范衛(wèi)國(guó) 李立峰

近年來(lái)，不少地方人大常委會(huì)對(duì)檢察院公益訴訟工作進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，出臺(tái)了支持公益訴訟的決定或決議，為當(dāng)?shù)毓嬖V訟工作的開(kāi)展提供了制度支持。但在實(shí)踐中，部分地方人大在監(jiān)督公益訴訟工作中，仍存在認(rèn)識(shí)不足、力度不足、保障不足等問(wèn)題。因此，有必要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)、拓展監(jiān)督途徑、改進(jìn)監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督保障，確保地方人大依法、規(guī)范、有序、高效地監(jiān)督公益訴訟工作。

進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)

在公益訴訟監(jiān)督過(guò)程中，部分地方人大對(duì)開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，表現(xiàn)為地方人大認(rèn)為不宜干預(yù)公益訴訟的實(shí)施過(guò)程或者認(rèn)為人大沒(méi)有能力參與公益訴訟監(jiān)督工作。事實(shí)上，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)是人大代表代表人民行使管理國(guó)家和地方事務(wù)權(quán)力的載體與平臺(tái)，是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府一委兩院”由相應(yīng)地方人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。因此，對(duì)于公益訴訟工作而言，為防止檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟實(shí)施過(guò)程中存在認(rèn)識(shí)不足以及措施不當(dāng)?shù)惹闆r的發(fā)生，地方人大有權(quán)開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督活動(dòng)。

尤其是，伴隨著黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要拓展公益訴訟案件范圍，檢察機(jī)關(guān)如何在“依法開(kāi)展”和“積極穩(wěn)妥”之間保持平衡，需要地方人大出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)予以規(guī)范。另外，在行政公益訴訟領(lǐng)域，如何保障檢察機(jī)關(guān)既有動(dòng)力對(duì)政府及其職能部門(mén)提起公益訴訟，又有足夠的能力應(yīng)對(duì)公益訴訟實(shí)施過(guò)程中可能面臨的矛盾和阻力也需要人大予以監(jiān)督和支持。就此而言，地方人大不僅需要對(duì)公益訴訟活動(dòng)是否在既定的框架內(nèi)依法開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)督，還要積極努力排除公益訴訟實(shí)施進(jìn)程中的諸多難題，為該制度的順利運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

進(jìn)一步拓寬監(jiān)督途徑

公益訴訟的順利實(shí)施不僅需要專(zhuān)門(mén)性法律制度的不斷完善，同時(shí)還涉及案件線索的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)權(quán)利有效運(yùn)行以及生效裁判的依法執(zhí)行等事項(xiàng)，因此，地方人大需要更加積極地參與公益訴訟活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。事實(shí)上，由于公益訴訟涉及當(dāng)事人、群眾、政府、法院、檢察院等多方主體的職能與利益，為確保地方人大及其常委會(huì)能夠依法順利履行公益訴訟監(jiān)督職責(zé)，打破公益訴訟開(kāi)展的內(nèi)外掣肘因素，建議各地在人大的統(tǒng)籌安排下，完善公益訴訟工作多方聯(lián)席工作機(jī)制，建立公益訴訟線索收集、案件綜合研判等工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟活動(dòng)與人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合，提升公益訴訟工作質(zhì)量。

與此同時(shí)，在具體監(jiān)督工作過(guò)程中，地方人大應(yīng)強(qiáng)化對(duì)公益訴訟實(shí)施的全程監(jiān)督。所謂全程監(jiān)督，就是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)公益訴訟進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，具體而言：事前監(jiān)督，就是通過(guò)與政府機(jī)關(guān)、檢察院、法院等召開(kāi)工作聯(lián)席會(huì)議，明確公益訴訟制度的重要意義和目標(biāo)任務(wù)，確保案件線索的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和依法處理;事中監(jiān)督，即地方人大及其常委會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)毓嬖V訟實(shí)施及時(shí)跟進(jìn)，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、開(kāi)展座談、實(shí)地調(diào)研、參與聽(tīng)證、旁聽(tīng)庭審等形式，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)公益訴訟實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，科學(xué)評(píng)估公益訴訟的具體成效，并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)等主體提出針對(duì)性監(jiān)督建議;事后監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)檢察機(jī)關(guān)未依法開(kāi)展公益訴訟、相關(guān)主體未依法配合公益訴訟實(shí)施以及對(duì)公益訴訟裁決未依法執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以確保公益訴訟制度實(shí)施成效。

進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)督方式

目前，地方人大監(jiān)督公益訴訟多是通過(guò)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)年度或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告的方式進(jìn)行。不過(guò)，由于檢察院報(bào)告內(nèi)容較多，而地方人大參與監(jiān)督時(shí)間有限，難以全面、及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)公益訴訟實(shí)踐問(wèn)題。為提升公益訴訟監(jiān)督工作成效，近年來(lái)部分地方人大在公益訴訟監(jiān)督方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的即時(shí)性與專(zhuān)業(yè)化。例如，北京市人大常委會(huì)于2019年9月圍繞檢察公益訴訟開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，問(wèn)答雙方圍繞公益訴訟如何做精做實(shí)、如何讓公民感受到公益訴訟成效以及公益訴訟面臨的難題怎么解等進(jìn)行了充分交流?；诖?，地方人大可充分總結(jié)公益訴訟監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新監(jiān)督途徑，實(shí)現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督工作的系統(tǒng)化和全面化。

此外，鑒于人民群眾是與特定公益訴訟案件聯(lián)系最為緊密的群體，各地在開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督工作中，還應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝罕姷穆?lián)絡(luò)，積極深入機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)、學(xué)校、村鎮(zhèn)、社區(qū)等，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)公益訴訟的意見(jiàn)和建議，確保人大監(jiān)督意見(jiàn)真正體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心。尤其是，鑒于人大工作人員普遍缺乏法律專(zhuān)業(yè)背景或法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，公益訴訟監(jiān)督工作往往面臨著監(jiān)督力量短缺、監(jiān)督專(zhuān)業(yè)性不足等難題，地方人大需要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮民眾在公益訴訟監(jiān)督中的智慧和力量。鑒于此，建議地方人大在監(jiān)督公益訴訟過(guò)程中，積極通過(guò)前期實(shí)地調(diào)研、座談交流等方式充分了解各方對(duì)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展公益訴訟的意見(jiàn)和建議，并邀請(qǐng)相關(guān)區(qū)域的人民群眾、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體等主體共同參與監(jiān)督，提升監(jiān)督工作的民主化與專(zhuān)業(yè)化。

進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督保障

為確保地方人大監(jiān)督公益訴訟的工作質(zhì)量，還需要強(qiáng)化地方人大及常委會(huì)的監(jiān)督工作力量，具體而言：第一，配強(qiáng)公益訴訟監(jiān)督工作隊(duì)伍。公益訴訟活動(dòng)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，參與公益訴訟監(jiān)督的人員應(yīng)具有較為扎實(shí)的法律知識(shí)、管理知識(shí)等綜合性知識(shí)，而作為地方人大及其常委會(huì)而言，有效監(jiān)督的前提就是監(jiān)督人員具有更高、更專(zhuān)業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為彌補(bǔ)人大代表在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的欠缺，建議組建“公益訴訟監(jiān)督工作咨詢(xún)委員會(huì)”，委員會(huì)成員主要由熟悉公益訴訟工作的學(xué)者、專(zhuān)家、律師、法官、檢察官等法律工作者組成，其主要職責(zé)是為人大監(jiān)督公益訴訟提供意見(jiàn)和建議。第二，完善公益訴訟監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。公益訴訟監(jiān)督涉及事項(xiàng)多、人員廣、專(zhuān)業(yè)強(qiáng)，監(jiān)督工作任務(wù)較為繁重。當(dāng)前，各地人大普遍沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的公益訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)，公益訴訟的監(jiān)督效果可能大打折扣。為增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性，建議設(shè)置專(zhuān)門(mén)的公益訴訟監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，并配備工作人員開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。第三，加強(qiáng)公益訴訟監(jiān)督人員培訓(xùn)力度。鑒于公益訴訟監(jiān)督需要較高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，地方人大可通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展專(zhuān)題講座、工作人員內(nèi)部交流以及與高校、科研院所、司法實(shí)務(wù)部門(mén)雙向交流等形式，為地方人大工作人員提升法律素養(yǎng)和監(jiān)督素能創(chuàng)造有利條件、提供多種機(jī)會(huì)，以此增強(qiáng)人大監(jiān)督公益訴訟工作的科學(xué)性、全面性、準(zhǔn)確性。

（作者單位分別為：西南大學(xué)法學(xué)院、重慶市人民檢察院）