袁 珩，耿 喆，徐 峰，高 芳，張 東

（1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院，北京 100051）

人工智能（AI）是引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，具有溢出帶動性很強(qiáng)的頭雁效應(yīng)。在移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、超級計(jì)算、傳感網(wǎng)、腦科學(xué)等新理論新技術(shù)的驅(qū)動下，人工智能加速發(fā)展，呈現(xiàn)出深度學(xué)習(xí)、跨界融合、人機(jī)協(xié)同、群智開放、自主操控等新特征，并作為全球新一輪經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國際競爭的顛覆性力量，將重構(gòu)未來大國競爭格局［1］。隨著人工智能全球競爭的白熱化，世界主要發(fā)達(dá)國家把人工智能作為提升國家競爭力、維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略利器。如何避免在新一輪科技與產(chǎn)業(yè)變革中陷入被動，把握此次科技變革機(jī)遇，打造人工智能發(fā)展先發(fā)優(yōu)勢是各國人工智能發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略性問題［2］。美國一直處于人工智能發(fā)展全球領(lǐng)先地位，這得益于美國政府較早且系統(tǒng)的政策與戰(zhàn)略布局。近年來，美國政府在人工智能領(lǐng)域動作頻發(fā)，從國家層面出臺人工智能戰(zhàn)略，成立專門的國家機(jī)構(gòu)，勢要維護(hù)其全球領(lǐng)導(dǎo)地位。美國政府舉國家之力如此重視某一領(lǐng)域發(fā)展實(shí)屬罕見，因此本研究將從美國根據(jù)自身發(fā)展需求及對外發(fā)展兩個視角進(jìn)行研究，包括從政府出臺的國家層面的政策文件、成立機(jī)構(gòu)兩個層面分析美國人工智能戰(zhàn)略部署以及對外策略的角度分析美國的相關(guān)系列措施，以期提出在百年未有之大變局下中國發(fā)展人工智能的啟示。

1 美國人工智能戰(zhàn)略部署

特朗普政府高度重視人工智能發(fā)展，認(rèn)為人工智能在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會問題和維護(hù)國家安全方面具有重大價值，戰(zhàn)略地位十分重要［3］。縱觀美國政府在人工智能領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署，大致可以分為兩個階段，分別是積累階段（2016 年至2019 年2月）和升級階段（2019 年2 月至今），具體以特朗普政府簽署《維護(hù)美國在人工智能時代的領(lǐng)導(dǎo)地位》行政命令為分界點(diǎn)；部署形式可以分為兩種類型，即制定發(fā)布的政策文件和成立相關(guān)機(jī)構(gòu)。

1.1 政策文件

早在奧巴馬政府時期，美國就發(fā)布了一系列或是在基礎(chǔ)性支撐，或是在細(xì)分領(lǐng)域，抑或是在應(yīng)對人工智能可能帶來的經(jīng)濟(jì)社會挑戰(zhàn)方面的政策文件，這些都為后期美國國家級AI 戰(zhàn)略的出臺形成了良好的積累。隨后，特朗普在執(zhí)政期間簽署了美國人工智能里程碑式的文件——《維護(hù)美國在人工智能時代的領(lǐng)導(dǎo)地位》行政命令，美國人工智能技術(shù)發(fā)展策略由此上升為國家戰(zhàn)略，成為其保持全球領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵［4］。至此，美國人工智能戰(zhàn)略部署進(jìn)入升級階段，AI 技術(shù)水平的競爭上升為世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭，從技術(shù)發(fā)展指引演化成國家級AI 戰(zhàn)略［5］；同時，人工智能也從商業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)檐娒窆灿谩?/p>

1.1.1 積累階段

（1）聯(lián)邦政府。美國聯(lián)邦政府有關(guān)人工智能的政策文件清單如表1 所示。

表1 美國聯(lián)邦政府人工智能政策文件清單

（2）政府各部門。美國政府各部門有關(guān)人工智 能政策文件清單如表2 所示。

表2 美國政府各部門人工智能政策文件清單

1.1.2 升級階段

（1）聯(lián)邦政府。美國聯(lián)邦政府有關(guān)人工智能的升級版政策文件清單如表3 所示。

表3 美國聯(lián)邦政府升級版人工智能政策文件清單

表3（續(xù)）

（2）政府各部門。美國政府各部門關(guān)于人工智 能升級版政策文件清單如表4 所示。

表4 美國政府各部門升級版人工智能政策文件清單

1.2 成立機(jī)構(gòu)

1.2.1 聯(lián)邦政府

2018 年5 月，白宮宣布在國家科學(xué)和技術(shù)委員會（NSTC）下新設(shè)人工智能特別委員會，由白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP）、國家科學(xué)基金會（NSF）和國防高級研究計(jì)劃局領(lǐng)導(dǎo)，成員包括聯(lián)邦政府最高級的研發(fā)官員［6］，還包括國家安全委員會、聯(lián)邦首席信息官辦公室、行政與預(yù)算辦公室及科學(xué)技術(shù)政策辦公室的代表。2018 年9 月，美國根據(jù)《2019財(cái)年國防授權(quán)法》建立官方智庫——人工智能國家安全委員會（NSCAI），由15 名成員構(gòu)成［7］，負(fù)責(zé)監(jiān)測國內(nèi)外人工智能領(lǐng)域的最新進(jìn)展，評估美國人工智能的國際競爭力，定期向國會提交審查報(bào)告和對策建議。該委員會通過研究必要的舉措來推動美國人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)和相關(guān)技術(shù)發(fā)展，全面應(yīng)對國家安全和國防需求。2019 年9 月，白宮科技政策辦公室在2019 白宮人工智能峰會總結(jié)會上表示，白宮正在考慮設(shè)立一個人工智能卓越中心（AI COE），旨在幫助各機(jī)構(gòu)共享AI 專業(yè)知識及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)合作伙伴關(guān)系，加快政府應(yīng)用人工智能的進(jìn)程［8］。

1.2.2 政府各部門

美國許多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)紛紛設(shè)立了協(xié)調(diào)和促進(jìn)人工智能活動的中心或辦公室（見表5），以實(shí)體機(jī)構(gòu)的形式強(qiáng)化對AI 的發(fā)展管理。

表5 美國政府各部門成立的人工智能相關(guān)機(jī)構(gòu)清單

1.3 戰(zhàn)略部署特征分析

1.3.1 由人工智能技術(shù)發(fā)展策略上升為國家戰(zhàn)略

從力度上來講，美國將人工智能技術(shù)水平的競爭上升為世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭，為了將國家戰(zhàn)略執(zhí)行落地，投入大量精力成立專門機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對人工智能領(lǐng)域的管理，最為亮眼的包括成立人工智能國家安全委員會、國防部聯(lián)合人工智能中心、國家人工智能研究院等，同時，將2021 財(cái)年聯(lián)邦政府的AI預(yù)算翻一倍、NSF 預(yù)算增長70%、DARPA 預(yù)算增長8 倍、JAIC 預(yù)算增長5 倍［9］。

1.3.2 政策基本涵蓋人工智能創(chuàng)新價值鏈的各個環(huán)節(jié)

從廣度上來講，美國政府發(fā)布的有關(guān)人工智能的政策報(bào)告數(shù)量越來越多，包括基礎(chǔ)研究、科研投資、人機(jī)協(xié)作、倫理道德標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)集、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人才、軍事情報(bào)、公私伙伴關(guān)系等方面［10］，基本實(shí)現(xiàn)人工智能創(chuàng)新價值鏈各環(huán)節(jié)的全面部署。

1.3.3 政策內(nèi)容深度不斷拓展，政府各部門積極深耕細(xì)作

從深度上來講，美國政府2016 年以前有關(guān)人工智能政策大多僅限于智庫類AI 治理研究［11］；2016年奧巴馬簽發(fā)的《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》開始了系統(tǒng)性AI 研究，并在2017 年將涉及領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展為“AI 治理+國家安全”；2018 年，聯(lián)邦政府有關(guān)部門發(fā)布6 份官方報(bào)告，宣布由NSF 資助AI 基礎(chǔ)研究，DARPA 啟動AI Next 項(xiàng)目；2019 年，從國家層面發(fā)布15 份官方報(bào)告，其中在《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃2019》中更新七大戰(zhàn)略為八大戰(zhàn)略；2020 年，人工智能發(fā)展進(jìn)入國家戰(zhàn)略執(zhí)行階段，聯(lián)邦政府有關(guān)部門發(fā)布了10 多份官方報(bào)告，其中僅NSCAI 的中期報(bào)告中就提出美國AI 發(fā)展六大方向的80 條建議。

1.3.4 由商業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)檐娒窆灿?/p>

美國越發(fā)重視人工智能技術(shù)在國防領(lǐng)域的應(yīng)用。2017 年以前，美國的人工智能技術(shù)僅作為商業(yè)用途［12］；2017 年之后，美國不斷加大了人工智能技術(shù)在國防和軍事領(lǐng)域的應(yīng)用，將其上升為保障國家安全的高度，當(dāng)年發(fā)布的《人工智能與國家安全》就提出要建立軍事和情報(bào)能力的優(yōu)勢；2018 年《美國國防人工智能戰(zhàn)略》啟動Maven 項(xiàng)目，整合AI 與作戰(zhàn)系統(tǒng)，確保打贏未來戰(zhàn)爭；2019 年，美國國防創(chuàng)新委員會（DIB）發(fā)布《人工智能倫理道德標(biāo)準(zhǔn)》，掃除了AI 軍事化障礙，并推動了DARPA 和JAIC 預(yù)算經(jīng)費(fèi)的逐年遞增。

1.3.5 由技術(shù)水平的競爭演變?yōu)槭澜珙I(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭

人工智能本是一項(xiàng)技術(shù)，但是隨著各國人工智能技術(shù)的發(fā)展及競爭的白熱化，美國政府將原本技術(shù)水平的競爭上升到世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭，從國家層面強(qiáng)調(diào)保持對戰(zhàn)略競爭國家和“敵對”國家的優(yōu)勢，并嚴(yán)防這類國家對其AI 核心技術(shù)的竊?。?3］。其中，NSCAI 在2019 年初期報(bào)告提出中國AI 的四大差距和五大威脅，并在第52 頁的2020 年中期報(bào)告中56次提及中國。

2 美國對外人工智能策略

中國的人工智能發(fā)展位居世界前列，因此美國對外策略主要考慮中國，所以本部分對外策略主要探討美國的對華策略。美政府正在動員全政府和全社會力量，聯(lián)合世界盟友，提出一系列措施：對內(nèi)成立專門管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)人工智能戰(zhàn)略規(guī)劃，同時發(fā)布系列出口管制政策；另一方面以“人權(quán)、民主和自由”等價值觀為口號，對外積極聯(lián)合歐盟、印度等盟友。主要具體措施由政府各部門下屬研究機(jī)構(gòu)提出，并提交建議給白宮和國會，最后由白宮或總統(tǒng)以行政令形式出臺相應(yīng)措施。

2.1 成立專門政府機(jī)構(gòu)

美國國防部于2016 年和2018 年分別成立DIB和NSCAI［14］。其中，DIB 囊括了產(chǎn)業(yè)界領(lǐng)袖、技術(shù)領(lǐng)域和公共關(guān)系精英，為美國政府對中國有關(guān)公司的制裁政策制定提供精準(zhǔn)打擊的“彈藥”，包括2020 年5 月打擊華為技術(shù)有限公司（以下簡稱“華為”）的半導(dǎo)體芯片供應(yīng)鏈、2020 年10 月制裁中芯國際集成電路制造（上海）有限公司以及2020 年11 月禁止美向中國涉軍/航天的投資等；而NSCAI聚集了美國政產(chǎn)學(xué)研軍領(lǐng)域的AI 精英，其主席Schmidt 主張美國加大與中國在AI 領(lǐng)域競爭［15］。

2.2 對中國高科技企業(yè)及機(jī)構(gòu)實(shí)行封鎖

2019 年33 家中國企業(yè)被美國商務(wù)部列入出口管制實(shí)體名單，這些企業(yè)無法與美國進(jìn)行任何商業(yè)交易，并遭到技術(shù)封鎖和國際供應(yīng)鏈隔離；對于“最終用途”在超出管制范圍外，無法驗(yàn)證實(shí)體的真實(shí)性、無法進(jìn)行最終用途審查時，美國商務(wù)部就會將該實(shí)體納入“未經(jīng)驗(yàn)證清單”。名單上的實(shí)體雖然未被全面禁運(yùn)，但因?yàn)楹献鞲闊?，被美國供?yīng)商排除在外，因此該名單的實(shí)際效果遠(yuǎn)大于法律效果。2020 年美國防部進(jìn)一步將華為、杭州?？低晹?shù)字技術(shù)股份有限公司、中國航空工業(yè)集團(tuán)有限公司、中國航天科技集團(tuán)有限公司等20 家中國企業(yè)列為“軍方公司”，美國總統(tǒng)可以決定是否對上述企業(yè)實(shí)施制裁。

2.3 從技術(shù)到產(chǎn)品實(shí)施出口管制

美國商務(wù)部2018 年出臺針對關(guān)鍵技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口管制框架，其中涉及的11 項(xiàng)人工智能領(lǐng)域技術(shù)包括：神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和深度學(xué)習(xí)（大腦建模、時間序列預(yù)測、分類等）、進(jìn)化和遺傳計(jì)算（遺傳算法、遺傳編程等）、強(qiáng)化學(xué)習(xí)、計(jì)算機(jī)視覺（物體識別、圖像理解等）、專家系統(tǒng)（決策支持系統(tǒng)、教學(xué)系統(tǒng)等）、語音和音頻處理（語音識別、語音合成等）、自然語言處理（機(jī)器翻譯等）、任務(wù)規(guī)劃（調(diào)度、博弈等）、音頻和視頻處理技術(shù)（語音克隆、深度偽造等）、人工智能云技術(shù)和人工智能芯片。

2020 年1 月3 日，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局發(fā)布新的出口管制措施，規(guī)定自2020 年1 月6 日起，美國企業(yè)出口某些地理空間圖像軟件時必須得到許可，才能將軟件發(fā)送到海外（加拿大除外）［16］，應(yīng)用于智能化傳感器、無人機(jī)、衛(wèi)星和其他自動化設(shè)備的目標(biāo)識別軟件都在限制范圍之內(nèi)。2020 年，美國針對華為發(fā)布“515 禁令”，禁止所有使用美國的電子設(shè)計(jì)自動化（EDA）軟件、半導(dǎo)體生產(chǎn)設(shè)備或半導(dǎo)體材料的制造廠家生產(chǎn)華為芯片。

2.4 限制人才流動

2019 年，美國通過司法調(diào)查手段干擾和中斷中美科技人才的往來與合作；美國商務(wù)部以威脅美國安全為由，設(shè)立拒絕人員清單，對在其經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁中涉及的中方企業(yè)人員實(shí)行簽證限制，相關(guān)人員被禁止入境。2020 年6 月，美國時任總統(tǒng)特朗普暫停執(zhí)行H-1B 簽證，其中近3/4 的工作涉及計(jì)算機(jī)相關(guān)領(lǐng)域，加劇了AI 領(lǐng)域人員的“不穩(wěn)定”意識；此外，特朗普政府欲取消千名在美中國有關(guān)研究生和研究人員的簽證。

2.5 以“價值觀”聯(lián)合盟友

2020 年6 月，在美國主導(dǎo)下，G7 聯(lián)合其他具有“共同價值觀”的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體盟友成立全球人工智能伙伴組織（GPAI），形成AI 的G15，擬通過制定AI 標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則與中國競爭。2020 年12 月初，GPAI在加拿大召開了首次峰會，就“數(shù)據(jù)治理”“人工智能使用準(zhǔn)則”“人工智能與就業(yè)”“創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化”等主題進(jìn)行了協(xié)商并提出了初步方案；另外，還提出了新冠肺炎后疫情時代的應(yīng)對機(jī)制，包括建立全球醫(yī)療數(shù)據(jù)治理框架，利用AI 和醫(yī)療大數(shù)據(jù)研發(fā)新藥等。

3 中國人工智能發(fā)展建議

加快發(fā)展新一代人工智能是中國贏得全球科技競爭主動權(quán)的重要戰(zhàn)略抓手，也是推動科技跨越發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、生產(chǎn)力整體躍升的重要戰(zhàn)略資源。當(dāng)前，中國面臨更加嚴(yán)峻的國際發(fā)展環(huán)境，面對新形勢，中國應(yīng)更加堅(jiān)定不移地落實(shí)推進(jìn)《國家新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，采取開放創(chuàng)新、奮發(fā)自強(qiáng)、攻堅(jiān)克難的發(fā)展戰(zhàn)略；同時，面對日趨激烈的國際競爭，既要努力增強(qiáng)自身實(shí)力，又要采取靈活的應(yīng)對策略。盡管當(dāng)前中國人工智能發(fā)展取得了積極的進(jìn)展，但是在基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵核心技術(shù)、高端人才等方面依然存在諸多劣勢與不足［17］。從增強(qiáng)自身實(shí)力、主動贏取先機(jī)的角度考慮，從建立組織、構(gòu)筑優(yōu)勢、培育人才、促進(jìn)立法、沖破封鎖、輿論導(dǎo)向等方面提出以下建議。

3.1 進(jìn)一步完善國家現(xiàn)有人工智能機(jī)構(gòu)的組織管理職能

在現(xiàn)有人工智能相關(guān)組織體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大職能，聚集人工智能產(chǎn)學(xué)研專家資源，綜合研究人工智能治理原則及倫理規(guī)范，確保與國際規(guī)則接軌；同時增強(qiáng)組織的行動力及話語權(quán)，進(jìn)一步加快相關(guān)人工智能戰(zhàn)略部署，嚴(yán)格執(zhí)行確保項(xiàng)目落地［18］。

3.2 構(gòu)筑優(yōu)勢補(bǔ)齊短板，加大人才引育力度

繼續(xù)加速推進(jìn)《國家新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》落地，加快國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，抓時間窗口，領(lǐng)先美國打造人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地［19］。加快布局人工智能應(yīng)用場景的落地，構(gòu)建“政產(chǎn)學(xué)研用”五位一體的AI 發(fā)展優(yōu)勢。持續(xù)加大人工智能基礎(chǔ)研究，在AI 等核心和關(guān)鍵技術(shù)上實(shí)現(xiàn)突破，解決“卡脖子”問題［20］，構(gòu)建核心芯片、軟件、算法等技術(shù)能力和相應(yīng)的生態(tài)發(fā)展。加大高校AI 人才培養(yǎng)力度，加快相關(guān)學(xué)科建設(shè)［21］，為中國人工智能發(fā)展和國際人才競爭培養(yǎng)人才紅利基礎(chǔ)，培養(yǎng)頂尖AI 人才，支撐核心和關(guān)鍵技術(shù)突破。此外，在全社會范圍內(nèi)普及AI 教育，提升公眾的AI 認(rèn)知，使得人人懂AI、人人會AI［21］。

3.3 促進(jìn)完善相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)

中國立法應(yīng)該注重從實(shí)際出發(fā)的原則，在規(guī)范開發(fā)、數(shù)據(jù)治理和共享的同時也破除AI 發(fā)展障礙，支持AI 長期健康發(fā)展，加快在更多應(yīng)用場景和更大范圍的落地。

3.4 沖破封鎖并發(fā)揮輿論優(yōu)勢

由政府組織華為、阿里巴巴集團(tuán)、深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司、百度、科大訊飛股份有限公司、商湯科技、北京曠視科技有限公司、上海依圖網(wǎng)絡(luò)科技有限公司、云從科技集團(tuán)股份有限公司等行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，建立國內(nèi)AI 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)［22］。增強(qiáng)在“一帶一路”沿線國家、阿拉伯國家和其他第三世界國家等市場的AI 技術(shù)輸出，聯(lián)合歐洲，提升全球影響力。充分利用各種傳統(tǒng)媒體和新興媒體，及時宣傳中國人工智能倫理標(biāo)準(zhǔn)與社會治理的新進(jìn)展、新成效，可借助媒體、高端智庫、國際論壇等平臺為中國人工智能發(fā)聲，在國際社會塑造中國積極、負(fù)責(zé)任的正面形象，宣傳中國人工智能的人文主義，讓AI 更有溫度，營造良好的輿論導(dǎo)向。