馬 桑，陳 冰

(云南大學 政府管理學院，昆明 650500)

一、引言

政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership，簡稱PPP)是指政府與社會資本雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢提供公共產品或公共服務，共擔風險與責任，共享回報的合作經營關系(馬桑等，2018)[1]。PPP項目在中國早期的實踐中以BOT模式為主。1988年投入使用的深圳沙角B電廠被認為是中國內地第一個PPP實踐案例。其后10多年間，PPP項目處于不溫不火緩慢發(fā)展階段。2013年末，一系列頂層設計推進了PPP政策框架的建立與完善。2014年12月，財政部批準成立政府和社會資本合作中心；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關于開展政府和社會資本合作的指導意見以及通用合同指南。2017年11月，為促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務供給機制的本源，財政部出臺了92號文件，整改清退了一批不合格項目，PPP步入健康規(guī)范的發(fā)展階段。

截至2019年1月，全國PPP項目庫累計項目數(shù)為8654個，總投資額高達13.2萬億元，項目落地率達到54.2%，比2017年上升了16個百分點(中國財政年鑒編輯委員會，2019)[2]。在PPP項目大發(fā)展背景下，各省份的入庫數(shù)量和入庫項目金額卻存在很大差異，特別是入庫項目總金額的差異尤為明顯。根據(jù)全國PPP項目管理庫公布的數(shù)據(jù)，至2018年底，管理庫累計投資額方面，居前5位的省份是：云南(11138億元)、貴州(10083億元)、浙江(9725億元)、四川(8460億元)和山東(8412億元)，這5個省份的PPP項目投資額幾乎占全國所有項目投資額的40%；累計投資額最低的5個省份是上海(20億元)、西藏(97億元)、寧夏(511億元)、青海(527億元)和重慶(845億元)，這5個省份的PPP項目投資額僅占全國的1.5%。

鑒于PPP合作是經濟新常態(tài)下“穩(wěn)增長、調結構”的重要手段，因此各地大力發(fā)展PPP項目，以達到促進新型城鎮(zhèn)化和改善公共品供給數(shù)量與質量的效果。面對各地入庫項目投資額差異較大的現(xiàn)實，非常有必要探究其背后的引致因素。究竟是自然條件使然還是歸于地方政府的努力程度？抑或是二者的協(xié)同作用？如果只是前者，那么是哪些自然條件導致了各地PPP投資額的懸殊差異？如果是后者，那么又是哪些因素強化或者削弱了地方政府參與PPP項目的動機和能力？

本研究將上述幾方面的影響因素歸納為外部壓力因素、內部動力因素和制約能力因素，從而建構一個“壓力-動力-能力”互嵌模型，并采用21世紀以來最前沿的構型研究方法——模糊集QCA方法，研究影響PPP項目規(guī)模大小的條件組態(tài)，以期探究PPP項目規(guī)模差異的內在邏輯，提高PPP項目的資金使用效率，為各地政府合理利用PPP模式提供一定的理論支撐。

二、既有研究解釋與理論模型建構

(一)既有研究解釋

目前學界對PPP問題的研究主要集中在PPP項目的全生命周期管理(吉富星，2018)[3]、PPP效率提升(Galilea and Medda,2010)[4]和風險合理分配(Percoco, 2014)[5]，專門針對PPP項目投資規(guī)模的研究還比較少。參考部分關于PPP項目落地率差異和公共品提供成本的研究，可以總結出若干影響項目投資規(guī)模的因素。

1. 地理因素與PPP項目投入

從物品的劃分方式上看，PPP項目提供的不是私人物品，而是具有部分純公共品性質的準公共物品。劉尚希等(2008)[6]認為任何一種公共物品的產出均可以表示為地方政府財力水平、公共事業(yè)發(fā)展成本和管理制度因素的生產函數(shù)。這說明即使地方財力水平一樣，管理制度近似，但是只要公共事業(yè)發(fā)展成本不同，則公共物品的產出水平也不同。在公共物品提供成本較高的地區(qū)，需要更多的資金投入才能實現(xiàn)既定產出目標。從全國PPP綜合信息平臺項目管理庫提供的信息看，PPP項目累計投資額行業(yè)前三位分別是市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。這三項均屬于基礎設施類型，必然深受所在地區(qū)自然條件的影響。自然條件是人類生產、生活和社會存在、發(fā)展的必要物質基礎，而且自然條件又具有相對穩(wěn)定的特點，很難通過人為手段徹底改造。因此，自然條件必然深刻影響地方基礎設施的提供成本。在自然條件中對PPP項目提供成本影響最大的因素是海拔高度。按照伏潤民等(2010)[7]的研究，平均海拔高度的上升會帶來自然條件的惡化，從而使得公共事業(yè)的發(fā)展成本相應提高。海拔高度每升高1千米,汽車發(fā)動機的性能會下降12%，同時燃料消耗量增加10%。

2. 人口規(guī)模與PPP項目投入

PPP模式的出現(xiàn)是社會經濟發(fā)展到一定階段的產物。由于公共產品需求的主體是人，因此，PPP的發(fā)展與人口規(guī)模有著顯著相關性。現(xiàn)有研究認為市場需求是PPP模式推進的重要因素(武士杰和李紹榮，2019)[8],常住人口和城鎮(zhèn)化率對PPP的規(guī)模有著正向影響，常住人口越多，城鎮(zhèn)化率越高的省份，其公眾對于城市基礎設施的需求越大，要求更高(馬恩濤等，2019)[9]。然而，城市化率越高，說明人口密度越高，這樣的地區(qū)往往容易形成基礎設施供給的規(guī)模效應，從而使得PPP的提供成本下降。例如：中國城市化率相當高的上海、天津、北京等省份恰恰是PPP項目數(shù)量和投資額都比較小的地區(qū)。因此，人口規(guī)模是比城鎮(zhèn)化率更合適的衡量PPP項目投入規(guī)模的指標。

3. 政府意愿與PPP項目投入

各國政府引入PPP的初衷可能各不相同，有的是出于為公共財政減壓的要求，有的是出于提升公共物品績效水平目的，有的是出于滿足基礎設施供給缺口的需要，還有的是出于引入社會資本管理技術的考量。但是無論起因如何，政府推行PPP項目的意愿強度都可以通過一定時間內政府出臺的各類法律法規(guī)的數(shù)量來直觀顯現(xiàn)。有研究指出，中國式政策擴散的主要方式之一是較高層級地方政府出臺地方性政策文件(紅頭文件)，將中央政府層面提出的政策任務具體化和可操作化，從而完成政策制定的本土化過程，解決“怎么做”問題(楊志等，2020)[10]。因此，對于地方政府而言，促進PPP項目展開的各類地方法規(guī)、規(guī)范性文件、工作文件、行政批復的數(shù)量同樣顯示了各地政府宏觀PPP政策具體化的程度和政策創(chuàng)新的意愿。

通常認為，地方政府對于上級政策意圖的感知能力、政策創(chuàng)新的學習能力、政策貫徹的執(zhí)行能力存在著基于東、中、西部地域布局的“梯度差異”。表現(xiàn)為東部地區(qū)執(zhí)行更快，中西部地區(qū)跟進(卓越等，2015)[11]。但是，在PPP地方性政策法規(guī)的出臺中，除了山東、江蘇這兩個發(fā)達省份出臺的法規(guī)數(shù)量較多外，貴州、安徽、湖南等中西部省份出臺的法規(guī)數(shù)量也很多，在PPP項目推進方面并未出現(xiàn)政策擴散的“梯度差異”。這就說明各地政府發(fā)展PPP的動力來源并不完全取決于其自身的經濟實力，而是更與經濟發(fā)展過程中當?shù)貙τ赑PP的迫切需求有關。

4. 政府債務與PPP項目投入

馬恩濤等(2017)[12]認為，隨著PPP項目的增多和投資額的加大，一方面，當缺乏有效監(jiān)督時，會增加政府直接債務和或有債務；另一方面，如果政府能夠對PPP項目展開科學的評估，做好每年的財政承諾，公開披露PPP債務信息，并對于可能的財政成本和損失有所準備，則可以確保成本和風險承擔的苛責性和透明度。在這種狀態(tài)下引入社會資本反而可以緩解地方政府的財政壓力，增強地方政府的債務治理水平，從理論上看，財政負擔對PPP項目的發(fā)展會產生兩種截然相反的效應：一是正向激勵效應。PPP項目能夠提升公共服務供給能力并且有可能爭取到中央政府的專項補貼，因此債務風險越高的地方政府越希望通過PPP來緩解本地公共服務供給不足缺口(王嶺等，2019)[13]。二是負面抑制效應。按照財政部的要求，在項目識別階段，必須提供地方政府的財政承受能力論證報告，包括PPP項目各年度的財政支出責任數(shù)額和累計支出責任總額，本級政府本年度已實施和擬實施的PPP項目各年度財政支出責任數(shù)額及其占各年度一般公共預算支出比例的情況。該比例就是財政承受能力比例，簡稱財承占比，其數(shù)值要求低于10%，7%是警戒線位置。顯然，政府債務越高的地區(qū)，其財承比例的約束空間就越逼仄。因此，債務風險較高的地方政府不得不“收斂”起對于PPP項目的渴望。

5. 市場化程度與PPP項目投入

PPP項目中的社會資本是指依法設立，并且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。雖然民營資本只是社會資本的一個組成部分，但是卻是PPP項目的重要參與方。民營經濟、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)是否蓬勃發(fā)展可以由一個地方的市場化程度來顯現(xiàn)。同時，市場化程度也是政府信譽的重要標桿，因為市場化程度越強的地方，客觀要求政府的契約精神、法制觀念和依法行事的程度更高。從這個方面也能夠影響社會資本方與PPP合作的信心和意愿。正是因為市場化程度與PPP項目運行有著緊密的關系，所以當國家出臺關于發(fā)展“一帶一路”倡議、東盟自貿區(qū)規(guī)劃等系列政策時，往往都會激發(fā)越來越多的企業(yè)到相應的地方尋求商機。因此，市場化程度也構成了PPP投資額的解釋變量。

(二)理論模型建構

上述文獻表明，研究各地PPP項目投資金額的巨大差異，必須立足于省級層面，分析有可能導致PPP項目規(guī)模差異的自然狀況(采用海拔高度衡量)和人口規(guī)模，考察各地政府在PPP發(fā)展進程中表現(xiàn)出來的推動意愿和能力制約因素。其中的海拔高度和人口規(guī)模構成了各地推進PPP項目的壓力因素；各地政府關于PPP項目建設的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件等的數(shù)量能夠直觀地表現(xiàn)出地方政府的推動程度，即動力因素；各地政府的推進意愿必然受其財政能力的制約和當?shù)厥袌龌潭鹊募s束，財政能力限制可以通過負債率來反映，因此負債率和市場化指數(shù)構成了地方政府發(fā)展PPP的能力制約因素。這三類因素彼此之間存在著非獨立關系。例如：人口規(guī)模越大或者自然條件較惡劣，客觀上增加了地方政府對PPP模式的合作需求，從而會擴大地方政府的融資規(guī)模及支出規(guī)模(劉暢等，2020)[14]。而負債率既可能抑制也可能刺激地方政府發(fā)展PPP項目的意愿。傳統(tǒng)的回歸等統(tǒng)計方法研究的是凈效應問題，因果關系的假定是恒定、一致、可加和對稱。因此，傳統(tǒng)計量研究中假設前因變量相互獨立的命題，在省際PPP項目投資額差異研究中并不存在。為此，本文選取超越定量與定性研究的QCA分析方法，將壓力因素、動力因素和能力制約因素作為條件變量，研究幾個變量之間的交互關系對PPP項目投資規(guī)模的影響，以此探究PPP投資額差異的多重并發(fā)因果關系。

本研究的理論模型建構如圖1所示。各省份PPP項目的投資規(guī)模主要由客觀壓力因素、主觀動力因素和能力制約因素解釋。三大因素之間存在交互效應，既可能出現(xiàn)替代性而相互抵消，也可能出現(xiàn)適配性而相互強化，因此是一種“壓力-動力-能力”的互嵌結構，將對各省份PPP項目的投資規(guī)模形成多個構型不同的解釋路徑。

圖1 省際PPP項目投資規(guī)模差異的理論模型

模型的具體理論假設有兩條：

H1：假設單一條件的存在并不足以造成高PPP投資規(guī)模；單一條件的缺失也不足以造成低PPP投資規(guī)模。

H2：導致PPP項目高投資規(guī)模的構型并不唯一，存在多條導致高投資規(guī)模的等效因果鏈。

三、研究設計

(一)研究方法

選用模糊集定性比較分析方法(QCA)探究各省份PPP項目投資額的差異性問題。QCA是一種本質上兼有案例導向和變量導向的綜合性研究方法。其立足于集合論，通過布爾運算，探究前因條件的不同組合如何導致結果變量產生可觀測的變化(張明等，2019)[15]?；镜姆诸愑腥N：清晰集定性比較方法(csQCA)、多值定性比較方法(mvQCA)和模糊集定性比較方法(fsQCA)。在QCA定性到定量的譜系上，fsQCA是更靠近定量研究的方法。

fsQCA方法在本研究中的適用性體現(xiàn)在三個方面：

第一，與研究對象的復雜性特征相適應。各省份PPP項目投資規(guī)模的差異由多個原因導致，既與自然環(huán)境和社會結構所帶來的發(fā)展壓力有關，也與政府自身的推進意愿和財政約束能力相關。主流的定量研究采用回歸分析法，要求各變量相互獨立，不得具有共線性，樣本量足夠大，這樣才能夠探究各個前因變量對于結果的主效應，并且考慮到變量之間的聯(lián)合作用，還必須進行交互作用分析，但是當變量具有多重交互作用時，結果很難解釋，因此，交互作用的分析被嚴格地規(guī)定以三元為上限(Fiss，2007)[16]。研究的現(xiàn)實問題越復雜，回歸分析的解釋性就越弱。而在QCA方法中，理論上只要案例數(shù)量足夠多，并不限制前因變量的個數(shù)。但是為了防止過多前因變量引起有限多樣性問題，即理論上有構型但實際上卻無現(xiàn)實案例所對應，因此在中小樣本情況下，4-6個條件數(shù)量較為合適。依照本文的“壓力-動力-能力”模型，省際PPP項目投資差異性研究的條件數(shù)量一共有5個，適合展開QCA分析(馬桑，2020)[17]。

第二，與研究對象的多重非對稱結構相適應。傳統(tǒng)的定量分析方法假定變量之間存在線性相關關系，因此回歸結果是對稱的，若X→Y成立，則～X→～Y也成立。但是在各省份PPP項目投資額差異研究中，出現(xiàn)了很多非對稱結構。例如：一方面，高海拔地區(qū)的云南、四川等省份PPP投資額巨大；但是另一方面，低海拔地區(qū)的山東、浙江等省份的投資額也并不低。再例如：人口規(guī)模過億的山東省和廣東省，PPP項目的投資總額很高，但是人口規(guī)模較小省份，例如：貴州和新疆等，PPP項目的投資總額也非常高。這些非對稱結構說明即使是相同的前因構型，得出結果Y，但并不代表該前因構型不存在時就會出現(xiàn)非Y的結果。因此，必須采用構型分析來探究同一種結果的不同形成路徑。

第三，與研究對象的樣本數(shù)量相適應。傳統(tǒng)的定量研究方法通常要求200個以上的樣本量才能夠保持結果的穩(wěn)健性。而常規(guī)的定性研究，因為單個研究對象的信息特征多樣，因此通常只是選擇一個至幾個樣本進行研究。本研究的省級對象為30個(不包括港澳臺和西藏)，可以看作是30個樣本，這一數(shù)量超過了一般質性研究能夠處理和分析的極限，但是遠遠達不到量化研究所要求的水平。結合定性與定量研究優(yōu)點的QCA方法以構型視角分析問題，能夠一一分析30個案例屬于哪個集合，并通過布爾邏輯運算，識別出所觀察案例最簡約的條件構型，得出精煉且可靠的研究結論。

(二)變量設定及數(shù)據(jù)來源

1. 結果變量

本研究關注各省份PPP項目投資額差異巨大的形成原因。因此，各省份的PPP項目投資額是本文的結果變量。數(shù)據(jù)來源于財政部2019年12月發(fā)布的最新一版全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫的統(tǒng)計年報，數(shù)據(jù)采集至2018年末。進入該項目庫的項目均經過嚴格篩選，信息完備，操作規(guī)范，因此數(shù)據(jù)具有權威性。需要特別指出的是，西藏自治區(qū)因為PPP項目開展較晚，入庫項目數(shù)量僅有2項，并且無落地項目，因此未納入本文的分析。以下各條件變量的數(shù)據(jù)采集中都不包括西藏自治區(qū)的相關數(shù)據(jù)。

2. 條件變量

(1)海拔高度

中國幅員遼闊，部分省份之間海拔高度差異較大。東部沿海地區(qū)海拔較低，西部高原地區(qū)海拔較高。如果某一省份所轄面積較大，則該省份范圍內的海拔也會有較大差異。但是通常地理面積較大的省份，其人口更容易集中于省域內的省會城市或者其他中心城市，這些中心城市的海拔與該省份省會城市的海拔不會有太大懸殊。因此，在本研究中，各省份的海拔高度采用省會城市的海拔代替。最低海拔是天津市，為3.3米；最高海拔是青海省(西寧)，為2261米。

(2)人口規(guī)模

各省份的人口規(guī)?？梢灾苯硬捎酶魇》菽昴┤丝跀?shù)測度。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2019》中的2018年末各省份人口數(shù)據(jù)。人口最多的是廣東省，為11346萬人；人口最少的是青海省，為603萬人。

(3)PPP地方政策數(shù)量

PPP地方政策是指各省份出臺的與PPP模式有關的地方規(guī)范性文件、地方工作文件和行政許可批復。數(shù)據(jù)來源于“北大法寶”?！氨贝蠓▽殹笔怯杀本┐髮W法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺。該平臺每天更新信息200多條，是中國內地最全面、專業(yè)的法律信息綜合檢索系統(tǒng)。為了與結果變量的時間段相對應，本文收集的地方規(guī)章制度數(shù)量數(shù)據(jù)不包括2019年以后的數(shù)據(jù)。

(4)負債率水平

負債率的一般計算公式為：負債率=當年度債務余額÷當年度GDP值。《中國統(tǒng)計年鑒2019》中未直接給出各地負債率的數(shù)據(jù)，因此本研究一一查閱各省份2018年的地方財政決算報告，獲得各省份政府債務余額數(shù)據(jù)，再除以《中國統(tǒng)計年鑒2019》中各省份2018年度的GDP數(shù)據(jù)，最終得到各個地方政府的負債率。

(5)市場化程度

本研究采用王小魯、樊綱和胡李鵬2019年2月編撰出版的《中國分省份市場化指數(shù)報告(2018)》中的各省份市場化總指數(shù)評分。該報告從2000年開始，每隔2-3年發(fā)布一次，迄今已經出版了8個報告。該報告采用客觀指標衡量各省份市場化改革的深度和廣度，不使用專家的主觀評價。凡是需要對企業(yè)做出評價的指標均是基于大樣本的企業(yè)調查，因此最大限度地避免了隨機誤差的影響。唯一不足的是該報告給出的市場化指數(shù)是2016年末評價的數(shù)值。但是考慮到市場化程度對PPP投資額這一結果變量的影響本身也存在一定的時間滯后性，同時各地的市場化程度，尤其是其相對位次其實在一、兩年間的變動并不大，因此，使用2016年末的條件變量來分析PPP投資額的影響因素成立。

(三)變量測量與校準

QCA方法中的校準是將數(shù)值從變量概念轉化為集合隸屬分數(shù)的過程(Schneider et al.，2012)[18]。直接校準法中比較常用的是采用樣本數(shù)據(jù)的95%分位數(shù)、1/2分位數(shù)和5%分位數(shù)來設定三個錨點，分別是完全隸屬、交叉點和完全不隸屬。由此，本研究的結果變量與5個條件變量的指標測量和校準錨點如表1所示。

表1 結果變量與條件變量的指標描述和校準錨點

四、實證分析

(一)各因素對于PPP入庫項目資金規(guī)模的影響程度

1.必要性檢驗

按照模糊集QCA的操作步驟，在進行標準化分析之前，必須對單一條件變量進行必要性檢驗，分析其一致性(Consistency)和覆蓋度(Coverage)。一致性表示在具有這一條件的案例中，有多少比例實現(xiàn)了所觀察到的結果。覆蓋度表示在所有實現(xiàn)了指定結果的案例中，有多少比例具有這樣的條件。當一致性大于0.9時，說明該條件變量是結果變量的必要條件，即當結果發(fā)生時，該條件總是存在。

表2是影響PPP項目規(guī)模的單變量必要性檢驗結果。從中可以發(fā)現(xiàn)，各個單項條件對于結果解釋的一致性指標均未超過0.9，即所有單項條件均未對PPP項目投資規(guī)模的高低構成必要條件，但是各條件的一致性水平均超過了0.5，說明這些條件對于PPP項目投資規(guī)模的高低而言，是比較重要的解釋因素，因此需要從條件組態(tài)視角考察其相互之間的替代或者互補關系。這其中最重要的是人口因素，其一致性水平比較接近0.9的位置。

表2 省際PPP項目投資規(guī)模前因條件的必要性檢測

2.充分性分析

完成必要性檢驗之后，進入QCA方法的核心環(huán)節(jié)——條件組態(tài)的充分性分析。這一過程通過構建真值表完成。研究者需要依據(jù)樣本量的大小來決定案例頻數(shù)閾值和原始一致性閾值。在樣本規(guī)模較小時，案例頻數(shù)閾值設計為1，原始一致性最低可接受閾值設計為0.8或者0.85是比較合適的(Rihoux and Ragin，2009)[19]。

按照以上設定進行標準化分析之后，得到三個復雜程度不一的解：復雜解、簡約解和中間解。一般認為中間解更符合經驗證據(jù)，因此也就成為檢驗理論、構建理論和細化理論的最優(yōu)詮釋解。在QCA方法的研究匯報中多使用中間解。另外，因為簡約解納入了所有邏輯余項，也就是說從邏輯上講該因素確實會對結果的存在產生影響，因此簡約解和中間解同時包括的前因構型被稱為核心條件，而僅在中間解中包含的前因構型就只是邊緣條件。

通過分析中間解和簡約解中所包含的條件，共整理出四組一致性大于0.85閾值的PPP項目高投資規(guī)模構型，具體參見表3。雖然每組構型中所含有的條件因素各不相同，但是它們都能夠形成PPP項目高投資規(guī)模的因果解釋。其中實心圓●表示條件變量出現(xiàn)；空心圓⊕表示條件變量缺席；大圓表示該條件為核心條件；小圓表示該條件僅為邊緣條件。根據(jù)解的覆蓋度，可以判斷這四種構型共計解釋了大約73%的高投資規(guī)模案例。解的一致性為88.4%，說明滿足這四種構型的省級地區(qū)，有大約88%的省份呈現(xiàn)出PPP項目高投資規(guī)模傾向。解的一致性和覆蓋度均超過了臨界值，證明實證分析有效。

表3 PPP項目高投資規(guī)模的構型分析結果

(二)構型討論與典型案例

在海拔高度、人口規(guī)模、地方政府發(fā)文數(shù)量、地方負債率和市場化程度5個因素的作用下，根據(jù)每一種構型中條件變量存在或者缺席，是核心條件或者邊緣條件，可以歸納整理出能夠帶來“PPP項目高投資額”的三類四種構型組態(tài)，如表3所示。第一類是“強動力型”，按照回應的壓力類型不同，具體分為兩條構型：“回應地理壓力的強動力型”和“回應人口壓力的強動力型”；第二類是“能力壓力兼有型”；第三類是“地理-人口雙壓力疊加型”。這四種構型的一致性均超過了最低可接受水平0.75，說明它們都有較好的解釋力，尤其是能力壓力兼有型、雙壓力疊加型和強動力型中的構型1b，均能夠充分解釋結果的存在。以下對四種構型進行具體分析。

1.回應地理壓力的強動力構型

在這一構型中，地理環(huán)境的客觀壓力和政府的積極推進對結果變量發(fā)揮了核心作用，而另外兩個因素——人口因素和負債率則無關緊要。構型1a存在的可能性為0.883，覆蓋度為0.390，表明該構型能夠解釋近40%的PPP高投資規(guī)模案例。典型案例包括山西、河南和貴州3個省份。

2.回應人口壓力的強動力構型

與構型1a不同，構型1b反映了在人口壓力之下，多數(shù)省份的政府對PPP項目都會持更加積極的態(tài)度，這類地方政府將會制定更多與PPP相關的文件。構型1b存在的可能性高達0.905，其覆蓋度為0.634，說明有大約63%的PPP高投資規(guī)模案例可以由該構型所解釋。典型案例包括山東、江蘇、浙江、河北、江西、河南和福建7個省份。其中山東省是最典型的例子，作為人口過億的省份，在2019年之前，山東省關于PPP模式的地方法規(guī)文件就達到了79個，是所有個案中最多的，同時山東省也是PPP項目投資規(guī)模較大的省份之一。

3.能力壓力兼有構型

構型2反映的是經濟發(fā)達地區(qū)(可以從市場化指數(shù)這一核心條件上反映出來)的人口壓力導致PPP投資規(guī)模高企的案例。從覆蓋度上看，有大約60%的PPP高投資規(guī)模案例可以由該構型解釋。這一構型的代表有江蘇、山東、廣東、浙江、安徽、江西、湖南、河南和福建9個省份。因為都存在人口壓力這一核心條件，因此構型1b和構型2有一些重合度。但與構型1b不同的是，構型2強調了一個地區(qū)如果人口規(guī)模很大，同時地方政府能力較強，那么即使當?shù)卣С諴PP發(fā)展的地方法規(guī)不足，該地區(qū)的PPP投資規(guī)模也會比較大。廣東省是構型2的典型代表。廣東省人口規(guī)模最大，政府負債率不高，市場化指數(shù)較高，關于PPP項目的地方性文件數(shù)量僅有11項，但是其PPP項目的總投資額位居全國第8位。

4.地理-人口雙壓力疊加構型

這一構型驗證了當一個地區(qū)地理條件較為惡劣，人口規(guī)模比較大時，即使沒有動力因素協(xié)同作用，PPP的投資規(guī)模也將非常顯著。從覆蓋度上看，有0.383的案例可以被該構型所解釋。云南、遼寧和陜西3個省份是其中非常有代表性的案例。

(三)穩(wěn)健性檢驗

構型分析的一大特點是正面與反面結果的成因不具有對稱性。因此，Bell等(2014)[20]提出了一種非常簡便的QCA穩(wěn)健性檢驗方法：在對引致高水平結果變量的前因條件進行構型研究的同時，可以對其反面即低水平結果變量的前因構型進行研究，如果兩者各自的前因構型不同，即可證明非對稱特點的存在，該結果可以作為QCA方法穩(wěn)健性的證明。遵循這一方法，本研究對PPP項目高投資規(guī)模的否集，即PPP項目低投資規(guī)模也進行構型分析，結論如表4所示。從表4的分析結果看，不存在與導致項目高投資規(guī)模一致的構型。因此本研究的QCA分析結果穩(wěn)健。

表4 PPP項目非高投資規(guī)模的構型分析結果

五、結論與政策啟示

(一)研究結論

以政府與社會資本合作項目庫中各省份PPP項目累計投資額為結果變量，研究“壓力-動力-能力”機制下的PPP項目投資規(guī)模差異問題。經過fsQCA分析，得出如下結論：

第一，導致PPP項目高投資規(guī)模出現(xiàn)的構型有四種。因此，PPP項目投資規(guī)模符合社會現(xiàn)象的集合本質，導致高投資規(guī)模的因素是多方面的，單一條件不足以導致結果變量的出現(xiàn)；單一條件缺失也不足以導致非高投資規(guī)模的出現(xiàn)，這證實了假設H1。分析每一個構型組態(tài)，發(fā)現(xiàn)至少需要存在兩個前因因素才會導致結果變量的出現(xiàn)，說明“壓力-動力-能力”三者之間存在互嵌結構，大多數(shù)省份是壓力因素與動力因素之間存在適配性而相互強化；部分省份的動力因素與能力制約因素之間存在替代性而相互抵消，這證實了假設H2。

第二，人口規(guī)模是影響PPP項目投資額高低的主要因素。在項目高投資額的四種構型中，有三種構型都包含了人口規(guī)模因素，反映出社會人口發(fā)展對于PPP項目的迫切需求，因此，人口出生率較高的省份，例如：廣東、廣西、福建和山東等，特別是發(fā)達地區(qū)，未來的PPP項目投資額還會進一步上升。

第三，對于西部各省份，地理因素造成的公共品提供成本較高是PPP項目體量巨大的主要因素，其中比較典型的是云南、貴州和內蒙古3個省份。這一客觀條件導致在西部地區(qū)要達到與東部地區(qū)一樣的PPP建設成果需要更多的初始投資，給欠發(fā)達地區(qū)的政府造成了不小壓力。這也從另一個側面解釋了為什么西部地區(qū)PPP項目的落地率滯后于經濟發(fā)達地區(qū)。

第四，面臨較大人口壓力或者較為惡劣地理環(huán)境的地方政府對于PPP項目的偏好更加明顯。通常這兩種壓力中具備其中之一的省份，地方政府制定的關于PPP項目的地方性法規(guī)也就越多，因此，PPP項目的總投資額通常也會比較多。但是如果地方政府債務壓力較大，則對于PPP項目的推進有一定抑制作用。例如：青海和甘肅2個省份的政府負債率較高，相應地PPP項目投資規(guī)模較小。

(二)政策啟示

PPP作為“穩(wěn)增長、調結構”的重要手段，在經濟新常態(tài)背景下，客觀要求加大發(fā)展。為了使PPP模式在中國現(xiàn)行的政策支持下能夠更加優(yōu)質地發(fā)展，根據(jù)研究結論得到以下政策啟示：

第一，優(yōu)化PPP項目所處的制度環(huán)境。良好的制度建設能夠推進PPP模式的順利運行。PPP模式投資巨大，涉及面廣，運營周期長，專業(yè)性強，任何一個環(huán)節(jié)出問題都會導致PPP項目的失敗。因此，各級政府應當出臺更加明確的有利于PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)和制度文件，優(yōu)化制度環(huán)境，鼓勵社會資本對項目進行投資。

第二，進一步加大中西部地區(qū)的PPP專項轉移支付。地理因素導致中西部地區(qū)的PPP項目建設成本遠大于東部地區(qū)，而中西部地區(qū)本身也是城市化進程需要加快的地區(qū)，這兩個因素造成了西部地區(qū)對于PPP項目的巨大需求。西部地區(qū)的地方政府可能為了提高PPP項目的落地率而偏向可行性缺口補貼類型的PPP項目，埋下未來財政支出過大的隱患。按照全國PPP項目庫的預測，未來兩年財承占比最高的3個省份將會是貴州、湖北和河南。因此，中央政府應當加大對中西部地區(qū)的專項轉移支付，緩解中西部地區(qū)發(fā)展PPP模式的巨大財政壓力。