曹雨帆 林江楷

（海南大學(xué) 海南?？?570228）

一、緒論

（一）研究背景

在2016年《政府工作報告》中，李克強(qiáng)總理首次提出放管服概念，堅持推進(jìn)放管服改革，就是要堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三管齊下的方式，從而提高政府效能。2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》《全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》等“放管服”改革方案，進(jìn)一步做到減少行政審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化服務(wù)意識、推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，從而提高政務(wù)服務(wù)水平。

在此背景下，各城市地方政府積極探索政務(wù)服務(wù)的新路徑，例如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用，取得一些新的成就。為此，筆者將以海口市為例，探索?？谑小胺殴芊闭?wù)服務(wù)水平實際情況，借鑒一線城市和其他城市的“放管服”改革經(jīng)驗，探索海口市“放管服”政務(wù)服務(wù)水平優(yōu)化路徑。

（二）研究意義

“放管服”改革對政府轉(zhuǎn)變職能，提高政務(wù)服務(wù)水平具有重要的意義，其改革成果與人民的切身利益息息相關(guān)，深刻影響人們的生活水平和生活質(zhì)量。探索海口市的“放管服”改革具體情況，有助于分析海口市在響應(yīng)國家政策的前提下，是否已經(jīng)取得一定的成就，在逐漸改革過程中，存在著哪些問題，通過汲取其他城市的“放管服”改革的經(jīng)驗，可以提高其政務(wù)服務(wù)水平。

二、?？谑小胺殴芊备母锎嬖诘膯栴}及原因分析

（一）存在機(jī)制的弊端，向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變不到位

2019年，?？谑羞M(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，主要將重心放在健全和優(yōu)化市委對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，組建或調(diào)整優(yōu)化10個市委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。但此次改革主要針對因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)、引進(jìn)人才與加強(qiáng)海口市濕地保護(hù)，卻未涉及“放管服”改革中減少審批事項，優(yōu)化辦事程序。海口市向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變并不到位，市級政府仍比區(qū)鎮(zhèn)級政府享有更多的行政審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，掌握更全面的信息資源，因此市級政府擁有著較高的審批權(quán)力，成為與普通群眾面對面聯(lián)系的一線政府。但在某些事項上，區(qū)鎮(zhèn)級政府由于缺少全面的信息資源而無法為人民群眾辦理事項，存在著機(jī)制的弊端。按照行政區(qū)劃，區(qū)鎮(zhèn)級政府應(yīng)該聯(lián)系人民群眾更加緊密，由于上級政府的授權(quán)不充分，某些權(quán)利無法下放，造成?？谑性凇胺殴芊备母镞M(jìn)程中，目前向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變不到位的問題。

海口市“放管服”改革仍受傳統(tǒng)管理模式的束縛，存在審批權(quán)限下放不到位、政府權(quán)力清單不細(xì)化、簡政放權(quán)不合理等問題。其中主要原因是上級政府部門的性質(zhì)限制了政府信息的開放和共享，官方網(wǎng)站的信息大部分是由其領(lǐng)導(dǎo)層所公布，與人民群眾息息相關(guān)的信息仍掌控在上級政府手中。區(qū)鎮(zhèn)級政府無法掌握信息資源，在進(jìn)行行政審批等辦事服務(wù)中往往會遇到阻礙。

政府層級也會影響信息傳遞造成偏差，各級政府只對其管理范疇內(nèi)的事情負(fù)責(zé)，將所管理和產(chǎn)生的情況向高層次的政府報告。在多方面因素的影響之下，各級人員修改后信息傳遞失真，多層級政府使政府更難跨地區(qū)協(xié)調(diào)政府事務(wù)。[1]本質(zhì)上來說，由于?？谑械男姓芾眢w制改革存在問題，致使信息機(jī)制未健全，上級在信息管理上授權(quán)不充分，政府的多層級，下級政府在信息傳遞上會存在一定的偏差。

（二）缺乏統(tǒng)一網(wǎng)上政務(wù)模式，部門協(xié)同性較差

海口市目前未構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)模式，存在以下多方面的原因。其一，目前“?？诔鞘写竽X”椰城智能云還無法打通縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)資源，在數(shù)字服務(wù)方面發(fā)揮的作用有限，服務(wù)受眾多為?？谑袃?nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，但由于海口市城鄉(xiāng)存在經(jīng)濟(jì)和發(fā)展上的差異，在海口的農(nóng)村地區(qū)，像靈山鎮(zhèn)和云龍鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“椰城智能云”發(fā)揮的作用有限。其次，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，各地的網(wǎng)上政務(wù)模式發(fā)展不均衡，不同的區(qū)縣出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，服務(wù)分散，缺乏統(tǒng)一網(wǎng)上政務(wù)模式。

公共機(jī)構(gòu)層級間、條塊間網(wǎng)絡(luò)信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等信息互通不暢問題仍然制約改革發(fā)展，不方便企業(yè)和群眾辦事，也不利于政府信息的有效利用。[2]在辦理企業(yè)和群眾的事項時，辦事部門相對獨(dú)立，由于缺少網(wǎng)上政務(wù)模式發(fā)揮作用，只能通過去辦事部門辦理相關(guān)的手續(xù)，依靠統(tǒng)一的政府公章證明審批的有效性質(zhì)，部門的協(xié)同性較差問題是由于缺乏部門間合作制度規(guī)范。

?？谑鞋F(xiàn)階段應(yīng)該加快推進(jìn)“椰城智能云”的普及和辦事范圍，實現(xiàn)地區(qū)政府間的信息共享，推動區(qū)鎮(zhèn)政府下屬人民在行政許可審批和其他各項公共服務(wù)事項網(wǎng)上辦理，真正在全市搭起“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，以此來消除信息協(xié)同難的問題。

（三）“放管結(jié)合”中監(jiān)管“短板”問題較為突出

“放管結(jié)合”是“放管服”改革中重要的一環(huán)，?？谑性谕七M(jìn)“放管服”改革過程中出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。上級政策下發(fā)到基層政府時，地方政府沒有執(zhí)法權(quán)，面對不良的行為無法施行管理，導(dǎo)致責(zé)任的缺位現(xiàn)象出現(xiàn)。責(zé)任的落實在政策執(zhí)行中發(fā)揮著重要的作用，如果健全監(jiān)督機(jī)制，則不會出現(xiàn)責(zé)任無法落實的問題，下級政府通過及時向上級反映情況，落實監(jiān)管責(zé)任。

基層監(jiān)管能力薄弱。如?？谑械碾妱榆噯栴}日益嚴(yán)重，僅僅依靠政府部門的監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但基層監(jiān)管能力薄弱，出現(xiàn)問題時無法向有關(guān)部門反饋并及時解決，基層的監(jiān)管在社會管理中發(fā)揮著重要的作用，目前在一方面還存在著問題，基層監(jiān)管力量的現(xiàn)狀再也無法滿足?？谑小胺殴芊备母锏男枰?。[3]

在執(zhí)法過程中，存在著監(jiān)督執(zhí)法方式簡單粗暴的問題，監(jiān)管方式不健全，基層監(jiān)管能力薄弱，參與監(jiān)督治理的途徑少。同時存在著以罰代管、彈性化監(jiān)管的現(xiàn)象。如筆者以?？谑须妱榆囯y以管理為例，數(shù)量超過三百萬的電動車管理成為海口市城市管理的一大難題，大量的電動車無法上牌，沒有從源頭控制電動車的數(shù)量，給道路交通造成了巨大的壓力。在監(jiān)督執(zhí)法上，并沒有從本質(zhì)上切實解決社會問題。為健全監(jiān)管方式，?？谑腥嗣裾纫喺艡?quán)、減少干預(yù)，也要厘清監(jiān)管范圍，創(chuàng)新監(jiān)管方式，以適應(yīng)?？谑小胺殴芊备母锇l(fā)展過程中監(jiān)督和管理的實際需要。[4]

三、?？谑小胺殴芊闭?wù)服務(wù)優(yōu)化路徑

（一）對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)，借鑒“放管服”改革經(jīng)驗

目前，我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，在全面小康和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的今天，人民群眾對政府辦事能力和辦事水平有著更高的期待，同時也對“放管服”改革提出了更高的要求。借鑒其他地區(qū)先進(jìn)的經(jīng)驗，為海口的“放管服”改革提供借鑒。

自國家推行“放管服”改革以來，各地政府在放管服改革中采取了多種辦法。浙江省在2014年推出“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)，推出“最多跑一次”“四單一網(wǎng)”的改革，首創(chuàng)浙江模式。廣東省提出“一門一網(wǎng)”模式，通過大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，建設(shè)規(guī)范透明的辦事標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)面向基層群眾的服務(wù)之門并同時鋪開“服務(wù)之網(wǎng)”。深圳市的“i深圳”APP的應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)，打造全國首創(chuàng)區(qū)塊鏈電子卡證平臺，提高審批的效率。上海的“一網(wǎng)通辦”將數(shù)字政府、服務(wù)型政府和法治政府的三者的統(tǒng)一。[5]具體分析路徑如表1所示。

表1：先進(jìn)地區(qū)“放管服”改革模式

（二）持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，破解信息傳遞機(jī)制弊端

進(jìn)一步簡政放權(quán)，破除體制機(jī)制弊端，實現(xiàn)信息的高效傳遞。下放審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將上級政府必要職能授權(quán)給區(qū)鎮(zhèn)級政府，實行政務(wù)公開，將信息資源下放至基層政府，實現(xiàn)基層政府與群眾的面對面交流。政府信息的開放和共享，可以有效地轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

為解決政府層級致使信息傳遞中產(chǎn)生的偏差問題，應(yīng)創(chuàng)建更加高效的信息傳遞機(jī)制，向上級定期直接匯報，減少中間層級過多造成信息傳遞的偏差，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)方式，協(xié)調(diào)海口市內(nèi)部辦公模式，破解機(jī)制弊端。

（三）打造全面“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)模式，創(chuàng)新基層監(jiān)管方式

“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)作為“放管服”改革的工具和助推器，能夠提升政府的辦事效率，極大程度改變了人民在政府辦事習(xí)慣和政府部門的治理方式。[1]為解決信息孤島的問題，應(yīng)該在“椰城智能云”的基礎(chǔ)上打造全面的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)模式，將各個部門的信息協(xié)同，電子政務(wù)普及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的政務(wù)模式的全面覆蓋。提高部門間的協(xié)同性，使得區(qū)鎮(zhèn)政府下屬企業(yè)和人民群眾的行政許可審批和其他各項公共服務(wù)事項進(jìn)行網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”。

創(chuàng)新基層監(jiān)管方式，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊伍建設(shè)的同時，擴(kuò)展基層群眾的監(jiān)督的途徑。在現(xiàn)實中，市場監(jiān)管任務(wù)量大、過程繁瑣、職能復(fù)雜，想要出色完成監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)，首先要提高監(jiān)管人員自身素質(zhì)。[8]提高隊伍自身素質(zhì)，加強(qiáng)對監(jiān)督執(zhí)法方式的理解，防止出現(xiàn)一刀切等問題出現(xiàn)，同時杜絕彈性化治理。加強(qiáng)基層群眾力量的監(jiān)管，健全監(jiān)督反饋的機(jī)制，提高監(jiān)督的能力和水平。

四、結(jié)語

自2016年國務(wù)院下發(fā)“放管服”改革相關(guān)文件后，?？谑小胺殴芊备母锶〉靡欢ǖ某删?，主要體現(xiàn)在減少行政審批，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”電子政務(wù)，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)營商環(huán)境等方面。但在基層監(jiān)管、統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)模式、政府職能的轉(zhuǎn)變等方面仍存在一定的不足。筆者通過分析海口市“放管服”改革存在的問題，并提出借鑒先進(jìn)地區(qū)的“放管服”改革經(jīng)驗，推動海口市政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，下放審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，破除現(xiàn)存的信息溝通交流機(jī)制的弊端。

“放管服”改革必須持續(xù)推進(jìn)，提高政府的辦事服務(wù)水平和審批效率，打造廉潔高效的服務(wù)型政府。?？谑小胺殴芊闭?wù)服務(wù)優(yōu)化路徑的分析，以望在分析自身問題和借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對進(jìn)一步的“放管服”改革提供參考。