張洪亮 羅登亮

〔摘要〕司法責任制改革以來，全國各地相繼設立了省級法官懲戒委員會，但其并未發(fā)揮異體懲戒的功能，甚至呈現(xiàn)普遍性的功能“虛化”狀態(tài)。若要發(fā)揮法官懲戒委員會的預期功能，則應徹底轉(zhuǎn)變當下法官懲戒委員會設立與運行的底層邏輯。為此，應將法官懲戒委員會的建構基礎由“司法化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)化”，法律定位由專業(yè)咨詢主體轉(zhuǎn)變?yōu)閼徒錄Q定主體，管轄權范圍由“故意違反法律法規(guī)辦案”“因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果”轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法審判行為，職責配置由審議、建議職責轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h、決定、救濟職責。

〔關鍵詞〕法官懲戒委員會;異體懲戒;職業(yè)化;違法審判

〔中圖分類號〕D926.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2022）04-0164-07

引言

法官懲戒制度改革是司法責任制改革的重要內(nèi)容。法官懲戒制度改革的主要舉措是設立與運行法官懲戒委員會，發(fā)揮其獨立性、專業(yè)性優(yōu)勢，中立審議懲戒事項，提高懲戒的職業(yè)性。①改革推行以來，各省、自治區(qū)、直轄市相繼設立了法官懲戒委員會，但由其實施懲戒的案例十分有限，相關懲戒意見也并未發(fā)揮實質(zhì)約束力，呈現(xiàn)普遍性的功能“虛化”狀態(tài)。改革前后，學界開展了大量法官懲戒委員會研究，這些研究具備一定的參考價值，卻存在以下問題：一是研究主題彌散。相關研究分散性地提及法官懲戒委員會的設立、管轄、職權、效力，并未在各分散主題之間建立起連貫的理論邏輯聯(lián)系。②二是對域外研究尚處表層。停留在對域外法官懲戒委員會的制度引介層面，并未據(jù)此提出對我國法官懲戒委員會改革的理論啟示。③三是研究視角單一。主要對法官懲戒委員會進行應然性闡釋，并未就法官懲戒委員會的設立、運行情況做深入的實證研究。④四是研究結論泛化。很多關鍵問題并未形成相對統(tǒng)一、具有說服力的觀點。其中爭議較大的是關于法官懲戒委員會意見的效力問題，存在建議說⑤、強制約束說⑥、參照說參見彭玉偉：《辦案質(zhì)量終身負責制的功能反思與發(fā)展路徑》，《中國刑事法雜志》2017年第2期。、效力待定說參見謝小劍：《司法改革中的司法懲戒：進步、問題與出路》，《內(nèi)蒙古社會科學》（漢文版）2019年第2期。等四種觀點。此外，這些研究并未深度觸及法官懲戒委員會的建構基礎、權責定位等底層邏輯問題。本文將引入職業(yè)化理論以及結構——功能主義理論，對法官懲戒委員會的建構基礎、法律定位、管轄權限、職責配置等四個關涉其設立與運行的底層邏輯問題展開研究。此外，本文將運用實證研究方法，將法官懲戒委員會設立與運行的底層邏輯，置于法官懲戒委員會與法官、監(jiān)察委員會、法院督察部門、人大等主體的關系之中，探尋法官懲戒委員會的轉(zhuǎn)變之道，從根本上保障法官懲戒委員會的功能最大化。

一、法官懲戒委員會建構基礎的轉(zhuǎn)變

（一）司法化并非法官懲戒的建構基礎

法官與國家之間的關系為法官特別任用關系，其特別之處主要體現(xiàn)為法官與行政機關公務員的差異性，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：一是職責不同，法官的主要職責是審判案件，而行政機關公務員主要職責是執(zhí)行公務活動;二是上下級關系不同，法官行使審判權的職務活動具有獨立性，與院庭長、上級法院之間系監(jiān)督與被監(jiān)督關系，而行政機關公務員與其領導在履職中系命令與服從的關系。三是任職資格與任用程序不同，法官需要具備法律專業(yè)知識，并且取得法律職業(yè)資格，而行政機關公務員并沒有該類要求。此外，法官由人大專屬任免，但是除行政首長以外的行政機關公務員并非人大任免。法官與行政機關公務員在職責、任免等方面的不同一定程度上會反映到法官與行政機關公務員的懲戒運行機制上，具體而言，對于法官的懲戒除了與行政機關公務員類似都受特別權力關系調(diào)整以外，還有其特殊性。

這種特殊性在不同國家、地區(qū)通常有不同的體現(xiàn)。美國在全美律師協(xié)會中設有“職業(yè)行為懲戒委員會”，專門負責對法官、律師等法律職業(yè)者的行為進行監(jiān)督與懲戒，成員包括法官、律師以及諸多其他社會成員;其主要運行規(guī)則系《司法懲戒示范規(guī)則》，主要內(nèi)容包括懲戒委員會的人員構成、懲戒權力的運行機制、懲戒對象的權利義務、懲戒程序等四個部分。張瑩、冀宗儒：《法官職業(yè)倫理責任制的構建——由錯案追究制所帶來的困境談起》，《河北法學》2019年第4期。此外，在州層面，設立司法懲戒委員會，而各州的司法懲戒委員會在名稱及職能上都有一定的差異，除司法懲戒委員會這一名稱以外，還有司法行為委員會、司法紀律委員會、司法道德委員會、司法資格委員會等。白冰：《論法官懲戒主體的中立性——以中立性的雙重內(nèi)涵為切入點》，《法商研究》2021年第1期。加拿大專門建立了司法委員會，并將其作為一個獨特的法庭對有問題的司法行為作出獨立的判斷。懷效鋒主編：《司法懲戒與保障》，北京：法律出版社，2006年，第64—65頁。司法部長僅負責諸如要求啟動調(diào)查等程序性事項，議會則僅對是否免除法官作出決定。黃文旭、周杲：《加拿大法官懲戒程序的結構、運行及對我國的啟示》，《時代法學》2017年第2期。因此，加拿大司法委員會在法官懲戒中具有獨立、主導地位。在德國，法官所在法院院長僅有權對法官作出警告這一最輕的懲戒，罰款、降低薪金、降級、解除公務員關系、降低退休金、剝奪退休金等其余懲戒措施，均由法官職務法庭作出。王葆蒔：《德國法官懲戒制度研究》，《時代法學》2017年第3期。德國法官職務法庭系依據(jù)《德國法官法》而設立于德國聯(lián)邦最高法院中的審判庭，其具體職責為劃分法官職務監(jiān)督的合法界限，為法官提供職務保障、救濟以及法官懲戒等。向雪寧：《德國法官懲戒制度的理論基礎與制度特征》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2018年第2期。在法國，司法官最高委員會為法官、檢察官的懲戒主體，其中設立兩個組，一個組專門負責對全國法官的懲戒，另一個組專門負責對全國檢察官的懲戒。施鵬鵬：《司法行政事務管理與司法權的獨立運行——法國模式及其批判性思考》，《江蘇社會科學》2016年第5期。

主流觀點認為，上述國家法官懲戒的特殊性是法官懲戒的司法化，我國法官懲戒應遵循司法邏輯，開展司法化改造。參見方樂：《法官責任制度的司法化改造》。但是上述觀點對何為“司法化”缺少清晰的認識。事實上，居中裁判、兩造平等的行為方式并非都是“司法化”，判斷“司法化”的核心標準之一在于懲戒職責背后的權力基礎是否是司法權，是否屬于糾紛解決范疇。現(xiàn)階段的主流觀點其實混淆了法官懲戒的“司法化”與“職業(yè)化”，我國法官懲戒委員會改革實質(zhì)上是法官懲戒的職業(yè)化。

（二）法官懲戒職業(yè)化是法官職業(yè)化的應然要義

職業(yè)支配著整個世界。醫(yī)生、法官等職業(yè)群體都是具有排他性的職業(yè)群體，他們把某種抽象知識用于特定事項，解決特定問題。各種職業(yè)并非孤立存在的個體，而是相互依賴的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，每個職業(yè)都是在各種管轄權的控制下開展活動的。而各種職業(yè)的協(xié)會章程、資格準入以及倫理規(guī)范等各種形式的制度都是維系職業(yè)管轄權的重要保障。職業(yè)主義的主要特征在于其職業(yè)倫理規(guī)范，職業(yè)化的過程實質(zhì)上是職業(yè)倫理規(guī)范不斷豐富的過程。職業(yè)倫理僅在某個職業(yè)的職業(yè)化后期才會出現(xiàn)，這并非因為倫理規(guī)范是職業(yè)自然成長的頂點，而是因為職業(yè)本身通常發(fā)揮著排斥外部主體的功能，這種功能只有當職業(yè)共同體已經(jīng)形成并得到鞏固之后才會變得重要。參見安德魯·阿伯特：《職業(yè)系統(tǒng)——論專業(yè)技能的勞動分工》，李榮山譯，劉思達校，北京：商務印書館，2016年，第11—23頁。

法律職業(yè)具有專業(yè)性、公共性、自治性三大特征。專業(yè)性主要是指法律職業(yè)系建立在法律制度、法律理論、法律思維之上的專業(yè)性實踐與理念;公共性主要是指法律職業(yè)追求為公眾服務，實現(xiàn)公共利益;自治性主要是指法律職業(yè)具有一套獨立的資格準入、身份保障、倫理規(guī)范等自我管理體制。李學堯：《法律職業(yè)主義》，《法學研究》2005年第6期。為此，從20世紀90年代我國提出“建設社會主義法治國家”的構想以來，便開啟了以“職業(yè)化”為核心的法律職業(yè)共同體建設。我國法律職業(yè)共同體建設的思想淵源來自于從帕森斯的“結構—功能”、涂爾干的“職業(yè)團體自治”、韋伯的“形式理性”等社會學理論發(fā)展出來的“職業(yè)藍圖”理論?！奥殬I(yè)藍圖”主要是指法官、律師等法律共同體以實現(xiàn)“職業(yè)自治”為前提，試圖以“自我規(guī)制”的方式來有效控制職業(yè)準入，有效監(jiān)督其成員行為，保持法律服務的市場壟斷地位以及共同體享有較高社會地位的一種職業(yè)理想。李學堯：《轉(zhuǎn)型社會與道德真空：司法改革中的法律職業(yè)藍圖》，《中國法學》2012年第3期。 處于“職業(yè)藍圖”構想中的職業(yè)法律家群體應具備三項條件，一是堅決維護公民的合法權益;二是擁有深厚的專業(yè)學識、嫻熟的專業(yè)技術;三是具備資格認定、紀律懲戒、身份保障等一套自治制度。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構》，北京：中國政法大學出版社，1999年，第198—199頁。法律職業(yè)共同體是我國建設社會主義法治國家的主要職業(yè)力量，但由于其缺乏充分的強制力且容易受到外部干預，因此需要建構法律職業(yè)共同體的職業(yè)規(guī)制體系，由職業(yè)共同體的成員自主頒布職業(yè)倫理規(guī)范，對違反者實施懲戒，以抵御外部勢力的不當干預，維系職業(yè)獨立性。李學堯：《法律職業(yè)主義》。

（三）法官懲戒委員會實質(zhì)履職是法官懲戒職業(yè)化的實現(xiàn)形式

在我國，法官職業(yè)化主要包含職業(yè)審判的不可替代性、法官職業(yè)訓練的必經(jīng)性、審判權行使的獨立性、高度的審判管理自律性以及法官群體優(yōu)于個體性等五種基本屬性。李璐君：《司法職業(yè)保障改革在路上——司法職業(yè)保障研討會述評》，《法制與社會發(fā)展》2017年第1期。而法官職業(yè)化建設是提高法官隊伍整體素質(zhì)的關鍵途徑，我國法官隊伍建設的路徑應當經(jīng)歷從“紅”到“?！钡穆窂?。劉練軍：《“紅”與“?！保悍ü俾殬I(yè)認知的理念與規(guī)范敘事》，《法治研究》2019年第5期。法官職業(yè)化是一個系統(tǒng)性工程，“它涉及到對一個職業(yè)在教育背景、技能訓練、行為倫理、身份地位、職務特權、組織構造等諸多方面的一系列合理的制度安排?！睆堉俱懀骸丁?法官法〉與法官的職業(yè)化進程》，《法律適用》2005年第7期。隨著《法官法》《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》等的推行，法官職業(yè)化進程得到巨大的推動。但是，在法官懲戒的職業(yè)化方面卻進展緩慢，并面臨兩難境地。一方面大部分法律人都處在高度行政化的環(huán)境中，身處法院的法官也一直需要遵循一種行政化的工作要求。因此，法官所面臨的法律職業(yè)道德困境是一種高度行政化的道德困境。李學堯：《非道德性：現(xiàn)代法律職業(yè)倫理的困境》，《中國法學》2010年第1期。 另一方面，任何組織、個人、社會團體都不得干預法院依法獨立行使審判權是《憲法》對審判權獨立行使的基本保障，而法官是審判權的直接行使者，需要去除行政化，為其獨立辦案提供保障。如何擺脫這種兩難境地，使對法官的懲戒能夠公正地開展便成為保障審判權依法獨立行使的關鍵，而由中立的第三方，即法官懲戒委員會在遵循法官職業(yè)規(guī)律的基礎上履行法官懲戒職責，便既能避免法院對法官的自我庇佑，也能避免裁判利益關聯(lián)方對審判權的不當干預，還能最大限度地取得公眾的信任。張智輝：《論司法責任制綜合配套改革》，《中國法學》2018年第2期。

二、法官懲戒委員會法律定位的轉(zhuǎn)變

（一）法官懲戒委員會的現(xiàn)行法律定位

法官懲戒委員會的設立構想源于學界在充分借鑒域外法官懲戒主體實踐的基礎上，提出的通過建立獨立、專業(yè)、中立的法官懲戒委員會，以解決法官懲戒的內(nèi)部化、行政化、部門化問題。萬進福：《我國法官懲戒主體制度的反思與重構》，《人民司法·應用》2017年第22期。其中有的觀點提出，構建法官懲戒委員會主導的一元化懲戒體制，由法官懲戒委員會統(tǒng)一對法官的違紀違法行為進行懲戒調(diào)查、懲戒決定。參見方月倫：《法官懲戒應把審判紀律挺在前面——基于50起法官違法違紀案例的實證分析》，《山東審判》2017年第1期。有的觀點提出，建立法官懲戒委員會對法官的違法審判責任進行調(diào)查、決定。參見江必新：《關于法官審判責任追究若干問題的探討》，《法制日報》2015年10月28日，第9版。 雖然既有觀點在法官懲戒委員會的管轄范圍、職責權限等問題上有一定的爭議，但主流觀點都認同直接將法官懲戒委員會定位為法官懲戒的決定主體，直接承擔法官懲戒的決定職責;但是，我國法官懲戒委員會實際并未如此定位。《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》等改革規(guī)范性文件都將其定位為提供法官懲戒意見的專業(yè)咨詢主體。未經(jīng)法官懲戒委員會審議，當事法官不得被追究違法審判責任，但法官懲戒的決定職責由法院承擔。2019年《法官法》修改時，將有關法官懲戒委員會的改革經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為《法官法》的具體內(nèi)容?！斗ü俜ā返?8條規(guī)定，法官懲戒委員會僅從專業(yè)角度審查認定法官是否存在違反審判職責行為，并提出審查意見。對于法官懲戒的決定權仍然屬于對當事法官有管理權的法院。據(jù)此，法官懲戒委員會的專業(yè)審議程序，只是在原有的處理程序上增加一個環(huán)節(jié)而已，并未改變原有的處理體系。陳銘強：《論法官懲戒委員會的法律地位》，《政治與法律》2020年第2期。

（二）法官懲戒委員會現(xiàn)行法律定位的主要影響

1.對現(xiàn)行法官管理體制不會造成沖擊，改革阻力小。將法官懲戒委員會定位為法官懲戒的專業(yè)咨詢主體并未突破我國現(xiàn)行法官管理體制，并未限縮法院對于法官的管理權限王煒：《雙重體制改革背景下的人民法院紀檢監(jiān)察體制機制研究——以內(nèi)設監(jiān)察部門建設為側重點》，賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實踐研究》上冊，北京：人民法院出版社，2017年，第150—151頁。，如此，在法院內(nèi)部管理層的改革阻力會較小，也不會引發(fā)相關配套制度的改革，是一種改革成本較小的改革方式。此外，當前我國法官屬于公務員范疇，由對當事法官享有管理權的法院作為法官懲戒主體作出懲戒決定，符合《公務員法》第63條“處分決定機關應當按照管理權限，作出處分決定”之規(guī)定?；蛟S上述兩個方面的因素，也是我國未將法官懲戒委員會定位為法官懲戒決定主體的原因。

2.不符合異體懲戒的改革預期。改革以前，法官懲戒長期處于僅由法院主導對法官的違法違紀行為全權實施懲戒的單一同體懲戒。同體懲戒符合我國法官管理體制，懲戒實施成本較低，懲戒運行效率較高。但是，在同體懲戒中，由于法官懲戒的具體實施者為當事法官的同事、領導，懲戒實施者與懲戒對象存在緊密的聯(lián)系，懲戒實施者很難擺脫人情世故而“鐵面無私”地開展懲戒。此外，根據(jù)現(xiàn)行法官責任追究制度及法院考核機制，當某一法官受到懲戒，其所在部門負責人、分管院領導甚至是院長都可能會受到責任追究，其所在部門以及法院的工作考核也會受到較大的負面影響，在評優(yōu)評先方面更是一票否決，這種利益牽連也會影響同體懲戒的公正性。即使法官懲戒的具體實施者能夠擯除上述人情世故、利益牽連的影響，但是由于同體懲戒本身的內(nèi)部性與封閉性，其懲戒很難獲得公眾信任。為此，需要引入異體懲戒，打破單一的同體懲戒。方樂：《法官責任制度的功能期待會落空嗎？》，《法制與社會發(fā)展》2020年第3期。改革預期為設立法官懲戒委員會促使法官懲戒由單一的同體懲戒轉(zhuǎn)為多元的異體懲戒，但《法官法》將法官懲戒委員會定位為專業(yè)咨詢主體，將導致對于法官是否承擔違法審判責任以及承擔何種違法審判責任的懲戒事項在經(jīng)過法官懲戒委員會審議并提出意見之后，又回到對法官具有管理權的法院，由法院內(nèi)部通過行政決策機制予以決定。白冰：《論法官懲戒主體的中立性——以中立性的雙重內(nèi)涵為切入點》。如此，并未充分改變同體懲戒主動性、公正性、權威性不足的問題。

3.引發(fā)新的法官懲戒負面效應。將法官懲戒委員會定位為法官懲戒的專業(yè)咨詢主體，還會引發(fā)如下新的負面效應：第一，招致控、審、判三者關系失當。應然狀態(tài)下的法官懲戒委員會參與法官懲戒應當是控審分離、審判合一的格局，但是現(xiàn)階段行使“控訴”職責的法院系懲戒決定主體，便會出現(xiàn)“裁判者”與“控訴者”之間的身份重疊，不符合“控審分離”要求。王煒：《雙重體制改革背景下的人民法院紀檢監(jiān)察體制機制研究——以內(nèi)設監(jiān)察部門建設為側重點》，賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實踐研究》上冊，第151頁。此外，法官懲戒委員會改革構想中的控辯對抗、居中裁判的準訴訟形態(tài)無法形成，甚至導致“審者不判、判者不審”。白冰：《法官責任追責程序的基本要素》，《政法論壇》2020年第2期。第二，徒增改革成本。法官所在法院的院領導、審委會委員等法官懲戒的具體參與者通常都是資深法官，具有較高的法律專業(yè)能力，完全能夠勝任對于違法審判的專業(yè)審查能力，另行設立法官懲戒委員會僅負責專業(yè)審議，會徒增改革成本，浪費職業(yè)資源。第三，導致程序空轉(zhuǎn)。由對當事法官具有管理權的法院層報高級法院督察部門，又由高級法院提交給法官懲戒委員會審議，法官懲戒委員會作出審查意見后，懲戒事宜又回到提起懲戒的法院作出懲戒決定，期間層報高級法院督察部門，法官懲戒委員會審議、審查意見的反饋等流程，對法官懲戒的實施并無實質(zhì)影響，屬于徒增懲戒實施成本的程序空轉(zhuǎn)。

（三）法官懲戒委員會的應然法律定位

為了實現(xiàn)法官懲戒委員會作為異體懲戒的改革預期，應將其定位為法官懲戒的決定主體，審議、決定對當事法官是否給予懲戒，給予何種懲戒措施。對法官懲戒委員會作出如此定位不僅符合域外慣例，而且能夠使其發(fā)揮異體懲戒的功能。但如此定位面臨法官懲戒委員并沒有法定懲戒決定權的障礙：一方面囿于《法官法》對于法官懲戒委員會的專業(yè)咨詢主體的定位，另一方面囿于《公務員法》第63條規(guī)定。而由法官懲戒委員會享有懲戒決定權就會對這兩部法律的規(guī)定有一定突破。若要保障法官懲戒委員會懲戒決定的合法性，需要強化其權力的合法性來源。一方面，修改《法官法》關于法官懲戒委員會定位、職責的相關規(guī)定，賦予其法官懲戒決定權;另一方面，可以借助人大對法官的專屬任免權，通過建構法官懲戒委員會與人大的充分關系，來彌合法官懲戒委員會對法官懲戒決定權的合法性來源。具體可由省級人大常委會、全國人大常委會分別設立省級法官懲戒委員會、全國法官懲戒委員會，如此，既符合法官懲戒委員會作為異體懲戒的改革預期，也能夠強化人大監(jiān)督司法，尤其是監(jiān)督法院依法獨立行使審判權。

三、法官懲戒委員會權責配置的轉(zhuǎn)變

法官懲戒委員會要發(fā)揮作為法官懲戒決定主體的功能，需要依賴于其完備的權責保障，厘清法官懲戒委員會的管轄權以及相應的職責內(nèi)容。其中，懲戒管轄權主要需要考量法官懲戒委員會懲戒的管轄范圍。懲戒職責的配置則主要解決法官懲戒的受理、調(diào)查、審議、決定、執(zhí)行、救濟在法院、法官懲戒委員會的配置。

（一）法官懲戒委員會的管轄權配置

現(xiàn)階段實踐與理論關于法官懲戒委員會的管轄權配置存在一定的爭議。實踐方面，大部分地區(qū)主要按照《法官法》《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》等規(guī)定，僅將違法審判責任納入法官懲戒委員會管轄范圍，但仍有少數(shù)省份將法官違反司法倫理以及違反辦案紀律等行為都納入其管轄范圍。學界主流觀點認為，將法官懲戒委員會的管轄范圍限定為“故意違反法律法規(guī)辦理案件的”“因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果的”兩種情形，過于局限陳銘強：《三重執(zhí)紀監(jiān)督下法官懲戒制度的反思與完善》，《人民司法·應用》2020年第13期。，有學者主張將法官違反職業(yè)道德、枉法裁判等行為都納入法官懲戒委員會管轄范圍。參見陳衛(wèi)東：《合法性、民主性與受制性： 司法改革應當關注的三個“關鍵詞”》，《法學雜志》2014年第10期。筆者認為，對于法官懲戒委員會管轄權的確定不應拘泥于其管轄范圍本身，應將其放置于法院、監(jiān)察委員會以及人大的職權關系中來思考。具體而言，可按照如下思維路徑進行探討。

1.依據(jù)當事法官違反的規(guī)則性質(zhì)確定管轄主體。懲戒的前提是違反既定規(guī)則，需要承擔不利后果。因此，在處理法官懲戒時可以首先考慮法官到底違反了哪些規(guī)則，屬于何種性質(zhì)。具體而言，考察法官是違反了法律規(guī)范，還是法院內(nèi)部規(guī)定。若僅違反法院內(nèi)部規(guī)定，依照法院內(nèi)部規(guī)定，需要啟動懲戒程序，則原則上由法院管轄。主要原因在于，其一，依照《監(jiān)察法》，政務處分是對公職人員職務違法行為的處置。其二，監(jiān)察委員會適用法院內(nèi)部規(guī)定追究法官責任不符合內(nèi)部規(guī)定的適用邏輯。秦前紅、劉怡達：《國家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要》，《現(xiàn)代法學》2018年第4期。其三，法院內(nèi)部規(guī)定涉及審判權力的運作，有一定特殊性，由法院督察部門適用，更有利于保證懲戒的正確性。

2.依據(jù)當事法官行為的性質(zhì)確定管轄主體。若當事法官僅違反法律，則需要根據(jù)違法行為的性質(zhì)來確定。具體而言，可將法官的違法行為分為職務違法行為與非職務違法行為，其中非職務違法行為主要包括：散布有損國家聲譽的言論，參加非法組織等與職務活動不相關的違法行為。由于監(jiān)察委員會懲戒僅針對職務違法行為，因此法官的非職務違法行為應由法院管轄。此外，依照法官享有的審判職權及其履職方式，可將法官的職務違法行為分為違法審判行為與非違法審判的職務違法行為。其中違法審判行為的懲戒應由法官懲戒委員會管轄，非違法審判的職務違法行為的懲戒應由監(jiān)察委員會管轄。主要原因在于：其一，該規(guī)則能夠有效避免監(jiān)察委員會與法官懲戒委員會的職責沖突。該規(guī)則的關鍵在于認定法官的職務違法行為是否系違法審判行為。而關于違法審判行為的認定標準明確，便保證了管轄關系的清晰性。其二，確立該規(guī)則能夠充分兼顧異體懲戒與同體懲戒的優(yōu)勢。對非違法審判的職務違法行為進行調(diào)查或作出懲戒，不會涉及司法審判的專業(yè)性判斷，也不會影響審判自律，由監(jiān)察委員會來調(diào)查、決定，能夠充分保證處分的獨立性與公正性。而對違法審判行為的懲戒直接涉及對司法審判的專業(yè)性判斷，并可能影響審判權的依法獨立行使，因此，由專業(yè)性更強的法官懲戒委員會管轄更加合適。

3.優(yōu)化法官懲戒委員會與監(jiān)察委員會、法院之間的管轄銜接。若當事法官既有違法審判行為，又有非違法審判的職務違法行為，還有違反法院內(nèi)部規(guī)定的行為，則一并由法官懲戒委員會管轄。因為若按照上述規(guī)則，由法官懲戒委員會、監(jiān)察委員會和法院分別管轄，不僅會導致三個懲戒程序協(xié)調(diào)推進的困難，還可能會出現(xiàn)當行為人的一個行為同時違反法律規(guī)范及法院內(nèi)部規(guī)定時，遭受多次懲戒的情形，違反“一事不再罰”原則。此外，若三主體分別作出三個懲戒決定，還需要協(xié)調(diào)這三個決定的執(zhí)行問題。為此，可考慮一并由法官懲戒委員會管轄。因為，相較于法院懲戒，法官懲戒委員會懲戒是一種異體懲戒，通常更具有公正性、權威性;相較于監(jiān)察委員會懲戒，法官懲戒委員會懲戒則更具專業(yè)性，更能避免對法院依法獨立行使審判權的不當影響。為了強化監(jiān)察委員會對法官懲戒工作的監(jiān)督，法官懲戒委員會應將懲戒決定抄送同級監(jiān)察委員會，若監(jiān)察委員會認為懲戒決定不正確，可以向其發(fā)送糾正懲戒決定的監(jiān)察建議。

（二）法官懲戒委員會的職責配置

1.法官懲戒委員會職責配置的現(xiàn)狀。根據(jù)《法官法》《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》的規(guī)定，配置給法官懲戒委員會的具體職責如下：一是從專業(yè)角度審查認定法官是否違反審判職責，提出故意違反職責、存在重大過失、一般過失或者沒有違反職責等審查意見;受理法官對審查意見的異議申請。二是審議決定法官懲戒工作的其他相關事項;但是其他相關事項的具體內(nèi)容并不明確，實踐中對此也沒有適用。三是不直接受理對法官的舉報、投訴，并不承擔立案受理職責。綜上，法官懲戒委員會的現(xiàn)行職責配置不足，無法保證其作為懲戒決定主體的功能定位，應重新為其配置具體職責。

2.法官懲戒委員會職責配置應考量的三種關系。法官懲戒委員會的職責配置是一個系統(tǒng)性的問題，需要考量三種關系。第一，法官懲戒委員會的定位與職責配置的關系。為法官懲戒委員會配置具體職責歸根結底是為了實現(xiàn)法官懲戒委員會的定位，若將法官懲戒委員會定位為法官懲戒的決定主體，則需要配置與法官懲戒決定相關聯(lián)的職責。第二，法官懲戒委員會的履職能力與職責配置的關系。如果法官懲戒委員會的履職能力較強，則即使為其配置較多懲戒職責，其也能得心應手地完成;如果其履職能力較弱，則為其配置過多懲戒職責，可能會出現(xiàn)能與責不匹配，影響履職效果。目前，我國主要設立了最高人民法院法官懲戒委員會以及各省級法官懲戒委員會，法官懲戒委員會的層級較高、數(shù)量較少，單個法官懲戒委員會的履職輻射范圍較廣;此外，法官懲戒委員會委員均為兼職委員，投入法官懲戒工作中的時間、精力有限。因此，法官懲戒委員會的履職能力相對較弱，不宜為其配置過多職責。第三，法官懲戒委員會職責配置的外部關系。其主要關系到懲戒職責配置中法官懲戒委員會與其外部主體的關系，主要涉及法官懲戒委員會與法院的關系。在此過程中，一方面，要充分利用法院系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒力量，避免疊床架屋式的制度安排，出現(xiàn)法院懲戒職責與法官懲戒委員會懲戒職責的沖突;另一方面，又要注意不能因賦予法院過多、過重職責，影響法官懲戒委員會履職的獨立性、公正性。

3.法官懲戒委員會應承擔的職責內(nèi)容。在梳理上述關系的基礎上，對法官懲戒委員會的職責配置應按如下邏輯展開：第一，厘定與法官懲戒委員會懲戒決定相關的職責。法官懲戒的受理關系到法官懲戒程序的啟動，只有進入懲戒受理中的法官懲戒案件，才能進入懲戒決定范疇。調(diào)查關系到懲戒決定作出的事實基礎，當且僅當對當事法官進行充分調(diào)查才能保證懲戒決定的正確性。審議是法官懲戒作出的前置環(huán)節(jié)，而且審議與決定原則上應當是同一主體，以避免出現(xiàn)“審者不判，判者未審”的分離格局，此外，當且僅當建基于公正審議基礎之上的懲戒決定才能是公正的懲戒決定。法官懲戒的救濟系當事法官對法官懲戒決定不服而提出的擬對懲戒決定作出改變的訴求以及救濟主體對相關訴求的處理。而法官懲戒的執(zhí)行是將紙面上的懲戒決定直接轉(zhuǎn)化為對當事法官權益產(chǎn)生直接影響的舉措萬進福：《我國法官懲戒主體制度的反思與重構》。，該職責是懲戒決定已經(jīng)固定后的后續(xù)職責。綜上所述，與法官懲戒委員會懲戒決定作出的相關職責主要包括法官懲戒的受理、調(diào)查、審議、決定、救濟，不應由法官懲戒委員會承擔懲戒執(zhí)行職責。第二，厘定法官懲戒委員會的履職能力與職責配置的關系。由于現(xiàn)階段我國法官懲戒委員會的履職能力相對較弱。而法官懲戒的受理需要對全省乃至全國范圍內(nèi)的大量投訴、控告進行處理，需要巨大的履職能力，這其實是法官懲戒委員會難以勝任的。面對全省范圍內(nèi)動輒數(shù)以千計或者數(shù)以萬計的法官，假如僅由省級法官懲戒委員會迅速啟動懲戒程序并作出恰如其分的責任認定，幾乎是不可想象的。陳瑞華：《法官責任制度的三種模式》，《法學研究》2015年第4期。 因此，不宜由法官懲戒委員會承擔懲戒受理職責。第三，厘定法官懲戒委員會與法院的懲戒職責配置關系。這主要涉及法官懲戒調(diào)查職責配置問題，若將法官懲戒的調(diào)查職責由法院督察部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü賾徒湮瘑T會雖然有利于懲戒的主動性發(fā)揮，卻不利于充分發(fā)揮法院督察部門長期從事法官懲戒調(diào)查而積累的職權優(yōu)勢，也未充分利用現(xiàn)有法院懲戒制度設置以減少法官懲戒委員會改革的成本。萬進福：《我國法官懲戒主體制度的反思與重構》。從比較法的角度看，由于追責主體有別，各國對法官責任案件的裁決方式也有所不同。其中，德國、日本等國家主要采用司法裁決方式;美國、法國等國家主要采用非司法裁決方式，尤其是聽證方式。白冰：《法官責任追責程序的基本要素》。而上述兩種方式的實質(zhì)都是“控審分離”。如果法官懲戒的調(diào)查職責與審議、決定職責均由法官懲戒委員會履行，則并不符合“控審分離”的要求，審議、決定職責將難以獨立于調(diào)查職責而獨立履行。因此，應將法官懲戒的調(diào)查職責配置給法院督察部門。

綜上，法官懲戒委員會應承擔法官懲戒的審議、決定、救濟職責。法院監(jiān)督部門在法官懲戒委員會懲戒模式中應定位為“控訴人”，具體承擔懲戒受理職責、懲戒調(diào)查職責以及移送懲戒審議職責等三項職責。

結語

法官懲戒委員會功能“虛化”已經(jīng)成為掣肘司法責任制改革成效的關鍵問題。發(fā)揮法官懲戒委員會的預期功能，需要實現(xiàn)以下四個方面的轉(zhuǎn)變：一是將法官懲戒委員會的理論建構基礎由“司法化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)化”;二是將法官懲戒委員會的法律定位由專業(yè)咨詢主體轉(zhuǎn)變?yōu)閼徒錄Q定主體;三是將法官懲戒委員會的懲戒管轄權范圍由“故意違反法律法規(guī)辦案”“因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果”轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法審判行為;四是將法官懲戒委員會的職責由審議、建議職責轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h、決定、救濟職責。

〔作者簡介〕張洪亮，四川大學法學院博士后流動站研究人員，四川成都610064;

羅登亮，四川天府新區(qū)人民法院，博士，四川成都610213。

①朱孝清：《錯案責任追究與豁免》，《中國法學》2016年第2期。

②參見侯學賓：《法官懲戒制度的中國特色》，《法律適用》2017年第7期;陳衛(wèi)東：《司法責任制改革研究》，《法學雜志》2017年第8期。

③參見方樂：《法官責任制度的司法化改造》，《法學》2019年第2期。

④參見陳海鋒：《錯案責任追究的主體研究》，《法學》2016年第2期;王小光、李琴：《我國法官懲戒制度二元模式的思考與完善》，《法律適用》2016年第12期。

⑤參見胡仕浩：《論人民法院“全面推開司法責任制改革”的幾個問題》，《法律適用》2016年第11期。

⑥參見詹建紅：《我國法官懲戒制度的困境與出路》，《法學評論》2016年第2期。