葉 林，彭顯耿

(中山大學(xué) 中國公共管理研究中心，廣東 廣州 510275)

一、研究背景：高質(zhì)量城市化時代的城市更新再探

改革開放以來，一個立本于農(nóng)的“鄉(xiāng)土中國”逐步轉(zhuǎn)型為以城作治的“城市中國”。工業(yè)化先行和房地產(chǎn)中興鍛造了我國城市化的“前半場”，在取得舉世矚目成就的同時，也在一定程度上留下土地城市化超載、經(jīng)濟城市化失衡、人口城市化滯后及社會城市化缺口的結(jié)構(gòu)性問題。為緩解和解決各類城市化進程之間及其內(nèi)部的系列摩擦和矛盾，加速推進城市化發(fā)展，探索城市化轉(zhuǎn)型升級，中央和地方開展了系列城市治理創(chuàng)新行動。其中，城市更新長久以來發(fā)揮著不可或缺的攻堅作用。

2015年中央城市工作會議提出控制城市開發(fā)強度，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變(1)2015中央城市工作會議公報全文，http://www.planning.org.cn/news/view?id=3482。；2016年，國家為進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，提出有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新(2)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm。；2019年中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)“城市更新”概念，提出加強存量住房改造提升，加大城市住房保障工作力度(3)2019中央經(jīng)濟工作會議，http://news.cctv.com/special/2019zyjjgzhy/。；2020年黨的十九屆五中全會通過“十四五規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議”，將“實施城市更新行動”作為“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的主要抓手，推進城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。(4)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。

2021年，“實施城市更新行動”以及其中的“防止大拆大建”更是成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心關(guān)鍵詞。在2021年的中國城市規(guī)劃年會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷指出，城市更新行動是“十四五”規(guī)劃的重要部署，我國已進入城市化的中后期，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”；既要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，也要注重解決城市本身所產(chǎn)生的問題。(5)《黃艷：統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，提高城市治理水平》，http://www.planning.org.cn/news/view?id=11869。住建部于2021年11月5日發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，針對我國城市發(fā)展進入城市更新重要時期所面臨的突出問題和短板，嚴(yán)格落實城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，結(jié)合各地實際，因地制宜探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，引導(dǎo)各地互學(xué)互鑒，科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?。從探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制、探索城市更新可持續(xù)模式和探索建立城市更新配套制度政策三個方面，在北京等21個城市(區(qū))開展第一批為期2年的城市更新試點。(6)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zfhcxjsbwj/202111/20211105_762839.html。在此21個城市之外，包括深圳、廣州、上海等地早已先期出臺“城市更新條例”，在立法等層面先行一步推動城市更新。(7)《廣州市城市更新條例》征詢意見，http://www.gz.gov.cn/zwfw/zxfw/gysy/content/post_7368399.html；《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2021/gb1190/content/post_8590943.html；《上海市城市更新條例》，https://law.sfj.sh.gov.cn/#/detail?id=61302cc0cc951c58ae7fa1df。

在傳統(tǒng)城市更新政策和實踐中，拆除、增建和搬遷幾乎已經(jīng)成為舊城改造建設(shè)的必然渠道，形成了通過城市更新，拉動城市發(fā)展，推進經(jīng)濟增長的固有思路。此前在2021年8月31日，住建部發(fā)文《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，從堅持劃定底線、防止城市更新變形走樣，堅持應(yīng)留盡留、全力保留城市記憶，堅持量力而行、穩(wěn)妥推進改造提升三個方面，提出了積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題的要求。(8)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zfhcxjsbwj/202108/20210831_761887.html。文件要求聚焦于三個“嚴(yán)格控制”及一個“確?！保磭?yán)格控制大規(guī)模拆除、嚴(yán)格控制大規(guī)模增建和嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。文件中確保住房租賃市場供需平穩(wěn)的要求直指統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，城市住房租金年度漲幅不超過5%。上述文件從根本上闡明了城市更新作為我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心抓手和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，賦予其作為住房“穩(wěn)定器”的功能，以保障城市中重點群體的住房需求，進而改變以增長為導(dǎo)向的城市空間布局，形成以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和城市空間治理新格局。

在此背景下，全國各地紛紛出臺實施城市更新與防止大拆大建、保護歷史文脈的相關(guān)政策文件。廣州于2021年10月20日發(fā)布《廣州市關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見(征求意見稿)》，提出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，立足城市品質(zhì)和價值提升，持續(xù)探索超大城市有機更新之路，積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，保護、利用、傳承好歷史文化遺產(chǎn)，防止大拆大建問題”(9)《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于對〈廣州市關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見(征求意見稿)〉公開征集意見的公告》，http://www.gzcsgxxh.org.cn/page131.html?article_id=985。。2022年1月1日開始實施的《西安市城市更新辦法》要求：組織實施城市更新，應(yīng)當(dāng)采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。城市更新范圍內(nèi)涉及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌產(chǎn)生破壞性影響。(10)《西安市城市更新辦法》，http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/zfl/619c64edf8fd1c0bdc6c30b0.html。

同時，作為實施城市更新行動、防止大拆大建的相關(guān)措施，對2000年底前建成的老舊小區(qū)的改造提升工作在全國全面鋪開。國務(wù)院辦公廳于2020年7月20日印發(fā)《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需、推進城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。(11)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2020〕23號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm。在此基礎(chǔ)上，形成一手抓保護、一手促改造的格局，有破有立地推進中國城市空間改造。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“以人為核心”的目標(biāo)日益明晰，城市化“后半場”由加速轉(zhuǎn)向提質(zhì)而真正步入城市更新時代。通過城市更新，我國在驅(qū)動城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，保護城市歷史文脈，發(fā)展城市社會民生保障，改善和提升城市空間品質(zhì)，完善和優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，探索突破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)以及自身政策設(shè)計與制度建設(shè)等方面取得了顯著的成果。新型城鎮(zhèn)化的空間規(guī)劃與治理模式由以“擴張—增量”為主向“控增量、用存量、提質(zhì)量、優(yōu)總量”的“精細(xì)化運作”轉(zhuǎn)化，城市更新也由再開發(fā)的“增長點”向促改革的“著力點”轉(zhuǎn)型[1]。一種真正意義上既保護城市歷史文脈又尋找新興經(jīng)濟增長點，同時保障多元群體權(quán)益的空間治理范式已經(jīng)形成，在保護和保障中促改造?！俺鞘懈隆币呀?jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市空間治理的應(yīng)有之義，探索融合城市更新的空間治理理論亟需提上日程。由此本文遵循空間范式，展開城市更新的理論探討，以尋求推進空間治理的內(nèi)涵和路徑。

二、城市與空間的理論沿革：城市更新治理理論的形構(gòu)

“城市更新”概念源于西方的城市更新理論，然實踐上并非舶來品。我國踐行城市更新由來已久，學(xué)界的斷代甚至更早[2]。在城市規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)及公共管理學(xué)的合力研究下，其內(nèi)涵日益豐富，外延不斷延拓。下文以城市及其空間發(fā)展為出發(fā)點，以命題、問題、點題和破題為邏輯延展，形構(gòu)作為空間治理的城市更新理論。

(一)命題：城市更新的時空觀基礎(chǔ)

城市，是一部自然與人工生命體發(fā)展的簡史。20世紀(jì)60年代，建筑歷史學(xué)家梁思成指出：“城市是一門科學(xué)，它像人體一樣有經(jīng)絡(luò)、脈搏、肌理，如果不科學(xué)地對待它，它會生病的。”“城市生命體”的隱喻不僅是理解現(xiàn)代城市發(fā)展的重要概念工具[3]，作為命題，其蘊涵著繼城市誕生、生長、老化后一個不斷修復(fù)、重建、活化與復(fù)蘇的“抗衰老”過程，即城市更新的重要推論。諸如“城市新陳代謝”“有機更新”“城市再生”“城市復(fù)興”以及“復(fù)雜社會工程”等[4-5]，都是這一蘊涵命題(implication)的變式。

“城市生命”首先是一種時間視角。作為時間概念的城市，最初的“死亡之城”(thanatopolis)展現(xiàn)了一種精神的、非經(jīng)濟的、禮儀性的集聚功能，“把有共同祭祀禮俗或宗教信仰的人定期或永久地集中到一起”；世俗王權(quán)與宗教神權(quán)筑造的“政治之城”是權(quán)力的映射，政治權(quán)威確保了安全，也締造了強權(quán)與神圣；然而財富的意義最終取代了榮譽與信仰，“商業(yè)之城”昭示了城市的美好未來并不取決于上帝或國家的權(quán)力；隨著資本主義的萌芽與發(fā)展，資本的循環(huán)與積累支配著“工業(yè)之城”的擴張；全球化和信息化的當(dāng)下，“世界城市”興起并締結(jié)成世界城市網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新成為了繼神圣、安全、富足之后的又一支點[6-8]。不難察覺，城市形態(tài)及其功能的變遷進程中少不了更新迭代，甚至于需要以更新的方式實現(xiàn)城市進化，期間涌現(xiàn)出復(fù)雜的社會組織、進步的生產(chǎn)技術(shù)與新興的城市文化。城市更新相伴城市興衰于城市歷史，城市更新活動并不局限于自20世紀(jì)50年代至今，即二戰(zhàn)后重建不足百年的歷史[9-11]。

本質(zhì)上，“城市是空間現(xiàn)象”，“它們是空間且位于空間之中”[12]151-174。城市是空間的產(chǎn)物，一個集地理、政治、經(jīng)濟、社會和文化的空間結(jié)構(gòu)，由個體、組織和制度之間的關(guān)系所型塑，反之亦然。城市的時間烙刻在空間中，被空間折疊、吸收、融合而得到表達。因此，伴隨著高速發(fā)展的城市化與全球化帶來的“時空壓縮”，城市更新得以顯現(xiàn)并被界定為再城市化階段的空間再生產(chǎn)活動?，F(xiàn)代化空間的高頻劇變導(dǎo)致了對城市更新認(rèn)知的斷代刪截。實際上，從“死亡”與“政治”之城的神圣和歷史空間，到商業(yè)與工業(yè)之城的抽象與矛盾空間，再到想象后現(xiàn)代城市中的差異空間[13]，城市空間的變遷同樣蘊涵著城市更新?？傊?，城市發(fā)展兼具時間性與空間性，其附著的城市更新同樣有著深厚而深刻的時間觀和空間觀基礎(chǔ)。

(二)問題：城市更新的必要性動因與非充分性局限

城市空間是社會與自然矛盾統(tǒng)一的結(jié)合體。作為空間再生產(chǎn)的城市更新無疑是一種空間實踐，即空間被設(shè)計、開發(fā)、改造和使用的社會過程，也表征著特殊的社會關(guān)系與結(jié)構(gòu)?？臻g，或說城市空間，一直是社會學(xué)關(guān)注的主題，是社會科學(xué)研究的底色。直至空間轉(zhuǎn)向，城市都是核心場域，更新是城市生活和生產(chǎn)的慣習(xí)；所謂“轉(zhuǎn)向”，實則激活、凸顯并深化了“空間”范疇[14]。

在早期經(jīng)典論述中，空間基本被理解為客觀的物質(zhì)環(huán)境?？椎绿岢鰧嵶C主義思想，旨在從具體的空間狀態(tài)和時間過程出發(fā)，探求協(xié)調(diào)的社會秩序與社會進步，以區(qū)別于古典哲學(xué)研究[15]。涂爾干指出，空間和時間都是由社會構(gòu)造的，被注入特定的社會情感價值，不同的社會空間反映了社會文化結(jié)構(gòu)的差異[16]。齊美爾對大都市的觀察表明，都市豐富多樣又變幻無常的空間獨特性塑造了人們冷漠且傲慢的精神品質(zhì)，自由又單一的生活形態(tài)，以及含蓄、疏遠(yuǎn)乃至排斥的交往方式[17]。韋伯對城市的剖析體現(xiàn)了一定的空間視角，他指出城市中不同的身份群體占據(jù)不同的城市空間，進而決定其在市場中的位置，這既是階級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也影響著城市空間結(jié)構(gòu)的形成[18]。

隨著城市社會學(xué)包括芝加哥、洛杉磯和紐約學(xué)派的發(fā)展，城市的空間變化演繹著相互依賴、競爭與合作的生態(tài)圖景[19]，從充滿不確定性的“去中心化”[20]，到重拾起對城市中心區(qū)的信心[21]，空間逐漸成為重要的研究范式。直至新馬克思主義城市社會學(xué)的興起，才真正轉(zhuǎn)向“空間論”分析。列斐伏爾揭露了實質(zhì)的空間生產(chǎn)，將空間本身作為一種生產(chǎn)方式納入到其“三位一體”的辯證法中[22]。蘇賈繼而發(fā)展出“第三空間”，指出空間生產(chǎn)對于資本主義生存起著支配作用[23]。哈維也意識到地理擴張對資本主義緩和自身危機的重要性，并進一步說明空間修復(fù)的內(nèi)在隱患[24]?？ㄋ固貭柡透甑碌霞{的研究明確了城市空間的階級性，基于階級沖突，空間生產(chǎn)的取向得以確立和調(diào)節(jié)，這在資本的“第二次循環(huán)”中尤為突出[25]。

從被消極地視作外在既定的物質(zhì)環(huán)境形式，到可以被情感和價值填充，被心靈的互動構(gòu)建而成為社會化進程的“空間性”形構(gòu)，再到轉(zhuǎn)向后的空間“社會本體論化”，社會學(xué)分析的城市幾乎是與鄉(xiāng)村的良善和穩(wěn)定截然相反的敗壞與混亂。究其根本在于城市空間的自然屬性與社會屬性之間的矛盾，一方面是前者客觀的有限性與后者無節(jié)制拓殖的矛盾，另一方面則是后者自身生產(chǎn)與修復(fù)機制的內(nèi)在矛盾。兩類矛盾在城市化與全球化推動的資本主義工業(yè)化及經(jīng)濟增長的空間擴張中大范圍且集中地爆發(fā)(12)這里的“工業(yè)化”概念包括1.0的蒸汽化、2.0的電氣化、3.0的信息化以及4.0的智能化的發(fā)展跨度。，表現(xiàn)在：物理空間，如危房與住房困難，盲目擴張、土地浪費與耕地流失，交通擁擠，空氣、水質(zhì)等生態(tài)污染，城市文脈破壞等；心理空間，如快節(jié)奏生活帶來的焦慮，高成本、高消費的壓力，開放、密集卻又孤獨的狀態(tài)，所剩無幾的個人隱私等；社會空間，如士紳化、精英城市，社群排斥、種族隔離、社區(qū)割裂，家庭矛盾與生活失序等。維護生態(tài)空間、保護地方空間，完善空間功能、均衡空間生產(chǎn)，反思空間抽象化及營造差異化空間等城市更新的必要性昭然若揭。吊詭的是實踐中經(jīng)常以城市更新的方式復(fù)制空間問題，制造空間非正義，產(chǎn)生“士紳化”等現(xiàn)象，使得城市空間的公平性和均等性進一步受到挑戰(zhàn)。城市空間固有的雙重屬性及其內(nèi)在矛盾使城市更新對于實現(xiàn)空間善治具有非充分的局限性。

(三)點題：城市更新的充分性動因與治理轉(zhuǎn)向

“城市問題是社會問題，也是政治問題”[26]4。城市治理可以說是政治的空間映射。伴隨著空間轉(zhuǎn)向，城市社會學(xué)的進路愈發(fā)向政治經(jīng)濟學(xué)尤其是馬克思主義范式靠攏。空間視角下的城市社會學(xué)和城市政治學(xué)的理論流變可以說是殊途同歸。城市更新的充分性需要進一步的政治學(xué)分析，其中蘊含著治理轉(zhuǎn)向的可能。

近代工業(yè)革命以來，資本主義工業(yè)化生產(chǎn)造就了加速擴張的城市化，后者在技術(shù)實現(xiàn)時空壓縮和伸延的影響下又維持并催化著資本主義的生存與發(fā)展。每一輪資本的循環(huán)和積累推動著新城擴張與舊城改造。其間，各城市利益主體為搶占優(yōu)勢區(qū)位，爭奪優(yōu)質(zhì)空間資源，規(guī)避空間負(fù)外部性展開權(quán)力博弈及其空間化。其中，士紳化及其空間割裂是城市更新實踐的負(fù)面典型。城市更新的空間化現(xiàn)象是政治過程的空間映射，生產(chǎn)與再生產(chǎn)社會空間背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟秩序以及階層、階級、民族、種族乃至性別關(guān)系為系列政治學(xué)考察和探索城市治理模式提供了靈動的情景。

20世紀(jì)60年代以來，歐美國家普遍出現(xiàn)由于郊區(qū)化和產(chǎn)業(yè)外遷的城市(中心)危機；70年代，福特—凱恩斯主義式微，新自由主義興起，城市再造與“返城運動”加劇了城市沖突。傳統(tǒng)城市政治研究以“權(quán)力”為起點，發(fā)展出精英主義、多元主義的“控制論”城市政治觀[27-28]。增長機器理論將城市政治研究范式轉(zhuǎn)向“行動論”分析，這也為城市治理研究開辟了路徑[29]。繼“‘誰’統(tǒng)治”問題之后是“如何統(tǒng)治”,亦即“如何治理”的問題[30]。城市政體理論關(guān)注到微觀層面的多元互動，基于政府、市場、社會三類政體成員或三種力量的相互博弈進行類型學(xué)分析，諸如致力于增長的發(fā)展型政體，或是“反增長”的進步型政體，亦或強調(diào)人文關(guān)懷的服務(wù)型政體，都可為城市更新動因提供充分性解釋[31]。同時，針對政府結(jié)構(gòu)碎片化和城市空間馬賽克(spatial mosaic)導(dǎo)致的治理困境，傳統(tǒng)區(qū)域主義方案主張通過行政合并、兼并，建立大都市區(qū)政府來統(tǒng)一管理城市區(qū)域的公共事務(wù)[32]；公共選擇理論則認(rèn)為“碎片化”是一種“類市場機制”的優(yōu)勢，主張形成以核心區(qū)為主導(dǎo)的多中心治理模式[33]；新區(qū)域主義構(gòu)思建立區(qū)域內(nèi)推動政府間協(xié)作、互惠、共進的網(wǎng)絡(luò)治理制度，主張形成多中心大都市，緩解中心城市的貧困化，復(fù)興式微的核心區(qū)[34]。

隨著資本全球流動的深入發(fā)展，繼人文地理學(xué)的制度、文化、關(guān)系轉(zhuǎn)向之后是尺度轉(zhuǎn)向[35-36]，尺度政治的提出為空間轉(zhuǎn)型與附著其上的社會、政治和經(jīng)濟重構(gòu)的耦合分析提供了重要的思考和行動的維度[37]，空間生產(chǎn)也進一步發(fā)展成“空間尺度的生產(chǎn)”[38]。史密斯最早闡述了作為政治策略的尺度生產(chǎn)和再生產(chǎn)，關(guān)注尺度作為政治行動者的工具選擇[39]。德蘭尼繼而提出“尺度的政治建構(gòu)”，闡明這一持續(xù)、開放的政治過程包含的廣泛的行動主體[40]。布倫納則區(qū)分了單、復(fù)數(shù)的尺度政治，強調(diào)尺度間的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即建構(gòu)空間分化的排序、層級或位置的產(chǎn)生、重構(gòu)和競爭[41]。城市更新是政治空間化的過程，是涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策制定、制度安排及治理模式的再尺度化過程。在尺度政治的框架中，將空間和權(quán)力融合揭示了一種治理轉(zhuǎn)向的可能，特別是國家作為尺度重構(gòu)進程主要的啟動者、協(xié)調(diào)者及場所，這在列斐伏爾和哈維關(guān)于空間修復(fù)(spatial fix)及國家理論中初現(xiàn)端倪[42-43]。結(jié)合政體理論，即將城市治理聯(lián)盟視作空間治理的組織方式和權(quán)力架構(gòu)同樣具有尺度特性，其跨越體制邊界的非正式制度安排與不斷演進的關(guān)系集合意味著權(quán)力和控制力在不同尺度之間的變動[31][44]。由此,建構(gòu)城市更新治理話語體系，借尺度之勢通往空間善治不僅是可能的，也是必要的。

(四)破題：作為城市空間治理的城市更新——以尺度共治通往尺度善治

圍繞城市更新的動力機制、空間設(shè)計形式及使用和感知三個維度，學(xué)界已發(fā)展出眾多理論，形成多學(xué)科的理論源流構(gòu)形[45]。探索和形構(gòu)一種城市更新治理理論的基本形態(tài)，以城市歷史學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)和地理學(xué)為主要路徑具有重要的意義。首先，從城市生命體隱喻出發(fā)，延展至城市發(fā)展史演繹城市更新的時空觀基礎(chǔ)；其次，從“社會性空間”，到“空間中的生產(chǎn)”，再到“空間的生產(chǎn)”的社會學(xué)及政治學(xué)理論進路中分析城市更新的動因、局限和治理轉(zhuǎn)向的潛在可能；最后，在地理學(xué)轉(zhuǎn)向“空間尺度的生產(chǎn)”及尺度政治框架中捕捉耦合空間和權(quán)力分析之治理轉(zhuǎn)向的方向。

城市治理的本質(zhì)是空間治理，狹義城市治理的“主體決定論”或“關(guān)系決定論”往往將治理過程及模式還原為不同城市利益主體之間的互動方式，其類型學(xué)的理論建構(gòu)通常是“虛空”的。作為城市空間治理的城市更新遵循社會空間辯證法的邏輯，尺度的引入有助于在治理轉(zhuǎn)向上融合空間和行動者，以尺度重構(gòu)為治理機制推動空間善治。首先，著眼于物理空間的推陳出新，表現(xiàn)為物質(zhì)和功能上的改造升級，城市更新空間質(zhì)量是技術(shù)行動者所關(guān)注的內(nèi)容；其次，推進社會空間的城市更新規(guī)劃，行動者擴及政府、市場和社會的一切可能主體，城市更新空間形態(tài)受行動者在生產(chǎn)、生活和交易、交換中結(jié)成的各種社會關(guān)系支配，隨政治社會變遷而變化；再次，空間更新又構(gòu)成社會關(guān)系再生產(chǎn)的途徑，聚焦到城市更新進程中各行動者具有尺度特性的行動目標(biāo)、策略及主體間權(quán)力關(guān)系。不同尺度的調(diào)節(jié)反映了占據(jù)不同空間位置的行動者如何運用特定尺度和再尺度化工具進行博弈。城市更新的空間尺度重構(gòu)意味著權(quán)力關(guān)系的再平衡與空間配置的再均衡；最后，社會關(guān)系空間里的不同行動主體在城市更新進程中進行著有利于自身利益的尺度轉(zhuǎn)換，運用好尺度重構(gòu)機制是通往空間善治的關(guān)鍵，這意味著一種“尺度善治”，即以尺度作為實踐工具更新空間及其社會關(guān)系，再造物理空間的安全性、功能性、開放性和審美性，社會空間的平等性、可達性、包容性與公共性，共同營造尺度共治，以公平合理地分配城市空間資源。

以上形構(gòu)了“空間—行動者—尺度”的城市更新治理話語。總之，城市更新不僅是復(fù)雜而敏感的空間重構(gòu)活動，更是精細(xì)且敏銳的空間治理行動。從空間到行動者，借由尺度從行動者回到空間，形成了從實體規(guī)劃到共同營造，從技術(shù)話語到善治范式，從役物到化人的城市治理新形態(tài)。

三、作為空間治理的城市更新：中國城市更新的尺度選擇

認(rèn)識論視角的尺度被抽象為一種一般性認(rèn)知體系和分析框架[46]。從結(jié)構(gòu)和運作角度可以描述和分析尺度重構(gòu)的屬性，包括相對性、方向性、整體性、動態(tài)性等[47]。尺度是政治社會力量大小的物化，尺度重構(gòu)具有很強的實踐工具性[48]。城市空間治理本身就帶有很強的尺度性，包括一定地理范圍內(nèi)國家戰(zhàn)略、管理體制和治理模式的尺度化調(diào)整，社會關(guān)系空間中不同利益主體互動的尺度轉(zhuǎn)換?；诖?，繼城市更新治理理論基本形態(tài)及其空間治理范式的探尋后，本文擬進一步以尺度的視角聚焦中國場景，考察中國城市更新的空間治理維度。

(一)人地矛盾的兩種表現(xiàn)：“城己”與“城鄉(xiāng)”矛盾

當(dāng)下中國場景中的“城市更新”仍處于被不斷交叉建構(gòu)的話語狀態(tài)，各理論話語對城市更新的理解不盡一致。政策語境以城市發(fā)展、底線控制和社會穩(wěn)定為主導(dǎo)，關(guān)注片區(qū)發(fā)展和區(qū)域優(yōu)化；市場語境以利益所得、投資回報為主導(dǎo)，關(guān)注經(jīng)濟效益和開發(fā)時序；社會語境以日常生活、改造補償為主導(dǎo)，關(guān)注生活便利和物業(yè)價值。值得注意的是，人口和土地仍是具有較高關(guān)注和討論熱度及共識水平的變量范疇。在我國，人口增長和用地擴張是促使包括新城建設(shè)與舊城改造在內(nèi)的城市更新的主導(dǎo)因素，破解人地矛盾帶來的城市化約束是中國城市更新區(qū)別于歐美國家再城市化的獨特內(nèi)涵。

“城市即人”，人們?yōu)楂@得工作、學(xué)習(xí)、生活、交易等方面更高的效益而集聚于城市，形成了城市化的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了城市的本質(zhì)之一。人口遷徙與城市化進程息息相關(guān)，這在后發(fā)城市化的中國尤為明顯。改革開放以來，我國高速的城市化進程既是大量農(nóng)村人口向城市聚集也是大批農(nóng)業(yè)用地向城市二、三產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)變的過程。城市人口增長拉動了對住房、就業(yè)、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的持久需求，推動了建成區(qū)及各類建設(shè)用地的擴張。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(13)數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于國家衛(wèi)計委于2017年進行的流動人口動態(tài)調(diào)查與自然資源部“中國土地市場網(wǎng)”發(fā)布的土地供應(yīng)記錄。，目前我國人口流動向京津冀、長三角、大灣區(qū)、成渝等城市群尤其是向北京、上海、廣州、成都等超大城市集聚仍是趨勢，大中小城市和不同區(qū)域城市的非均衡發(fā)展依然是我國當(dāng)前城市化的重要特征，北部、中部和西南地區(qū)的人口被鄰近經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域所汲取。在獨特的城鄉(xiāng)二元體制下，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和各類專項規(guī)劃為城市擴張設(shè)置了制度邊界，持續(xù)的人口增長與有限的用地增量不可避免地產(chǎn)生人地矛盾。這既是人口向城市集聚的現(xiàn)代化必然趨勢，也是中國“制度型城市化”的客觀后果，并直接形成了人地矛盾的第一層表現(xiàn)，即內(nèi)部的制度矛盾，亦即“城己矛盾”：一方面是以城郊征地和特別政策區(qū)建設(shè)為模式的增長式規(guī)劃，另一方面則是不斷強化的土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)管理，以此來應(yīng)對人口聚集對土地開發(fā)帶來的壓力。

二元體制下的增長型“城鄉(xiāng)關(guān)系”構(gòu)成了人地矛盾的第二層表現(xiàn)，即城市持續(xù)發(fā)展對土地的需求與有限土地資源的沖突，集中表現(xiàn)為土地的“城鄉(xiāng)矛盾”。一方面是城市第二、三產(chǎn)業(yè)用地的增長，另一方面則是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)或保產(chǎn)，兩者都需要土地這個最基本的要素作為保障。改革開放以來，我國糧食單位面積產(chǎn)量逐步提高，但農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小，在全國范圍內(nèi)不同程度地阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升。與世界部分國家或地區(qū)比較(14)世界銀行開放數(shù)據(jù)(World Bank Open Data)，https://data.worldbank.org/。，按收入等級劃分國家行列，中國人均耕地面積少于0.1公頃，約為1.5畝，遠(yuǎn)低于同行列及其他行列的國家，其中高收入國家如澳大利亞、美國、加拿大及中低收入國家如烏克蘭、巴基斯坦人均耕地面積都超過0.2公頃，中高收入國家如韓國、希臘、芬蘭人均耕地面積則超過0.25公頃。在2021年，我國的全國糧食單位面積產(chǎn)量為5 805千克/公頃(387千克/畝)(15)《國家統(tǒng)計局關(guān)于2021年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211206_1825058.html。，這個數(shù)據(jù)與中高收入國家的水平基本持平，比高收入國家的數(shù)據(jù)約低25%。可以說，我國以較小的人均耕地面積，多年來致力于農(nóng)業(yè)耕種水平的提升，使得糧食單位面積產(chǎn)量大幅度提高，在一定程度上保障了糧食安全。因此，對農(nóng)業(yè)用地和糧食安全的保障是我國城市化發(fā)展面臨的一個嚴(yán)峻事實。為保持足量耕地、保障糧食安全，同時促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民收入，早在1953年我國出臺的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第四條便提出“節(jié)約用地”。2006年，第十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“18億畝耕地紅線”；2008年中共十七屆三中全會提出實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，與堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度并稱為“兩個最嚴(yán)格”土地管理制度?？梢姡覈青l(xiāng)發(fā)展之間的張力，形成了對土地嚴(yán)格管理的實際要求。

隨著城市化進程的加速，人口持續(xù)不斷向城市聚集，城市建設(shè)增量指標(biāo)和農(nóng)村耕地存量的壓力持續(xù)增大，城市“向內(nèi)看”，尋求城市存量空間的提質(zhì)升級而非“攤大餅式”的意義不言自明。在轉(zhuǎn)型城市化發(fā)展的格局和脈絡(luò)中，城市更新將成為提質(zhì)升級城市空間的常態(tài)化行動，成為貫徹落實土地管理制度之基本國策的“護航政策”，成為解決人地矛盾，攻堅解決“城己”和“城鄉(xiāng)”矛盾的可行路徑。

(二)城市更新的空間選擇：一種尺度下放的策略

作為我國從加速城市化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城市化發(fā)展的有效途徑，城市更新是一種更精細(xì)化的、較之城市尺度更進一步下放的空間再選擇和再發(fā)展策略。

改革開放以來，圍繞以經(jīng)濟建設(shè)為中心，我國選擇下放至城市尺度的空間發(fā)展策略，如最早設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)和沿海開放城市。隨著與全球化接軌和市場化改革后城市間競爭的不協(xié)調(diào)發(fā)展，新的尺度也在城市發(fā)展中形成，即在選擇上移至城市區(qū)域尺度構(gòu)建以城市群為主體的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的同時，更普遍地搭建起各種國家級和省級的特殊政策區(qū)。市場化改革的自發(fā)選擇加上政府的制度化安排，人口持續(xù)流向發(fā)達的城市區(qū)域，尤其是其核心城市。雖然政府一直嚴(yán)格要求控制特大和超大城市規(guī)模，但人口控制的目標(biāo)仍屢次被突破。城市更新正是大城市在國家要求節(jié)約集約用地時代背景下推出的政策，地方政府開始重新發(fā)現(xiàn)“舊城”“舊村”和“舊廠”的更細(xì)微尺度的存量價值。像北京、上海、廣州、深圳這樣規(guī)模的超大城市，既是早期工業(yè)化城市，又是城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的前沿陣地，圍繞人地矛盾衍生出經(jīng)濟發(fā)展、人居環(huán)境、耕地保護及歷史文化保護等城市問題，都有待訴諸于城市更新來解決。我國其他不同規(guī)模的城市在不同程度上也都面臨著城市增長與歷史保護相平衡、尋求最佳發(fā)展模式的問題。

為克服人地矛盾帶來的制度與環(huán)境的雙重約束，“舊城區(qū)、舊廠房和城中村”為代表的“三舊”尺度的城市更新在我國城市逐漸興起。經(jīng)過早期市場化改革培育成長起來的優(yōu)勢城市區(qū)域，特別是珠三角、長三角、京津冀、山東半島和中原城市群都是工廠、住宅和村莊尤其是城中村分布密集的區(qū)域，也正是這些區(qū)域最早踐行城中村、棚戶區(qū)、舊廠及舊城改造的城市更新政策。相較于城市群和經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等宏觀和中觀尺度的空間選擇更多著眼于產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展規(guī)律，城市更新則是微觀尺度的，并且關(guān)注到更為多元化的標(biāo)準(zhǔn)和呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的需求與利益。珠三角地區(qū)是我國最早力推“三舊”改造的城市區(qū)域，經(jīng)部省合作試點，從地方創(chuàng)新到全國推廣，已發(fā)展成一項綜合性、系統(tǒng)性的政策。(16)原國土資源部聯(lián)合廣東省于2009年共同簽署《國土資源部、廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省合作協(xié)議》，下發(fā)《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府[2009]78號)。以廣州市為例，從21世紀(jì)初針對城中村“農(nóng)轉(zhuǎn)居”進行“四化”的制度先行的準(zhǔn)備性改造(17)“四化”指的是集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體經(jīng)濟股份制改造、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、撤銷村委會建立居委會、農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍。，到借亞運會之勢大力推動舊村改造，探索土地協(xié)議出讓的制度空間，聚焦于盤活“三舊”尺度的存量土地而創(chuàng)制城市更新辦法，到深化城市更新高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新已延展至包括“三舊”、專業(yè)批發(fā)市場、物流園、村級工業(yè)園的“三園”、違法建筑、黑臭水體和“散亂污”企業(yè)在內(nèi)的九項工作，建構(gòu)了包括綜合指導(dǎo)、計劃管理、規(guī)劃管控、數(shù)據(jù)調(diào)查與成本核定、合作企業(yè)引入、報批指引、完善用地手續(xù)及財稅方面的政策體系。(18)《廣州市深化城市更新推進高質(zhì)量發(fā)展專題新聞發(fā)布會》，http://www.gznews.gov.cn/162369.shtml。

總的來說，城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的行動與路徑，多元且細(xì)微的尺度構(gòu)成了生活、生產(chǎn)和生態(tài)的城市“三生”空間，成為了闡釋城市更新行動的核心方向。

(三)中國城市更新的空間治理：一個尺度共治的闡釋

加速城市化是觸發(fā)城市更新行動的主因，然其粗放式的發(fā)展不可持續(xù)?！扒鞍雸觥背鞘谢铀龠M程的非均衡競爭明顯存在于城市間。作為改革開放“天然實驗場”的城市依托區(qū)位優(yōu)勢和先發(fā)蓄勢持續(xù)吸納外來人口并加速城市空間的生產(chǎn)。城市在擴張邊界形成大都市區(qū)的同時，積極發(fā)展區(qū)域尺度的城市增長聯(lián)盟，追求單一、邊際效益最大化的增量發(fā)展，推動了傳統(tǒng)意義的土地城市化。然而，在人地矛盾的雙重約束下，增量發(fā)展已經(jīng)迎來拐點，工業(yè)化和房地產(chǎn)化的邊際效益遞減致使規(guī)模不經(jīng)濟，單向度、排斥性的空間生產(chǎn)忽視了社會對生活和生態(tài)空間的訴求，持續(xù)的負(fù)外部性和空間非正義激化了人地矛盾，我國城市化的“后半場”不得不探索發(fā)展方式與路徑的轉(zhuǎn)變。

城市更新作為探索城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的著力點和多面抓手，其本身就具有很強的尺度特性。如前文所述，作為一種尺度下放的策略，城市更新表現(xiàn)為“單數(shù)地”再選擇以舊村、舊廠與舊城為主的微觀尺度空間，而“復(fù)數(shù)地”再發(fā)展生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的存量才是其內(nèi)在尺度機制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。相較于直觀的、多尺度的空間改造，城市更新深層次的尺度重構(gòu)在于空間治理上的制度創(chuàng)新，即一種“尺度共治”的機制設(shè)計。

在加速城市化前期，尺度作為一種發(fā)展工具一直由政府和市場主導(dǎo)，對城市進行著自上而下和由外向內(nèi)的改造，即基層的單元、片區(qū)和分區(qū)服從于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的上層規(guī)劃，生活和生態(tài)空間讓步空間生產(chǎn)，鄉(xiāng)村服務(wù)城市，邊緣供給中心。加速城市化的尺度是科層加市場的尺度，是靜態(tài)的權(quán)力安排對應(yīng)資本配置，是上位尺度延伸并主導(dǎo)下位尺度的進程。這樣的尺度沒有、也不需要太多的行動主體參與，國家是系列新區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)設(shè)置及調(diào)整的唯一主導(dǎo)者；國土空間規(guī)劃也由國、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府及其專職部門負(fù)責(zé)編制審批和實施監(jiān)督。

城市更新則設(shè)置了自下而上和由內(nèi)向外的改造路徑，為更廣泛社會參與的精細(xì)化改造提供制度空間。如前文所述，以廣州市為典型的珠三角城市已初步建立起一套囊括法規(guī)、政策、技術(shù)和操作層面的城市更新行動體系[49]。以舊村改造為例(19)較之其他尺度的改造，舊村改造是體量最大、也是最具復(fù)雜性和創(chuàng)新性的改造典型。，較之以往前端由政府主體征收、儲備、補償、安置、拆遷、平整、出讓，市場主體在末端競得后開發(fā)的雙主體單線式流程，城市更新再造了可以容納市場與社會雙重尺度即時博弈的合作改造流程。其間，政府不再是嚴(yán)格意義上的城市更新的執(zhí)行者，而是政策規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定者、城市更新過程的掌舵者。在此背景下，各地的行政村或自然村也被確認(rèn)為改造主體并賦予了相當(dāng)?shù)母脑熘鲃訖?quán)，村集體及村民的尺度要求在片區(qū)策劃方案、項目實施方案及拆補方案的編制和改造實施進程中得到體現(xiàn)與爭取實現(xiàn)。具體如在舊村改造流程中，開端有政府制定的改造計劃和標(biāo)圖建庫，村作為改造主體，或委托市場主體、市區(qū)政府申請立項納入改造的自主權(quán)；劃定改造范圍方面，需統(tǒng)籌考慮包括土地權(quán)屬邊界、標(biāo)圖建庫圖樣、土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃、留用地指標(biāo)、“三地”和土地整備等多種因素，剛性規(guī)定和彈性調(diào)整相結(jié)合；特別是在核定復(fù)建量和融資量方面，巧妙地設(shè)計了密度分區(qū)及貢獻率獎勵的計算法和以改造成本反推融資量的設(shè)計方法，后者將明確村集體利益的復(fù)建地塊尺度與企業(yè)的融資地塊尺度掛鉤，即企業(yè)能獲得多大面積的融資土地，取決于其在復(fù)建安置土地上的投入，借此實現(xiàn)聯(lián)動經(jīng)濟收益與社會效益的協(xié)同改造[50]。

如圖1所示，城市更新的尺度是下放的微觀尺度，是政府、市場與社會多方行動主體參與的尺度，是科層+市場+網(wǎng)絡(luò)的尺度，是動態(tài)、可協(xié)商、過程式的空間治理機制。政府由合作增長的推動者轉(zhuǎn)向兼顧效率與公平的監(jiān)管者[51]，通過剛性的尺度規(guī)制和柔性的尺度調(diào)整，為市場與社會合作改造劃定尺度范圍并提供尺度工具。一方面，將完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給、修復(fù)城市生態(tài)、優(yōu)化城市功能、保障改造主體合法權(quán)益和提高其合理收益等公共事業(yè)尺度嵌入到城市土地和房地產(chǎn)開發(fā)尺度中，形成橫向的雙重尺度博弈；另一方面，在提升區(qū)域規(guī)劃承載力、優(yōu)化區(qū)塊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟布局上又與上位尺度對接，形成縱向的尺度銜接。

圖1 城市更新的尺度共治

城市更新的尺度是共享、共建和共治的空間體現(xiàn)，也只有營造了尺度共治的城市更新才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)及鄉(xiāng)村空間的再發(fā)展，才能更好地統(tǒng)合到空間生產(chǎn)的存量優(yōu)勢，解決歷史欠賬問題，繼而自我驅(qū)動地補足生活空間差額、彌補生產(chǎn)空間不足、補齊生態(tài)空間短板、縮小城鄉(xiāng)空間差距，真正實現(xiàn)面向高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

四、總結(jié)與討論

城市更新的研究需要以多學(xué)科的視角為理論路徑，探索空間治理理論的基本形態(tài)，形構(gòu)“空間—行動者—尺度”的研究框架。從空間到行動者的理論脈路，借由尺度政治形成從行動者到空間的理論回路，形成理論閉環(huán)，以作為空間治理的辯證邏輯，優(yōu)化傳統(tǒng)“主體決定論”或“關(guān)系決定論”的城市治理理論。

從1958年在荷蘭海牙召開的第一次國際“城市更新”研究會提出城市更新的具體概念和實踐，聚焦到中國場景的探討中，可以發(fā)現(xiàn)后發(fā)城市化的人地矛盾是中國城市更新區(qū)別于西方的主導(dǎo)因素和獨特內(nèi)涵，為克服城市內(nèi)部矛盾和城鄉(xiāng)矛盾帶來的制度與環(huán)境的雙重約束，城市中的舊城區(qū)、舊廠房和城中村用地中更細(xì)微、多元的尺度的存量價值被重新發(fā)現(xiàn)。在尺度視角下，城市更新不同于尺度上移的特別政策區(qū)的設(shè)置和國土空間規(guī)劃的編制，而是一種尺度下放的策略，且較之于以往的城市土地開發(fā)模式進行了流程再造以驅(qū)動并容納市場和社會雙重博弈。在此基礎(chǔ)上，城市更新在空間治理上營造“尺度共治”，形成公共尺度與市場尺度互嵌，下位尺度與上位尺度銜接的制度創(chuàng)新。

正如其他許多重要的治理議題，其政策的演進及理論的發(fā)展，最終都需要在實證研究中得到體現(xiàn)。因此，城市更新的研究也應(yīng)當(dāng)跳出宏觀的制度分析，或進行中觀的政策研究，或是微觀的案例調(diào)查，需要產(chǎn)生能夠折疊空間、重合時間的研究設(shè)計，從根本上正面回答城市更新的本質(zhì)、實踐和效果。我國的城鎮(zhèn)化已從增量擴容進入存量提質(zhì)時代，城市更新作為探索推動城市高質(zhì)量發(fā)展的著力點和多面抓手，在形式上相當(dāng)于一臺“政策編譯器”，將經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、節(jié)約集約用地、耕地保護與糧食安全、歷史文化保護、自然環(huán)境協(xié)調(diào)、社會保障及鄉(xiāng)村振興等不同領(lǐng)域的宏觀政策目標(biāo)轉(zhuǎn)譯為空間規(guī)劃及其可操作的微觀方案，在我國城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略背景下，實現(xiàn)了微觀尺度的治理實踐。城市更新不僅為系列政策落地奠定現(xiàn)實與制度的空間基礎(chǔ)，更將牽引中國城市空間治理由增長轉(zhuǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)型，加快新型城鎮(zhèn)化的進程。