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體報道和廣播電視實時監(jiān)測數(shù)據(jù)分析整理，上海市市場監(jiān)督管理局信息應(yīng)用研究中心（原上海市食品藥品監(jiān)督管理局科技情報研究所）共監(jiān)測到涉及重要食品安全輿情信息4683 條，特殊食品255 條，占5%，其中，保健食品189 條，占74%；嬰幼兒配方食品37 條，占15%；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品8 條，占3%；綜合21 條，占8%，如圖1所示。特殊食品相關(guān)報道中，中立傾向占86%；正面傾向占4%；負(fù)面傾向占10%，正面和中立傾向總占比九成，如圖2所示。

二、輿情案例分析

根據(jù)2018～2021年主要的特殊食品安全話題，本文重點關(guān)注了以下案例。

（一）13 部門聯(lián)合整治“保健”市場亂象百日行動

2019年1月8日，國家市場監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、公安部等13 個部門聯(lián)合召開電視電話會議，決定在全國開展聯(lián)合整治“保健”市場亂象百日行動。截至4月18日，全國共立案21 152 件、案值130.02 億元、結(jié)案9505 件、罰沒款6.64 億元，為消費者挽回經(jīng)濟(jì)損失1.23 億元。經(jīng)過100 天的聯(lián)合整治,“保健”市場亂象得到有效遏制[7]。

聯(lián)合整治“保健”市場亂象百日行動自開展以來就引起媒體與民眾的廣泛關(guān)注。新華網(wǎng)、央廣網(wǎng)、環(huán)球網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)等主流媒體第一時間發(fā)文進(jìn)行行動信息解讀并高頻跟進(jìn)報道行動進(jìn)展。財經(jīng)網(wǎng)發(fā)布的微博話題 “整治保健市場亂象百日行動”[8]閱讀量超百萬。

（二）品牌核桃油塑化劑含量超標(biāo)事件

2019年7月15日，法國核桃油品牌“拉杜藍(lán)喬”中國經(jīng)銷商千麥實業(yè)（上海）有限公司發(fā)布風(fēng)險自查通報，其代理的嬰兒輔食產(chǎn)品拉杜藍(lán)喬核桃油，排查的5 個批次產(chǎn)品均存在鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)超標(biāo)或殘留問題。7月18日，上海市靜安區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)布通報稱，經(jīng)上海海關(guān)核查，該類產(chǎn)品申報類別為食用油，非嬰幼兒專用食品，已責(zé)令企業(yè)停止銷售并召回涉事產(chǎn)品。

由于“拉杜藍(lán)喬核桃油”為網(wǎng)紅產(chǎn)品并涉及“嬰幼兒”等敏感群體，引發(fā)了媒體和社會的廣泛關(guān)注。媒體報道方面：①關(guān)注上海市靜安區(qū)市場監(jiān)管局等監(jiān)管部門、生產(chǎn)商和經(jīng)銷商三方的回應(yīng)；②部分媒體表示對嬰幼兒食品質(zhì)量問題的擔(dān)憂，質(zhì)疑食品安全；③部分媒體認(rèn)為該事件暴露監(jiān)管缺位，并引發(fā)了對鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)檢測標(biāo)準(zhǔn)的追問。網(wǎng)絡(luò)評論方面：集中于關(guān)注鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)是否致癌、相關(guān)產(chǎn)品是否存在健康危害、國內(nèi)是否有對鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)的檢測標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）人民日報調(diào)查復(fù)合型固體飲料事件

2019年7月29日，人民日報刊登《假配方粉是怎樣流進(jìn)市場的？》一文反映“雅樂迪配方粉”涉嫌虛假宣傳問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，銷售“雅樂迪配方粉”的為湖南他普亞食品有限公司，其在湖南省長沙市注冊，廣東省深圳市辦公，委托山東省梵和生物科技有限公司生產(chǎn)，并在多地發(fā)展代理商。

媒體報道方面：①關(guān)注事件調(diào)查結(jié)果及相關(guān)產(chǎn)品銷售情況；②呼吁嚴(yán)懲，同時倡導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營行為；③建議強(qiáng)化市場監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動。網(wǎng)絡(luò)評論方面：①呼吁嚴(yán)懲涉事企業(yè)；②疑惑涉事產(chǎn)品如何獲批并在市場流通，質(zhì)疑相關(guān)部門可能存在監(jiān)管不力；③聯(lián)系其他品牌，揭露同類虛假宣傳產(chǎn)品。

（四）上海市探索進(jìn)口特殊食品“6+180+365”監(jiān)管模式

2021年7月26日，在第四屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕倒計時100 天新聞通氣會上，上海市市場監(jiān)管局將對特殊食品實行“6+180+365”服務(wù)措施。在國家市場監(jiān)管總局政策支持下，上海市市場監(jiān)管局對第四屆進(jìn)博會參展企業(yè)在展區(qū)內(nèi)展示銷售的進(jìn)口特殊食品行使注冊審批權(quán)，辦理臨時許可批件。

媒體報道方面主要聚焦該政策對進(jìn)博會的溢出效應(yīng)，如關(guān)注進(jìn)口特殊食品可辦“6 天”臨時許可、86 個進(jìn)口特殊食品獲臨時許可等。人民網(wǎng)、央廣網(wǎng)、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)、解放日報等主流媒體均對其轉(zhuǎn)載報道。

三、對特殊食品安全監(jiān)管的建議

（一）加強(qiáng)法律規(guī)范體系的建設(shè)

特殊食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無序到有序，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了科學(xué)管理的階段，也迎來最嚴(yán)監(jiān)管時代。2015年發(fā)布的《食品安全法》歷史性地明確了特殊食品的法律地位，對保健食品、嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品實施嚴(yán)格監(jiān)管。2019年修訂通過的《食品安全法實施條例》進(jìn)一步從最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)四個方面對人民群眾普遍關(guān)心的保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等進(jìn)行了明確規(guī)定，及時回應(yīng)了群眾期待和社會關(guān)切。新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，國家市場監(jiān)管總局特設(shè)特殊食品安全監(jiān)督管理司，是加強(qiáng)特殊食品安全監(jiān)管的重要舉措，市場監(jiān)管部門在保障特殊食品安全有效的同時，也要推動特殊食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。保健食品注冊和備案雙軌制管理[9]、保健食品原料目錄與保健功能目錄管理、嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊制管理、特殊醫(yī)學(xué)配方食品參照食品管理[10]等為我國特殊食品的健康可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)和政策保障。特殊食品法律規(guī)范體系不斷完善，形成了以《食品安全法》為核心的特殊食品安全監(jiān)管體系。目前，特殊食品的生產(chǎn)許可、追溯體系、日常檢查等規(guī)定多分布于規(guī)范性文件中，一些重要內(nèi)容分散在《食品安全法》和《食品安全法實施條例》等法律法規(guī)中。因此，加強(qiáng)法律規(guī)范體系的建設(shè)，規(guī)范特殊食品安全監(jiān)管頂層設(shè)計，出臺一部以特殊食品為主體的法規(guī)文件進(jìn)行統(tǒng)籌，有助于改善監(jiān)管工作中特殊食品法律層面的缺失和滯后。

（二）構(gòu)建社會共治格局

特殊食品的利益主體和風(fēng)險來源是多元化的，不能僅依靠監(jiān)管的震懾力[11]，應(yīng)嚴(yán)格落實政府屬地管理責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的特殊食品安全社會共治格局。監(jiān)管部門要堅持問題導(dǎo)向，落實食品安全“四個最嚴(yán)”要求，加強(qiáng)特殊食品監(jiān)管執(zhí)法力度，強(qiáng)化行刑銜接，嚴(yán)格執(zhí)行“處罰到人”的規(guī)定，積極開展保健食品行業(yè)清理整治行動等特殊食品領(lǐng)域?qū)ｍ椪?；?yán)格落實“放管服”改革要求，優(yōu)化特殊食品審評審批流程；加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)管，推進(jìn)特殊食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全風(fēng)險分級管理和經(jīng)營企業(yè)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)開展智慧監(jiān)管創(chuàng)新；加強(qiáng)綜合執(zhí)法，通過區(qū)域協(xié)同治理解決特殊食品企業(yè)的注冊、生產(chǎn)和辦公地址不一致的監(jiān)管難題；實行全過程監(jiān)管，不僅要嚴(yán)格注冊、審批環(huán)節(jié)，更要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；加強(qiáng)特殊食品領(lǐng)域職業(yè)化、專業(yè)化隊伍建設(shè)，通過集訓(xùn)、實訓(xùn)等方式，分級分類開展審評、檢查、監(jiān)管等培訓(xùn)。

特殊食品生產(chǎn)企業(yè)要建立和運行良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點體系等管理體系，對體系檢查發(fā)現(xiàn)的問題要及時整改；落實食品安全自查和報告制度，推行食品質(zhì)量安全受權(quán)人制度，推進(jìn)食品安全信息追溯管理。行業(yè)協(xié)會和社會組織應(yīng)建立行業(yè)規(guī)范自律管理機(jī)制，參與課題研究、培訓(xùn)指導(dǎo)、第三方評價、科普宣傳等，指導(dǎo)企業(yè)質(zhì)量管理，推動行業(yè)健康有序發(fā)展。新聞媒體要堅持正確導(dǎo)向，對特殊食品安全負(fù)面輿情事件做出及時、客觀、準(zhǔn)確的報道，避免負(fù)面輿論通過自媒體發(fā)酵，還應(yīng)挖掘負(fù)面輿情信息中的正面效應(yīng)[12]。此外，建議公眾也應(yīng)增強(qiáng)防范意識，通過官方公開信息、科普網(wǎng)站和專業(yè)的專家講座等方式補(bǔ)齊相關(guān)知識短板。

（三）加強(qiáng)科普宣傳教育

目前，市場上特殊食品種類繁多、良莠不齊，標(biāo)簽標(biāo)注不當(dāng)、夸大虛假宣傳現(xiàn)象較為普遍，甚至有普通食品冒充特殊食品誤導(dǎo)消費者。普通食品、保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品這幾種食品互不相同，但又存在著相似之處，容易引起消費者概念的混淆，大部分消費者可能無法正確區(qū)分特殊食品和其他預(yù)包裝食品的標(biāo)簽。這些市場亂象使得國內(nèi)特殊食品輿論環(huán)境相對較差，阻礙了行業(yè)的健康發(fā)展，導(dǎo)致了消費者信心缺失。特殊食品與藥品、醫(yī)療器械等相比安全性風(fēng)險較低，但由于覆蓋面廣，涉及嬰幼兒、老年人等敏感人群，相關(guān)輿情具有燃點低、關(guān)注度高等特點。建議應(yīng)加強(qiáng)特殊食品科普宣傳教育，可采取線上線下相結(jié)合，新媒體和傳統(tǒng)媒體相結(jié)合，營造良好的社會輿論氛圍，積極開展特殊食品“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)校園、進(jìn)商超”的“五進(jìn)”科普宣傳活動，發(fā)布特殊食品消費提示和特殊食品違法違規(guī)典型案例；在“食品安全宣傳周”和食品藥品科普站開展特殊食品專題教育，從而改善消費者信息不對稱的問題，緩解消費者焦慮情緒，提高消費者對特殊食品的認(rèn)知，引導(dǎo)消費者理性消費。同時，也要加強(qiáng)信息發(fā)布，監(jiān)管部門應(yīng)及時公開特殊食品抽檢結(jié)果和日常監(jiān)督檢查情況等。

（四）加強(qiáng)輿情監(jiān)測和應(yīng)急處置

輿情是民意的“瞭望塔”，是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的“探測器”，是政策得失的“反照鏡”，為監(jiān)管工作提示了風(fēng)險和監(jiān)管的重點。監(jiān)管部門在面對特殊食品安全危機(jī)時缺乏輿情監(jiān)測及應(yīng)對意識、經(jīng)驗和能力，容易導(dǎo)致社會公眾對政府以及國內(nèi)外特殊食品安全信任危機(jī)，削弱政府的公信力[12]。在全媒體時代，特殊食品安全的輿情風(fēng)險可能高于特殊食品本身的風(fēng)險，監(jiān)管部門應(yīng)對輿情風(fēng)險進(jìn)行正確認(rèn)知，防范、發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險。通過梳理典型特殊食品安全輿情事件的輿情發(fā)生、發(fā)展、演化的原因，分析各類事件中輿情運行的機(jī)制及相應(yīng)的應(yīng)對策略，進(jìn)一步妥善處理解決特殊食品安全輿情事件，提升應(yīng)對特殊食品安全危機(jī)事件的治理體系和治理能力，可保障特殊食品安全監(jiān)管的輿論環(huán)境平穩(wěn)有序。此外，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的發(fā)展、企業(yè)輿情風(fēng)險認(rèn)識的缺失，使得近年來特殊食品相關(guān)企業(yè)輿情危機(jī)頻發(fā)，要切實加強(qiáng)企業(yè)對輿情的應(yīng)對和處理的能力，加強(qiáng)企業(yè)在輿情管控和引導(dǎo)方面的主體責(zé)任。

輿情導(dǎo)火索趨于多元化，事件“觸點”更加分散。從輿情爆點來看，除傳統(tǒng)媒體記者暗訪曝光之外，還有自媒體平臺曝光、企業(yè)內(nèi)部人員曝光等形式；從輿情導(dǎo)火索來看，除本地負(fù)面特殊食品安全事件引發(fā)之外，還受到全國性輿情的波及。輿情發(fā)展呈現(xiàn)由個案問題延伸至整個行業(yè)，由地區(qū)擴(kuò)展至全國等特點。公眾情緒逐漸演變?yōu)橛绊懱厥馐称钒踩浨榘l(fā)展的重要因素，尤其涉及老年人、兒童等輿論場敏感人群，相關(guān)輿情事件更容易被社會情緒宣泄所影響和推動。建議監(jiān)管部門應(yīng)在各類媒體平臺上提升察覺反應(yīng)的速度，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的輿情監(jiān)測與應(yīng)對工作規(guī)程，將保健食品和嬰幼兒產(chǎn)品等頻發(fā)的特殊食品負(fù)面輿情作為常態(tài)風(fēng)險點。輿情回應(yīng)要做到聯(lián)動協(xié)調(diào)、口徑統(tǒng)一，要將核心信息點主動告知媒體，主動引導(dǎo)輿論，避免被媒體主宰話語權(quán)，被動應(yīng)對。將監(jiān)管工作與市民主觀感受結(jié)合在一起，實現(xiàn)輿論消除風(fēng)險與提升公眾滿意度的雙贏局面[12]。此外，由于特殊食品和普通食品相比具有一定的專業(yè)性，建議專業(yè)人士及時介入發(fā)聲，避免媒體報道缺乏科學(xué)性而引發(fā)次生輿情。