程雪蓮

今年是《重慶市中醫(yī)藥條例》實施的第一年，重慶市衛(wèi)生健康委相關信息表明，2022年，重慶市中醫(yī)藥事業(yè)取得了多方面發(fā)展，全市基層醫(yī)療機構中醫(yī)診療量占比達33%。目前，重慶市中醫(yī)院成功創(chuàng)建國家中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新中心。

《重慶市中醫(yī)藥條例》在重慶市第五屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議上獲全票通過。條例從起草到出臺歷時四年，凝聚著重慶中醫(yī)藥人與法律人的心血與汗水。

立項，萬事開頭難

2017年7月，重慶市人大常委會的年度立法計劃立項通知如約而至，面對《中華人民共和國中醫(yī)藥法》（以下簡稱中醫(yī)藥法）才施行3個月，以及《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年的情況，是否立項、如何立項成為了考驗重慶市衛(wèi)生健康委的第一個問題。

關于是否立項存在不同的意見。一種觀點認為中醫(yī)藥法才施行，具體制度施行情況不甚明朗，此時立項缺乏明確指向，加之各地的地方立法工作都未啟動也缺乏可借鑒的經(jīng)驗。另一種觀點則認為中醫(yī)藥法經(jīng)歷了長達33年的立法長跑，雖然才施行3個月，但其中的許多制度已經(jīng)有國務院行政法規(guī)、衛(wèi)生部等部門規(guī)章先行先試，加之《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年，中醫(yī)藥法實施情況事實上比較清晰，重慶中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的掣肘原因也比較明朗，不存在立法指向不明的問題。至于其他省份地方立法進度也不應該成為影響我市地方性法規(guī)立項的理由，畢竟凡事總需要有“吃螃蟹”的人，因此，重慶立法應當及時立項。

至于如何立項，同樣也有兩種觀點：一種觀點認為應當立足于重慶市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展實際，對《重慶市中醫(yī)條例》進行大幅修訂。另一種觀點則主張重新制定《重慶市中醫(yī)藥條例》并廢止《重慶市中醫(yī)條例》。

經(jīng)過充分論證，大家一致認為《重慶市中醫(yī)條例》施行19年的實踐表明，中醫(yī)、中藥分開的立法方式不利于我市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展;同時，中醫(yī)藥法大量的倡導性、授權性立法則為各地制定地方立法留下了充足空間。因此，重慶市應當及時啟動中醫(yī)藥地方性立法的立項工作。同時，鑒于《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年，諸多內(nèi)容已與上位法不符，因此應當破舊立新動“大手術”，讓法治充分引領與保障中醫(yī)藥改革與發(fā)展。

由此，《條例（制定）》項目經(jīng)過市衛(wèi)生健康委黨委會審議后正式提交市人大常委會，《條例》制定工作的大幕拉開。

體例，綱舉才能目張

2017年8月，盛夏的重慶持續(xù)高溫。重慶市衛(wèi)生健康委抽調全市中醫(yī)、中藥、醫(yī)院管理及法學專家，會同法規(guī)處、中醫(yī)綜合處、中醫(yī)醫(yī)政處同志共同組建《重慶市中醫(yī)藥條例》起草組，并由有著30余年中醫(yī)管理經(jīng)驗的市衛(wèi)生健康委副主任方明金任起草組組長。

然而，起草工作并非一帆風順。一開始，體例的爭論就讓起草工作陷入停滯。一種觀點認為，法制統(tǒng)一原則是立法工作應當遵循的基本原則，條例的體例應當與中醫(yī)藥法保持一致，仍保持九章制的體例。另一種觀點則認為地方性法規(guī)的作用在于細化和有效實施上位法，法制統(tǒng)一原則的要求在于下位法不得抵觸上位法而非照抄照搬上位法?！皸l例應當將中醫(yī)藥法的規(guī)定與重慶地方實際相結合，并以解決好重慶中醫(yī)藥發(fā)展中的突出問題為立法追求，實事求是地確定自己的章節(jié)體例?！?/p>

經(jīng)過起草組反復討論，又經(jīng)醫(yī)學與法學專家充分論證，最終確立了七章制的立法體例。鑒于此次立法“中醫(yī)”和“中藥”合二為一的立法態(tài)度，首先確立了“中醫(yī)藥服務與規(guī)范”和“中藥保護與發(fā)展”兩個章節(jié)，前者重在“中醫(yī)”，旨在規(guī)范中醫(yī)師、中醫(yī)醫(yī)療機構及各類中醫(yī)醫(yī)療服務行為;后者重在“中藥”，旨在促進重慶中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次根據(jù)目前重慶市中醫(yī)藥發(fā)展滯后于西醫(yī)藥的現(xiàn)實，確立了“中醫(yī)藥支持與保障”這一章節(jié);再次根據(jù)中醫(yī)藥在教育、人才培養(yǎng)、文化傳承與創(chuàng)新發(fā)展等現(xiàn)實需要確立了“中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新”這一章節(jié)，最后根據(jù)立法技術需要，增加了“總則”“法律責任”“附則”三個章節(jié)，至此，七章制的立法體例正式確立。

綱舉則目張，時索則事敘。章節(jié)體例的爭論和探討促進了中醫(yī)藥學、法學等不同學科專業(yè)背景專家及工作人員思想的統(tǒng)一，為后續(xù)工作順利開展奠定了基礎。

調研，發(fā)現(xiàn)問題的良方

重慶，位于東經(jīng)105°11'-10°11'、北緯28°10'-32°13'，地理位置和處于四川盆地腹地造就了溫暖濕潤的氣候;大巴山、巫山、武陵山、大婁山、金佛山等多條山脈造就了豐富的生物資源，因此，重慶具有成為中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)強市的自然稟賦。據(jù)了解，重慶中藥材產(chǎn)業(yè)目前已達種植270余萬畝、年產(chǎn)量80余萬噸、綜合產(chǎn)值480億元的規(guī)模，石柱黃蓮、酉陽青蒿、墊江牡丹、巫溪黨參、開縣云木香等已蜚聲海內(nèi)外，甚至成為主要產(chǎn)地。并且重慶擁有3067家中醫(yī)醫(yī)療機構，擁有1.81萬名中醫(yī)（助理）醫(yī)師，中醫(yī)醫(yī)療服務取得長足進展。

但是重慶每千人擁有的中醫(yī)（助理）醫(yī)師數(shù)、中醫(yī)床位數(shù)在全國卻居于中等，距河南、江蘇、山東等中醫(yī)藥大省還存在不小差距。

為了找準制約重慶中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的癥結，起草組分43個專題全面梳理了我國中醫(yī)藥管理自新中國成立以來的法律法規(guī)和政策，同時對比了其他30個省份的相關法規(guī)和政策，形成了50余萬字的背景材料。起草組成員的足跡踏遍全市，調研對象既有高大上的三甲中醫(yī)院，也有邊遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室;既有名老中醫(yī)也有鄉(xiāng)村醫(yī)生;既有公立中醫(yī)醫(yī)療機構也有民營中醫(yī)院;既有中藥材種植者，也有中藥生產(chǎn)企業(yè)。起草組分專題調研了中醫(yī)醫(yī)療機構發(fā)展、中醫(yī)養(yǎng)生保健機構規(guī)范、中醫(yī)醫(yī)療服務價格制定、中藥院內(nèi)制劑生產(chǎn)與備案、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)與傳承、中醫(yī)藥文化傳播等問題，形成了近20萬字的各類調研材料。起草組還組織召開了各類座談會、論證會、院壩會、討論會近百場，廣泛聽取相關人員和社會各界的意見建議。

“針對問題立法，立法解決問題，扎實的調研讓我們找準了問題，找到了立法方向，同時也拉近了與中醫(yī)醫(yī)療機構、醫(yī)務人員、中藥材種植戶、中醫(yī)制藥企業(yè)與老百姓的距離，讓我們真正體會到了什么是立法為民?！笔行l(wèi)生健康委相關負責人說。

起草，生動的實踐課堂

立項之初，起草組就確立了邊調研、邊起草的工作思路。于是每調研一段時間，起草組就會進行一次封閉集中起草。

據(jù)市衛(wèi)生健康委法規(guī)處負責人回憶，第一次封閉起草，整整一周時間。起草工作每每陷入困頓，組長方明金就會談起他籌建市中醫(yī)院時遇到的困難和堅持，也時常談他讀《七律長征》《龜雖壽》等詩詞的感受?！懊看畏忾]起草都像上了一次黨課，在業(yè)務精進的同時，思想也得到了升華?！痹撠撠熑苏f。

條例起草期間，起草組成員每年封閉兩次，前前后后修改了近50稿?！坝信?，有沮喪;有爭吵，有妥協(xié);有質疑，有堅持;有歡喜，有悲傷……不過誰都不曾想過放棄?！边@位負責人談道，也正是在大家的努力下，立足實際細化補充上位法，制定了促進和規(guī)范中醫(yī)診療活動的15項制度;創(chuàng)設了中醫(yī)養(yǎng)生保健機構的注冊與監(jiān)管規(guī)定;簡化了中醫(yī)醫(yī)療機構院內(nèi)制劑的審批（備案）流程，細化并擴大了使用范圍與要求;確立了中醫(yī)人才不同的培養(yǎng)方式與評價標準;建立了中藥材質量全過程管理體系……

此外，市人大和市衛(wèi)生健康委一直堅持開門立法，多次向全社會公開征求意見，幾十次向相關市級部門征求意見。

起草組成員回憶，在忠縣磨子土家族鄉(xiāng)衛(wèi)生院調研時，那里功能不同、琳瑯滿目的各種艾灸器具讓他們大開眼界，直到下午仍然熱鬧的診室和陸續(xù)前來看病的十里八鄉(xiāng)的居民更讓他們體會到了“簡便價廉”的中醫(yī)藥服務在基層旺盛的生命力。

審議，獲全票通過

2020年1月，當《重慶市中醫(yī)藥條例》起草工作初步完成，市衛(wèi)生健康委準備將條例由預備項目申請轉為審議項目，并進入審議階段時，新冠肺炎疫情暴發(fā)了。

市衛(wèi)生健康委宣布全員取消休假全力抓好防疫工作，同時，積極配合市人大常委會緊急啟動了《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的起草工作，《重慶市中醫(yī)藥條例》的審議工作不得不暫時擱置。

2020年7月，重慶市的疫情在市委市政府的堅強領導下得到了有效控制，《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》初稿起草工作也暫告一段落，因此，《重慶市中醫(yī)藥條例》的審議工作再次被提上議事日程，并被列入2021年市人大常委會立法審議項目。

2021年11月25日，經(jīng)歷了4年4個月，《重慶市中醫(yī)藥條例》順利通過了市五屆人大常委會第二十九次會議審議，并全票表決通過。

“會場外聽到表決結果的我興奮不已，拿起電話第一時間通知所有起草組成員?！笔行l(wèi)生健康委法規(guī)處負責人說。

（作者系重慶市衛(wèi)生健康委法規(guī)處副處長、西南政法大學民商法學博士）