周 密

(遂寧銀行股份有限公司，四川 遂寧 629000)

1 引言

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊，黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)財(cái)政政策，以應(yīng)對(duì)疫情的影響，包括各種減稅降費(fèi)政策，以及平穩(wěn)推動(dòng)國(guó)債和地方債的發(fā)行。國(guó)債和地方債的大規(guī)模發(fā)行，在一定程度上提高了中央政府和各級(jí)地方政府的財(cái)政收入，但同時(shí)也增加了各級(jí)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，所以本文將以此處西部的SN市為例，匡算該市的綜合債務(wù)水平，并為其解決債務(wù)危機(jī)提供政策建議。

2 SN市顯性債務(wù)分析

本文根據(jù)審計(jì)署2013年發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)施方案》，將SN市顯性債務(wù)定義為“確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)”。本文在此將地方政府財(cái)政預(yù)決算報(bào)告中公開公布的債務(wù)余額視為地方政府顯性債務(wù)，這也是地方政府直接認(rèn)可且需由財(cái)政資金償還的地方債務(wù)。根據(jù)SN市各年度財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，可以獲取到該市的顯性債務(wù)規(guī)模，但由于絕對(duì)債務(wù)余額意義不大，要根據(jù)相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建該市的債務(wù)率，為此定義如下：

顯性債務(wù)率 = 顯性政府債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力

其中，地方政府綜合財(cái)力 = 一般公共預(yù)算收入 + 政府性基金收入

通過數(shù)據(jù)分析來看，2017—2020年，SN市全市的顯性債務(wù)率分別為274.37%、181.14%、177.18%和185.65%，近三年一直維持在180%左右的水平，這主要與2010年以來財(cái)政部不斷強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。2020年，在新冠肺炎疫情沖擊、全國(guó)各省市上調(diào)地方政府發(fā)債限額的背景下，遂寧市及其下轄區(qū)縣的顯性債務(wù)率與2019年基本持平，也反映出SN市的政府顯性債務(wù)治理成效較為牢固。

3 SN市隱性債務(wù)分析

目前學(xué)界對(duì)于地方政府隱性債務(wù)尚無準(zhǔn)確測(cè)算方法，在此本文結(jié)合上文審計(jì)署在《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)施方案》對(duì)地方政府債務(wù)的定義，從地方政府融資主體這一視角出發(fā)，考慮第四類“通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)”，以測(cè)度遂寧市地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模并做相應(yīng)分析。

1994年《預(yù)算法》、1995年《擔(dān)保法》以及1996年《貸款通則》三個(gè)系列文件分別從舉債方式、擔(dān)保方式以及資金來源等方面限制了地方政府融資。面對(duì)日益加劇的地方政府財(cái)政收支的矛盾，1998年，在安徽省率先誕生了由地方政府通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)組建地方政府融資平臺(tái)公司(以下簡(jiǎn)稱“城投公司”)，由其作為融資主體代為舉債的載體，由此既可實(shí)現(xiàn)地方政府融資的目的，也可規(guī)避《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等的約束，此類融資模式被全國(guó)各級(jí)地方政府紛紛效仿，城投公司在全國(guó)如雨后春筍般涌現(xiàn)。

在對(duì)地方政府隱性債務(wù)的測(cè)度中，考慮城投公司大多被地方政府全資控股，因此在城投公司的負(fù)債中，其所發(fā)行的、報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)的公司債券在很大程度上實(shí)則為代為地方政府發(fā)行的地方政府債券。正如劉東明(2013)的研究中指出，“中國(guó)的城投債實(shí)際上最堅(jiān)實(shí)的償債保障是政府的財(cái)政收入，這在中國(guó)是眾所周知的”，因此城投公司發(fā)行的公司債券(以下簡(jiǎn)稱“城投債”)在本文中被定義為地方政府的隱性負(fù)債(這里只是“窄口徑”的地方政府隱性負(fù)債，下文將拓寬口徑，定義更寬口徑意義上的地方政府隱性債務(wù))。

事實(shí)上，城投公司債券只是城投公司負(fù)債的一部分，由于城投公司的基本職能是從事地方政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這意味著僅考慮城投公司發(fā)行的債券余額將低估地方政府隱性債務(wù)壓力。

因此，借鑒現(xiàn)有研究對(duì)隱性負(fù)債的測(cè)算方式，且考慮到有息負(fù)債具有還本付息的義務(wù)更加符合地方政府隱性債務(wù)的特征。

同樣的，本文的研究重點(diǎn)不在債務(wù)余額，筆者參考前文的定義，定義寬口徑下的SN市隱性政府債務(wù)率：

寬口徑的隱性債務(wù)率 = 城投公司有息負(fù)債余額/綜合財(cái)力

根據(jù)測(cè)算，2017—2020年SN市寬口徑下隱性政府債務(wù)率分別為387.61%、273.70%、270.78%和263.94%。盡管2018年以后，SN市通過提高土地出讓收入，并控制債務(wù)規(guī)模，促使隱性債務(wù)率保持平穩(wěn)，但僅就2020年而言，SN市的寬口徑隱性政府債務(wù)率高出窄口徑隱性政府債務(wù)率178.59個(gè)百分點(diǎn)，表明若城投公司自身的盈利能力較弱、其負(fù)擔(dān)的有息負(fù)債需由地方政府的財(cái)政資金償還，遂寧市地方政府的債務(wù)壓力將急劇上升。

4 SN市綜合債務(wù)分析

筆者將SN市的顯性債務(wù)余額與隱性債務(wù)余額(寬口徑下)結(jié)合起來，得到SN市的綜合債務(wù)率：

綜合債務(wù)率 = 顯性債務(wù)率 + 隱性債務(wù)率(寬口徑)。

通過這一指標(biāo)來衡量SN市的整體政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。2017—2020年，SN市綜合債務(wù)率分別為661.98%、454.84%、447.96%和449.59%。盡管SN市的綜合債務(wù)率在近三年有所下降，但未來5～10年是地方政府化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)債務(wù)置換、展期的管理也將更加嚴(yán)格。未來如何管理地方政府債務(wù)、規(guī)劃地區(qū)發(fā)展是SN市當(dāng)下亟待關(guān)注的問題。

5 結(jié)論及政策建議

財(cái)政支出是地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要途徑。通過調(diào)控財(cái)政支出的總量及投向，地方政府可以把控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度、趨勢(shì)及相應(yīng)結(jié)構(gòu)，運(yùn)用得當(dāng)?shù)呢?cái)政支出為城市未來的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但債務(wù)規(guī)模的過度擴(kuò)張也將為地方經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)峻的債務(wù)壓力。如何平衡債務(wù)規(guī)模與城市發(fā)展是各地地方政府亟待解決的問題。

目前來看，遂寧市各區(qū)縣的顯性債務(wù)率及隱性債務(wù)率均較高，但總體呈下降趨勢(shì)。本文由于數(shù)據(jù)的不可獲得性，且未考慮可能存在的隱性融資平臺(tái)以及政府以往提供擔(dān)保的隱性債務(wù)等因素，因此研究認(rèn)為遂寧市各區(qū)縣的隱性債務(wù)率及綜合債務(wù)率很可能仍高于本文測(cè)算水平。為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避債務(wù)危機(jī)，本文結(jié)合遂寧市的債務(wù)情況在此就地方政府管理地方債務(wù)提出相應(yīng)的政策建議。

5.1 提高財(cái)政治理水平，謀劃地方發(fā)展全局

債務(wù)是一把雙刃劍，一方面，運(yùn)用得當(dāng)?shù)膫鶆?wù)工具將面向未來的現(xiàn)金流量用于當(dāng)期收益高于債務(wù)成本的項(xiàng)目會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)；另一方面，若僅將債務(wù)工具作為彌補(bǔ)短期資金缺口的方式和手段，信用風(fēng)險(xiǎn)將在債務(wù)還本付息的過程中逐漸放大，地方政府債務(wù)危機(jī)或?qū)l(fā)生。因此，在地方政府債務(wù)增量的管理上，地方政府應(yīng)審慎評(píng)估舉債的必要性以及自身的償債能力，針對(duì)民生及純公共福利的項(xiàng)目采取一般公共預(yù)算收入及政府性基金收入甚至轉(zhuǎn)移性收入的方式予以覆蓋，而針對(duì)具有一定盈利性質(zhì)的項(xiàng)目，則要求地方政府在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、招商引資、城市規(guī)劃及建設(shè)等多方面更加積極有為，綜合評(píng)估項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益及風(fēng)險(xiǎn)，為其匹配適合的融資方式并做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的且可行的償還安排。

對(duì)SN市地方政府而言，在兜牢“三保”支出的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重把握成渝經(jīng)濟(jì)圈下的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，一方面，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，打造相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)；另一方面，積極開展招商引資，提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，吸引優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)入駐SN，并在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上扶持配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)政企合作的良性循環(huán)，為地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展蓄能、蓄力。

5.2 規(guī)避短視式舉債行為，積極轉(zhuǎn)變政府職能

從整體來看，在過去唯GDP政績(jī)觀的導(dǎo)向下，地方政府及官員有動(dòng)力通過舉債這一方式刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張有較大的一部分來源于未來收入的透支，在此過程中還產(chǎn)生了“形象工程”“政績(jī)工程”等系列資金濫用事件，造成政府信用及公信力下降。在當(dāng)前唯GDP政績(jī)觀被打破、追求綠色GDP及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，地方政府應(yīng)放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，規(guī)避短視式舉債行為，若確需舉債則應(yīng)將資金用于保障民生、助力發(fā)展的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；與此同時(shí)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，地方政府還應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身職能，建立良好的信用形象，綜合運(yùn)用多種籌資方式，而對(duì)于部分可納入預(yù)算管理的項(xiàng)目(如棚改項(xiàng)目中的合理部分)，通過政府購買服務(wù)方式等，減輕自身的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

對(duì)SN市而言，根據(jù)城投平臺(tái)發(fā)行債券的資金用途來看，大致可將其分為兩類：一類用途為具體的城市建設(shè)及民生項(xiàng)目；另一類用途為補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金，對(duì)于此類項(xiàng)目則應(yīng)嚴(yán)格要求其落實(shí)資金用途，確保資金的合理、規(guī)范使用。

5.3 優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，合理開展投資與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配工作

債務(wù)的利率結(jié)構(gòu)及期限結(jié)構(gòu)對(duì)于債務(wù)的償還至關(guān)重要。由于地方政府債務(wù)主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市發(fā)展等項(xiàng)目，該類項(xiàng)目往往投資金額大、投資回收期限長(zhǎng)。因此，在選擇融資方式和結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)考慮優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，將利率較高的債務(wù)置換為低利率債務(wù)，從利率角度減輕付息壓力；同時(shí)還應(yīng)從期限結(jié)構(gòu)入手，采取降低銀行短期借款占比、適當(dāng)增加一般及專項(xiàng)長(zhǎng)期債券比重的方式做好投資回收期限與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配工作，由此緩解地方政府的短期償債壓力。

對(duì)于SN市政府債務(wù)而言，全市財(cái)政收支矛盾較為突出，財(cái)政自給能力較弱，面對(duì)當(dāng)前的償債壓力，全市及下轄各區(qū)縣應(yīng)多渠道籌集和統(tǒng)籌各類財(cái)政資金，優(yōu)化各區(qū)域自身的債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)，合理進(jìn)行債務(wù)置換工作，在此基礎(chǔ)上再由SN市統(tǒng)籌安排資金，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的順利化解。值得關(guān)注的是，在城投平臺(tái)發(fā)行的債券中，票面利率基本維持在4.89%～8.00%，債券期限在3～7年，2021年仍發(fā)行了部分債券，同時(shí)也有部分債券到期需償還，SN市應(yīng)為此統(tǒng)籌做好債務(wù)清償工作。

5.4 建立地方政府債務(wù)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，全方位把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于目前學(xué)界對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模尚無準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)方法和數(shù)據(jù)測(cè)算，因此為避免未來地方政府“債臺(tái)高筑”從而引發(fā)區(qū)域性的系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散與傳導(dǎo)，應(yīng)考慮在全國(guó)或全省范圍建立地方政府債務(wù)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估量化指標(biāo)體系以客觀、全面地反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上合理確定各級(jí)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)，由此實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、線、面式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制全覆蓋，全方位把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化誘發(fā)地方債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，最終為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展助力續(xù)航。