陳潔瓊 周魯耀

（1.浙江省委黨校，杭州 310000；2.浙江工商大學(xué)，杭州 310018）

內(nèi)容提要:“基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”是“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”的重要組成部分。分稅制改革之后，地方政府成為基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給主體，而功能類國有企業(yè)則成為地方政府完成投資和建設(shè)任務(wù)的重要組織工具。在多重制度約束條件下，功能類國有企業(yè)契合了地方政府對建設(shè)績效和發(fā)展資金的訴求，成為地方政府大規(guī)模城市建設(shè)的組織載體與融資工具。而功能類國有企業(yè)“政府身份”和“企業(yè)身份”之間的張力也會造成職權(quán)和責(zé)任的錯位，這又成為地方政府在“擴(kuò)權(quán)”與“避責(zé)”間的平衡點(diǎn)。功能類國有企業(yè)憑借政企雙重身份疊加的效率優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“跨越式”發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但多重身份和權(quán)責(zé)異構(gòu)問題一直沒有得到根本解決。在新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，既要發(fā)揮功能類國有企業(yè)的效能優(yōu)勢，也要注意防范其治理風(fēng)險。

2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，2022年的經(jīng)濟(jì)工作要“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，并將“適度超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”作為一項(xiàng)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要舉措。2022年4月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議又再次強(qiáng)調(diào)，“全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。在過去幾十年間，地方政府在面臨財政約束的條件下，借助城投、交投等功能類國有企業(yè)實(shí)施項(xiàng)目融資和工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的“跨越式”發(fā)展，創(chuàng)造了“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”，但也給地方治理和國家治理埋下了諸多風(fēng)險隱患。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下“適度超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，同樣需要充分發(fā)揮功能類國有企業(yè)的特殊組織優(yōu)勢，既要汲取過往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也要跨越“舊模式”的陷阱。理解功能類國有企業(yè)在地方政府在財政約束條件下所表現(xiàn)出的特殊組織形態(tài)與行為模式，對于升級迭代基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式有著重要鏡鑒作用。

一、現(xiàn)象與問題

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年保持高速增長，這一現(xiàn)象被稱為“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”。以城市基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展為代表的“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”[1]，構(gòu)成了“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”中最引人注目的成果，同時也是解釋“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”最有力的因素。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著城市化進(jìn)程的加速，我國城市空間加速擴(kuò)張[2]，城市基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)“超常規(guī)”發(fā)展。[3]將我國與OECD的22個國家的基礎(chǔ)設(shè)施資本存量進(jìn)行比較，1990年我國僅排在第十五位，2000年上升至第七名，2010年則位列第三。[4]1994年分稅制之后，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額由666億元增加到2016年的17460億元，平均每年增長率高達(dá)16%，增長函數(shù)接近指數(shù)函數(shù)。①數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016》的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理計算。經(jīng)濟(jì)高速增長和地域景觀的快速演進(jìn)構(gòu)成了我國城市化綜合水平持續(xù)提高的主要特征[5]，龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施和由此帶動的城市基礎(chǔ)設(shè)施條件的持續(xù)改善，則是“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”的重要組成部分。[6]

“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注，不少學(xué)者將研究視角聚焦于地方政府這一重要主體，并在宏觀制度框架下解釋了地方政府大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在動力機(jī)制。從已有的文獻(xiàn)看，主要有兩派競爭性觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，分權(quán)化威權(quán)下的官員晉升競爭機(jī)制可以用來解釋上世紀(jì)90年代以來中國基礎(chǔ)設(shè)施高速發(fā)展現(xiàn)象。中央政府通過控制人事權(quán)，建立晉升錦標(biāo)賽機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對地方政府行為的有效引導(dǎo)和控制，地方政府大規(guī)模投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的行為則是中央政府GDP考核掛鉤晉升的一種策略性選擇。周黎安等人的研究認(rèn)為，中國地方官員治理中的晉升錦標(biāo)賽模式是解釋中國經(jīng)濟(jì)增長之謎的關(guān)鍵變量。[7]改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績效考核成為地方官員晉升的主要指標(biāo)之一[8]，而基礎(chǔ)設(shè)施的投入對當(dāng)?shù)氐腉DP增長有著顯著的貢獻(xiàn)，作為一種“可視”的政績[9]，地方官員對此加大投入有助于其在同級競爭中脫穎而出。張軍[10]等人提出與“晉升錦標(biāo)賽”類似的“標(biāo)尺競爭”的概念，并試圖回答“中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施”。

第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，中國特色財政聯(lián)邦制下的稅收最大化追求是地方政府積極發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在動力機(jī)制。通過率先發(fā)展當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，為“招商引資”創(chuàng)造更好的“硬件條件”，進(jìn)而擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐呢斦愂?。錢穎一、Weingast等人的研究發(fā)現(xiàn)，中國特色的財政分權(quán)促進(jìn)了地方政府之間的“趨好競爭（Race to top）”，激勵了地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以吸引更多的資本流入，進(jìn)而擴(kuò)大稅收收入。[11]傅勇等人的研究認(rèn)為，中國式財政分權(quán)與政治集權(quán)的同時存在確保了地方政府為經(jīng)濟(jì)增長而競爭，而非為了尋租而競爭[12]，從而避免了地方政府從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬鹑≈帧?。[13]王賢彬等人的研究也發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)的背景下，地方政府為了吸引資本，會加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。[14]

已有研究從晉升競爭機(jī)制和稅收激勵機(jī)制兩個視角分別揭示了地方政府為何熱衷于發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。但上述研究并未回答地方政府具體如何實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的高速增長。事實(shí)上，除了地方政府之外，解釋中國的“基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”還需要注意到另一個重要變量，即功能類國有企業(yè)。功能類國有企業(yè)是打通晉升競爭機(jī)制和稅收激勵機(jī)制的關(guān)鍵密碼，也是在地方財政收入限制條件下實(shí)現(xiàn)治理績效的重要治理工具。

本文所稱“功能類國有企業(yè)”，主要指以提供基礎(chǔ)設(shè)施等具有公共性質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)為基本職能的政府性公司，如城投、交投等在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營等多重任務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。②一般而言，“地方政府融資平臺”分兩種類型，其中一種是純粹的融資平臺，是地方政府的融資工具，沒有其他經(jīng)營性收入和組織實(shí)體；另一種則是本文所指的功能類國有企業(yè)，如城投公司、交投公司等，這里企業(yè)除了具有基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的融資功能外，還有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營管理等功能。因而，本文提出以功能類國有企業(yè)的概念來特指這類企業(yè)，并突顯出其在公共產(chǎn)品供給中的價值。功能類國有企業(yè)被視為“特殊制度約束下汲取金融資源、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一種制度創(chuàng)新，是區(qū)域間開展橫向競爭的重要抓手，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。[15]”功能類國有企業(yè)作為一種獨(dú)特的國企類型，其初始功能是為了緩解1994年分稅制之后投融資體制改革進(jìn)程中地方政府的融資困境。二十多年來，功能類國有企業(yè)逐漸在城市化進(jìn)程中扮演著越來越豐富的角色，并成為理解“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”的重要一環(huán)。功能類國有企業(yè)是解讀“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”的一把鑰匙，如果不充分關(guān)注功能類國有企業(yè)在其中的角色與功能，不厘清功能類國有企業(yè)與地方政府千絲萬縷的關(guān)系，就無法透徹地理解“中國基礎(chǔ)設(shè)施奇跡”到底是如何產(chǎn)生的。那么，功能類國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“中國式”路徑中扮演了何種角色？發(fā)揮何種功能？又是如何推動地方基礎(chǔ)設(shè)施高速發(fā)展的？本文試圖對這些問題進(jìn)行回答。

二、建城與融資:財政約束下的功能類國有企業(yè)的任務(wù)結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代中期以來，我國城市化進(jìn)入了“快車道”。從2000年到2020年，我國的城市化率從36.2%一躍而至63.89%，平均每年凈增城鎮(zhèn)人口2200萬。①數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒2021》。人口的快速城鎮(zhèn)化要求城市生活空間的快速擴(kuò)張與城市基礎(chǔ)設(shè)施的同步發(fā)展。受“推”“拉”兩股力量的影響，地方政府逐步成為基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給力量。一方面，1994年分稅制改革后，基礎(chǔ)設(shè)施投資的很大一部分事權(quán)也交由地方政府來承擔(dān)和執(zhí)行。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1991年之前，中央在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上的投資比例一直在50%以上，到了2001年，中央項(xiàng)目投資比例僅占29.7%，同期地方項(xiàng)目的投資份額已是中央項(xiàng)目的兩倍多。[16]另一方面，受經(jīng)濟(jì)與政治的雙重激勵，地方政府有強(qiáng)大動力以投資驅(qū)動的方式推動基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，并將城市化作為地方經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。[17]大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是地方政府為人口和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)容的迫切任務(wù)，同時也是加速城市量能升級和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換的切實(shí)機(jī)遇?？梢哉f，地方政府治理績效在很大程度上與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度與質(zhì)量緊密綁定。而與此同時，分稅制之后地方政府所面臨的財政約束又成為掣肘其不能大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的障礙。功能類國有企業(yè)正是在這種背景下，完美契合了地方政府對建設(shè)績效和發(fā)展資金的訴求。

（一）“逐地建城”：財政約束下的基建破局

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般耗資大、周期長、維護(hù)費(fèi)用高昂。分稅制改革之后，地方政府財權(quán)與事權(quán)的不平衡性逐步擴(kuò)大，“地方政府用平均49%的相對財政收入支撐70%的相對財政支出”。[18]同時，《預(yù)算法》《貸款通則》等法律限制了地方政府的舉債行為。這進(jìn)一步加劇了地方財政資金短缺與基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)張需求之間的矛盾。[19]財政轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)以及非均衡化的特點(diǎn)也決定了無論東部沿海城市還是承接財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較多的中西部地區(qū)城市都難以實(shí)現(xiàn)快速城市化建設(shè)的資金需要。在地方財政資金吃緊，融資主體資格又受約束的制度條件下，地方政府就不得不“另謀出路”來發(fā)展地方基礎(chǔ)設(shè)施。

1980年起，中央財政資金占城市公用設(shè)施建設(shè)年度資金的比例整體呈持續(xù)下降趨勢。而地方政府在城市公用設(shè)施上的資金投入比例則不斷上升（如圖1所示）。1980年，中央財政資金占城市公用設(shè)施建設(shè)年度資金的42.4%，1993年已經(jīng)下降為3.0%，2000年之后，中央財政資金占城市公用設(shè)施建設(shè)年度資金的比例更是微乎其微，到了2016年僅占0.7%。②數(shù)據(jù)來源:《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016》。外資、債券等資金可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的也是杯水車薪。因此，絕大部分的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由地方政府設(shè)法籌措，地方政府除了以財政支出的方式供給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，更是以自籌資金①根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計指標(biāo)說明，自籌資金指固定資產(chǎn)投資單位報告期收到的，由各地區(qū)、各部門及企、事業(yè)單位籌集用于固定資產(chǎn)投資的預(yù)算外資金，包括中央各部門、各級地方和企、事業(yè)單位的自籌資金。其他資金指在報告期收到的除以上各種資金之外其他用于固定資產(chǎn)投資的資金，包括企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)行各種債券籌集到的資金、社會集資、個人資金、無償捐贈的資金及其他單位撥入的資金等。、貸款等方式積極籌措建設(shè)資金，而這些資金很大程度上就是通過功能類國有企業(yè)市場化融資方式獲取。從近年來的數(shù)據(jù)看，銀行借貸與自籌資金已經(jīng)占據(jù)了城市公用設(shè)施投資來源的半壁江山，如2016年兩者之和已高達(dá)50.7%。②數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016》計算所得。

圖1 1980年-2016年不同資金來源占本年度資金來源比重③資料來源:作者根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016》相關(guān)數(shù)據(jù)制作。由于2016年之后資金來源不再統(tǒng)計，2016年即為最新數(shù)據(jù)。

地方政府必須將大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)化于城市發(fā)展進(jìn)程之中，用城市空間的擴(kuò)展來消化掉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金投入。由此，全國各地大規(guī)模新城新區(qū)建設(shè)開始啟動，地方政府劃定“新城”“新區(qū)”片區(qū)并提前開展土地收儲，后續(xù)通過新城新區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)土地增值，從而借由土地溢價來支付城市開發(fā)的成本。這種“逐地建城”模式背后則是依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的“差序買單”:即城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套使用費(fèi)間接體現(xiàn)在房價之中，并根據(jù)便捷度等要素區(qū)分收費(fèi)額度。比如，軌道交通等可達(dá)性對房價有顯著的正面影響[20]，有研究通過對35個大中城市的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地鐵開通對城市商品房價上漲的貢獻(xiàn)率約為5.06%。[21]正因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施對房價的顯著影響，地方政府為了應(yīng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資困境，會向房地產(chǎn)開發(fā)商征收相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。由于地方政府是土地一級市場的壟斷供給者，基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)則資本化到地價之中，有研究發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)每提高1元，居民住宅用地價格平均上漲5元，商業(yè)用地價格平均增加9元。[22]土地價格的提升最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，即體現(xiàn)為房價的上漲，“從全國來看地價每上漲1%，將導(dǎo)致房價上漲0.355%?！盵23]因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用費(fèi)間接又回到了消費(fèi)者和使用者身上。從空間角度看，國內(nèi)各大城市，如北京、上海、武漢等地的房價呈現(xiàn)圈層化和梯度化分布的特征。比如，“上海市的整體房價分布從內(nèi)環(huán)沿軌道交通環(huán)線呈放射圈層向四周郊區(qū)遞減，越靠近市中心，城市服務(wù)設(shè)施對塑造房價分布空間格局的影響力越顯著?！盵24]房價隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施便捷度的差異呈現(xiàn)空間異質(zhì)化，一般而言，為享受更加優(yōu)質(zhì)的生活，人們往往愿意支付更加高昂的房價。因此，消費(fèi)者或用戶在間接承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)時同樣具有差序化特征?！安钚蛸I單”模式下地方政府必須提前進(jìn)行城市建設(shè)各項(xiàng)投資的墊付，尋找到合適的融通手段就成為能否持續(xù)運(yùn)作的關(guān)鍵。

（二）“以地融資”：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資方式

“以地生財、以財養(yǎng)地[6]”是地方政府所設(shè)想的基礎(chǔ)設(shè)施資金的良性循環(huán)機(jī)制，也是具有中國特色的城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式?！耙缘厣敗敝饕鉀Q基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟動資金問題，“以財養(yǎng)地”則主要解決基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的還款資金來源問題。在土地要素的撬動下，“土地抵押-貸款融資-收費(fèi)還款”構(gòu)成了城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的邏輯鏈條。從基礎(chǔ)設(shè)施的還款來源看，一般可以分為收稅和收費(fèi)兩種模式。在國外，一些國家通常以征收目的稅的方式來籌集基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，而我國的燃油稅、城建稅等主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)而非建設(shè)。從收費(fèi)模式看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)可分為兩種類型:第一類是直接收費(fèi)的“用者付費(fèi)”模式，即基于“誰使用、誰受益、誰付費(fèi)”的原則，最為典型的是高速公路的用戶付費(fèi)使用模式。第二類即上文提到的間接收費(fèi)的“差序買單”模式?！安钚蛸I單”模式是極具中國特色的城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式，它以土地公有制為基礎(chǔ)，以土地要素為原始資本，通過土地的金融化和梯度開發(fā)實(shí)現(xiàn)土地增值，并以基礎(chǔ)設(shè)施的便捷性作為附加值來定義房價的增值空間。土地開發(fā)的梯度化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的圈層化，最終以使用費(fèi)的差序化間接體現(xiàn)在房價之中。

土地要素成為撬動“以地生財、以財養(yǎng)地”這一特色城市經(jīng)營投融資模式的關(guān)鍵要素。在土地公有制條件下，地方政府成為城市土地的實(shí)際經(jīng)營者，其通過注入儲備土地等方式成立城投、交通等功能類國有企業(yè)，以土地要素的資本化來籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟動資金。在東南沿海城市，基礎(chǔ)設(shè)施投資中依靠土地籌集的資金占90%左右，其中，土地出讓金約占30%左右，60%則靠土地抵押融資。[25]中西部地區(qū)的土地抵押金額和抵押率更是顯著高于東部地區(qū)[26]，依靠土地抵押獲取的銀行貸款占城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的份額高達(dá)70%-80%。[25]

在現(xiàn)有的財政金融體制下，地方政府與金融機(jī)構(gòu)的利益互相捆綁，銀行則更傾向于將貸款留給功能類國有企業(yè)。[27]這主要出于兩個方面的原因:第一個原因，地方政府與功能類國有企業(yè)之間存在一種“共生關(guān)系”[28]，功能類國有企業(yè)的投融資水平影響著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長水平，進(jìn)而影響著政府官員的晉升、收入等水平[29]，地方政府往往有強(qiáng)烈的動機(jī)來干預(yù)銀行的信貸決策。第二個原因，隨著城市化進(jìn)程加速，土地尤其是建設(shè)用地成為一種稀缺資源，土地價值提升以一種“看得見”的方式被預(yù)期。在調(diào)研中，H市交投的董事長談到:“在我們市，城投、交投、錢投等集團(tuán)公司各自手中都有一定的地塊，至于政府要建橋、建路，就讓我們自己去想辦法怎么用土地。至于先用哪塊地，后用哪塊地，要結(jié)合政府的土地規(guī)劃。一般來說，地價的穩(wěn)定性、可控性比較強(qiáng)。因此，土地資源已被金融業(yè)視為“風(fēng)險系數(shù)較低的貨幣”[26]，相比于其他方式，功能類國有企業(yè)以土地作為抵押物申請貸款的方式更受銀行的青睞。

（三）功能類國有企業(yè)：平衡基建任務(wù)與財政約束的組織載體

在“逐地建城”和“以地融資”的雙重驅(qū)動下，地方政府迫切需要尋找到能夠兼具市場化效能與行政績效導(dǎo)向的治理工具，而以融資平臺公司為代表的地方功能類國有企業(yè)則很好的滿足了這一要求。事實(shí)上，以投融資為目的的功能類國有企業(yè)由來已久，早在1987年，我國第一家綜合性政府投融資平臺公司在上海成立，取名久事公司。久事公司開創(chuàng)了地方政府借助功能類國有企業(yè)市場化融資的先河，為上海地鐵一號線、南浦大橋等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行資金的統(tǒng)一籌措、項(xiàng)目安排和綜合放貸。在久事公司的基礎(chǔ)上，1992年，上海成立城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，在承擔(dān)項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)上又拓展了業(yè)務(wù)范圍。此后，各地開始學(xué)習(xí)上海的經(jīng)驗(yàn)，效仿功能類國有企業(yè)的運(yùn)作模式。由此，地方政府借用功能類國有企業(yè)的公司法人身份“間接行使舉債權(quán)”[30]的做法在各地頗為流行。但一直到本世紀(jì)初之前地方政府大規(guī)模開展新城新區(qū)建設(shè)之前，其量級仍然較小。本世紀(jì)以來隨著城市化加速推進(jìn)，尤其2008年金融危機(jī)時，為了配合中央政府的“4萬億”投資計劃，地方功能類國有企業(yè)數(shù)量出現(xiàn)了“井噴式”增長，各大城市幾乎都設(shè)有多個交投、城投等功能類國有企業(yè)，功能類國有企業(yè)儼然成為地方治理中的重要工具和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

功能類國有企業(yè)融通“公”“私”雙重身份的特性使之可以平衡融資需求與融資約束之間的張力[31]。地方政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)方式創(chuàng)立城投、交投等為代表的功能類國有企業(yè)，突破1994年的《預(yù)算法》和1996年的《貸款通則》等對“公法人”身份的法律約束，以“私法人”身份打開市場化融資通道。功能類國有企業(yè)作為“私法人”主體，既可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸，也可以以公開方式發(fā)行股票、債券等金融產(chǎn)品，以此獲取公共項(xiàng)目的建設(shè)資金。在獲取銀行貸款時，一般以地方政府的土地資源或財政收入作為抵押品，對于城市道路、橋梁涵洞等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往以地方政府未來的經(jīng)常性財政收入和土地出讓金作為擔(dān)保[32]，此類還款通?！坝傻胤秸鼍哌€款承諾函或?qū)⒚磕甑倪€貸本息計入人大支出預(yù)算作為信用結(jié)構(gòu)”。[33]在整個間接舉債環(huán)節(jié)中，地方政府扮演了雙重角色，即公共投資項(xiàng)目的實(shí)際發(fā)起人和功能類國有企業(yè)舉債過程中的隱性擔(dān)保人，功能類國有企業(yè)則扮演了融資代理人角色，并且大大擴(kuò)張了地方政府的財政汲取能力。

三、身份疊加與權(quán)責(zé)異構(gòu):功能類國有企業(yè)的組織特征與運(yùn)行邏輯

功能類國企業(yè)的定位介于商業(yè)類國有企業(yè)與公益類國有企業(yè)之間。一方面，它不同于一般的私人企業(yè)，是政府公共功能的部分延伸，因而在多個層面表現(xiàn)出“準(zhǔn)政府部門”的角色和功能；但另一方面，它作為一種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，又在組織目標(biāo)、組織形態(tài)、經(jīng)營管理方式等維度呈現(xiàn)出企業(yè)屬性。當(dāng)這兩種屬性組合在一起，使其實(shí)現(xiàn)了組織疊加和權(quán)責(zé)異構(gòu):一方面，功能類國有企業(yè)能夠在政府主體和市場主體之間進(jìn)行便利的身份切換，借用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政訴求，或者利用市場資源放大行政權(quán)能；另一方面，功能類國有企業(yè)的雙重身份也能帶來“職權(quán)”和“責(zé)任”的解構(gòu)重組，即以政府身份實(shí)施的職權(quán)，由市場主體身份來代為承擔(dān)責(zé)任，由于公法和私法上對于主體行為限定的差異，使之逃脫了公法上更為嚴(yán)格的約束。[34]

（一）功能類國有企業(yè)的身份疊加

功能類國有企業(yè)的組織疊加主要表現(xiàn)在三個方面，即價值疊加、組織疊加以及資源疊加。

第一，從組織價值追求看，功能類國有企業(yè)兼?zhèn)涔矁r值和經(jīng)濟(jì)價值雙重價值取向。不同的組織類型決定了不同的組織使命、組織目標(biāo)與組織價值取向。政府的使命是追求公共利益最大化，其價值是創(chuàng)造公共價值；而對企業(yè)而言，其使命是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益的最大化，其價值是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值（盈利價值）。從組織譜系的坐標(biāo)看（見圖2），功能類國有企業(yè)介于政府與企業(yè)之間，具有政企雙重屬性，因而其使命和價值取向也是介于兩者之間。即功能類國有企業(yè)是一種具有追求公共利益與自我利益的混合動機(jī)，具有公共利益最大化的使命與企業(yè)利益最大化的雙重驅(qū)動力，創(chuàng)造公共與經(jīng)濟(jì)的雙重價值的組織。例如，重慶市城投在其組織定位中如此表述:“堅(jiān)持公益性總體定位，引入市場機(jī)制，實(shí)施公益和市場兩輪驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，打造為‘國內(nèi)領(lǐng)先的城市建設(shè)與運(yùn)營的服務(wù)型社會企業(yè)’?！背酥貞c市城投，國內(nèi)其他地方的城投、交投類企業(yè)在戰(zhàn)略目標(biāo)或使命的闡述中都或明或暗地蘊(yùn)含了公共與經(jīng)濟(jì)的雙重價值取向。

圖2 功能類國有企業(yè)譜系圖①資料來源:在Dees等人社會企業(yè)組織譜系圖的基礎(chǔ)上，作者自繪。

第二，從組織疊加看，功能類國有企業(yè)釋放出混合組織的多重優(yōu)勢，根據(jù)情境需要，其在地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中扮演著多種角色，如公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給者、相關(guān)利益協(xié)調(diào)者、項(xiàng)目組織推進(jìn)者、市場競爭參與者等，這些角色行為的公益性逐步遞減，盈利性逐步增強(qiáng)，并在政府行為與企業(yè)行為之間形成一種連續(xù)譜系（見圖3）。

圖3 功能類國有企業(yè)在地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的多重角色

作為公共產(chǎn)品供給者，功能類國有企業(yè)承接著來自轄區(qū)政府發(fā)包的大量的公共建設(shè)項(xiàng)目，如城市化進(jìn)程中的“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1994年分稅制之后，道路橋梁、城市軌道等交通類基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模顯著提升，其中，道路橋梁投資額年均增長率高達(dá)21.4%，城市軌道交通投資額年均增長率更是高達(dá)23.4%。②數(shù)據(jù)來源:《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2016》。這些數(shù)據(jù)側(cè)面既反映了功能類國有企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的關(guān)鍵作用。

作為相關(guān)利益協(xié)調(diào)者，功能類國有企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及新城開發(fā)建設(shè)中，往往承擔(dān)著多元利益協(xié)調(diào)者的角色。比如，在城市橋梁和隧道建設(shè)過程中，可能涉及多個轄區(qū)、多個層級的政府和各類主體，如涉及拆遷安置等工作，則容易引發(fā)各類社會沖突和社會風(fēng)險，功能類國有企業(yè)則需要游走在其中協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系。

作為項(xiàng)目組織推進(jìn)者，功能類國有企業(yè)在組織實(shí)施具體項(xiàng)目開發(fā)時采用企業(yè)化的運(yùn)作模式，并借用目標(biāo)考核、成本核算等企業(yè)管理工具降低管理成本和提高組織效率。

作為市場競爭參與者，功能類國有企業(yè)也面臨著國有資產(chǎn)保值增值的壓力。尤其是2010年之后，中央政府強(qiáng)調(diào)剝離功能類國有企業(yè)的土地融資功能，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、回報周期長，在較長一段時間內(nèi)可能面臨虧損的風(fēng)險，功能類國有企業(yè)往往需要經(jīng)營一些盈利性項(xiàng)目來保持短期財務(wù)賬面的平衡。以H市城投公司為例，它是H市最大的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營主體。H市城投公益性較強(qiáng)的城市公交、燃?xì)?、熱電、水?wù)等公用事業(yè)類業(yè)務(wù)總體處于虧損狀態(tài)，總體毛利率為-28.87%。保障房和經(jīng)濟(jì)適用房代建項(xiàng)目、城建項(xiàng)目收入并不高，基本靠政府補(bǔ)貼方能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。企業(yè)主要的盈利項(xiàng)目來自商品住宅開發(fā)和鋼材銷售等，其中，商品住宅開發(fā)運(yùn)營收入毛利率高達(dá)30.69%（如表1所示）。在國有資產(chǎn)保值增值的考核指標(biāo)下，功能類國有企業(yè)也需要扮演市場競爭參與者，與其他市場主體“同臺競技”，以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)中的短期和階段性虧損。

表1 H市城市建設(shè)投資有限公司業(yè)務(wù)資源情況①資料來源:作者根據(jù)聯(lián)合資信對H市城市建設(shè)投資有限公司《信用跟蹤評級報告》整理。

在Z交通集團(tuán)公司調(diào)研時，其總經(jīng)理被問及如何處理公益性和盈利性的沖突時，他坦誠:“除了滬杭甬高速公路以外，Z集團(tuán)下屬的高速公路目前基本處于虧損狀態(tài)，對于國有資產(chǎn)保值增值，有時候不得不依靠商貿(mào)板塊，比如，最近幾年公司賣茅臺的利潤率還是比較高的，基本可以達(dá)到50%”。

第三，從資源疊加看，政企雙重價值身份的疊加共同使得功能類國有企業(yè)能夠進(jìn)一步放大資源汲取的疊加效應(yīng)。功能類國有企業(yè)因具備政企雙重身份，既可以調(diào)動政府資源為其所用，又可以將原本游離于政府之外的社會資源攝入體制之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會資源與政府資源的有機(jī)融通。在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，功能類國有企業(yè)資源的雙向汲取主要表現(xiàn)三類資源上:一是資本來源上，功能類國有企業(yè)既可以在銀行貸款時獲取地方政府的行政支持，比如，功能類國有企業(yè)在以土地資本作為銀行抵押時，地方政府往往作為其隱性擔(dān)保人[35]，有時還有當(dāng)?shù)厝舜蟮倪€款承諾[36]；功能類國有企業(yè)也可以通過城投債、中長期票據(jù)、融資租賃、項(xiàng)目融資以及信托私募等方式獲取市場資本。無論是銀行貸款還是市場融資，功能類國有企業(yè)都依靠了土地這一核心資本要素。土地不僅僅是作為銀行貸款來源的抵押物，土地可期許的出讓金還往往被作為城投債的重要還款來源。[37]這種土地融資行為在地方政府中頗為普遍，且具有放大效應(yīng)，這大大加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)水平。二是業(yè)務(wù)資源上，功能類國有企業(yè)是代替政府部門提供公共品生產(chǎn)為主要業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府項(xiàng)目代建和運(yùn)營等都是其重要的業(yè)務(wù)資源。但僅靠公共部門提供的基礎(chǔ)設(shè)施等公共品的生產(chǎn)不足以使其具有“自生能力”。[38]2010年以來，隨著中央政府對功能類國有企業(yè)盈利能力的考量變得嚴(yán)格，功能類國有企業(yè)也紛紛擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍，由原先的單一業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向多業(yè)務(wù)的經(jīng)營，即從公益性項(xiàng)目拓展到經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。比如，杭州市城投集團(tuán)，其業(yè)務(wù)范圍既包括城建等政府項(xiàng)目，也包括市場化的房地產(chǎn)項(xiàng)目。三是人才資源上，功能類國有企業(yè)的優(yōu)勢是可以利用政企雙重屬性拓寬人才吸納的渠道。目前功能類國有企業(yè)的選人用人上大多采用黨管干部原則與市場化選聘相結(jié)合的機(jī)制。一方面，在“黨管干部”的用人原則下，其往往從政府內(nèi)部選取合適的人選去企業(yè)擔(dān)任重要職務(wù)，如企業(yè)的黨委書記、董事長和總經(jīng)理等，以便地方黨委政府的意志得到執(zhí)行與落實(shí)。但另一方面，近年來公共部門編制控制相對趨于嚴(yán)格，利用市場化的機(jī)制選取專業(yè)化人才有著較強(qiáng)的靈活性，借用企業(yè)的模式培養(yǎng)人才，等后備干部實(shí)力增強(qiáng)后再調(diào)整到重要管理崗位，這就能掙脫政府部門原先的編制困境。

（二）功能類國有企業(yè)的權(quán)責(zé)異構(gòu)

作為政府行政職能的“企業(yè)化”組織工具，功能類國有企對行政組織和行政權(quán)力具有更強(qiáng)的依附性。

在20世紀(jì)90年代國有企業(yè)改革中，國有企業(yè)根據(jù)其隸屬政府部門的行政級別被區(qū)分為中央企業(yè)、省屬國有企業(yè)以及市、縣屬國有企業(yè)等，國有企業(yè)及其高管也同時擁有了對應(yīng)的行政級別；行政級別作為行政管理與地理空間區(qū)劃的結(jié)合，賦予了國有企業(yè)行政調(diào)控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。[39]在后續(xù)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和多輪次的國企改革中，地方性經(jīng)營類國有企業(yè)所承擔(dān)的行政調(diào)控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能逐步弱化，但在功能類國有企業(yè)身上仍然被延續(xù)甚至強(qiáng)化。但這種類似政府部門的職權(quán)在行使上則能夠更加便利地實(shí)現(xiàn)“責(zé)任轉(zhuǎn)移”。

對功能類國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，其具備“統(tǒng)中有分”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn):即政企統(tǒng)合與上下分治。“政企統(tǒng)合”強(qiáng)調(diào)的是政府與企業(yè)之間的緊密關(guān)聯(lián)，其暗含的是自上而下的政治和行政控制邏輯。地方政府往往是功能類國有企業(yè)的獨(dú)立出資人或絕對控股股東，政府作為大股東對企業(yè)經(jīng)營管理過程的控制主要體現(xiàn)在保障其重點(diǎn)工作和任務(wù)的推進(jìn)?！吧舷路种巍眲t強(qiáng)調(diào)的是政府與企業(yè)的松散關(guān)聯(lián)和分層而治，即企業(yè)高層治理與中低層治理采用不同機(jī)制，在企業(yè)高層治理中更加強(qiáng)調(diào)政企統(tǒng)合治理，而在企業(yè)中低層治理中則運(yùn)用企業(yè)化原則，更加強(qiáng)調(diào)市場邏輯與效率邏輯。

本文所提的功能類國有企業(yè)的“上下分治”與曹正漢所指的國家治理中的“上下分治①曹正漢教授提出的“上下分治”的概念主要指“中央治官，地方治民”的中國權(quán)威體制中形成的治理結(jié)構(gòu)，他認(rèn)為，上下分治的治理體制暗含了兩種內(nèi)在治理機(jī)制，即分散執(zhí)政風(fēng)險的機(jī)制與自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度的機(jī)制?！本哂邢嗨浦?兩者都是通過抓住“三個關(guān)鍵”來實(shí)現(xiàn)治理目的，即“關(guān)鍵崗位”“關(guān)鍵人物”和“關(guān)鍵領(lǐng)域”。在國家治理的“上下分治”中，中央政府掌握治官權(quán)，而將治民權(quán)下放給地方政府，從而達(dá)到整個國家的有效治理。在功能類國有企業(yè)的“上下分治”中，地方政府也同樣掌握著企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)，以確保其在關(guān)鍵領(lǐng)域（如地方重大公共項(xiàng)目、重大工作和任務(wù)等）上的決策主導(dǎo)權(quán)能夠不折不扣地執(zhí)行。在調(diào)研中，X市國資委某領(lǐng)導(dǎo)提到:“如果企業(yè)經(jīng)營者不聽話，我們就嚇唬他，要把他調(diào)離崗位，去待遇更差的單位或崗位。一般經(jīng)營者還是很聽話的，畢竟這個關(guān)乎他們個人待遇問題”?！坝行┙?jīng)營者也要在領(lǐng)導(dǎo)面前刷存在感，對于一些政治性任務(wù)會主動請纓，有些項(xiàng)目即使是虧本的，他們也有這個動力去做”。企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)則在日常事項(xiàng)中享有自主經(jīng)營權(quán)，其獨(dú)立的財務(wù)結(jié)算制度以及企業(yè)化的生產(chǎn)方式等與普通企業(yè)并無太大差異。具體而言，在重大公共項(xiàng)目的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分配上，更多的是“政府決定做不做，企業(yè)決定如何做”。

表2 國家治理與功能類國有企業(yè)治理“上下分治”的比較

功能類國有企業(yè)的效能與風(fēng)險具有一體兩面性:通過組織架構(gòu)上的整合與重組，功能類國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了政府身份與公司身份之間的便利切換，進(jìn)而突破原有權(quán)責(zé)體系的限制，形成新的“權(quán)-責(zé)”協(xié)同結(jié)構(gòu)，達(dá)成地方政府“擴(kuò)權(quán)”與“避責(zé)”間的平衡。

在傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)下，各組織部門所具有的權(quán)利和責(zé)任是明確和對應(yīng)的，政府組織和企業(yè)組織也各有其行為邊界。而功能類國有企業(yè)則構(gòu)建了一套“政府-公司”二元身份結(jié)構(gòu)，模糊了政府與企業(yè)的組織邊界。政府和公司的雙重身份使得融資平臺公司的權(quán)能得以放大，借助于公司身份和市場機(jī)制，地方政府拓展了其職權(quán)邊界，能夠更有效地進(jìn)行資源整合運(yùn)作，尤其是能夠?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的收儲、出讓以及融資提供簡便的方式。原本憑借政府身份所無法完成的事項(xiàng)，可以交由公司身份予以開展；而需要由政府承擔(dān)的責(zé)任，同樣可以轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。

功能類國有企業(yè)打破了政府職能部門原本的“權(quán)責(zé)”結(jié)構(gòu)，在“政府身份”和“企業(yè)身份”之間造成了權(quán)力和責(zé)任的轉(zhuǎn)移。即由“公司身份”來承擔(dān)“政府身份”下的行為后果，等于為政府行為筑起了一道“風(fēng)險”防火墻，在擴(kuò)展政府身份行動自由度的同時大大降低了被問責(zé)的風(fēng)險。雖然看上去仍然是“權(quán)力”與“責(zé)任”的相對應(yīng)，但企業(yè)身份在承擔(dān)責(zé)任和處理問題上的靈活性，無形中降低了風(fēng)險擴(kuò)散的危機(jī)。這種雙重身份格局下的“權(quán)-責(zé)”錯位，正是導(dǎo)致當(dāng)前功能類國有企業(yè)實(shí)際運(yùn)行過程中制度缺失、責(zé)任缺失、監(jiān)管缺失，發(fā)生“牛欄關(guān)貓”制度漏洞的根源。

四、結(jié)論與討論

功能類國有企業(yè)的興起契合了改革開放以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的宏觀制度安排，是地方政府在政治晉升激勵和稅收激勵雙重驅(qū)動下，做出的“擴(kuò)權(quán)”與“避責(zé)”之間的一種均衡策略選擇。地方政府通過“逐地建城”和“以地融資”的發(fā)展模式來破解“經(jīng)濟(jì)增長-基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)-財力短缺與融資渠道匱乏”之間的發(fā)展困局。城投、交投等功能類國有企業(yè)憑借身份疊加和權(quán)責(zé)異構(gòu)的組織特征有效打通了“建城”與“融資”之間的堵點(diǎn)，使地方政府在規(guī)避法律風(fēng)險的同時，擴(kuò)張了地方政府行政權(quán)能，從而快速推動了基礎(chǔ)設(shè)施的“超常規(guī)發(fā)展”。

但與此同時，功能類國有企業(yè)的身份疊加與權(quán)責(zé)異構(gòu)背后潛藏的諸多治理風(fēng)險也值得深思。近年來，有些地方基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模無序擴(kuò)張、“新城之殤”誘發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險和廉政風(fēng)險等多重治理風(fēng)險之間的“多米諾骨牌”效應(yīng)需要高度警惕。尤其是，2021年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)未來經(jīng)濟(jì)工作“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的宏觀背景下，地方政府如何做到既要“適度超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，又要“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”，還要“正確認(rèn)識和把握防范化解重大風(fēng)險”之間的精妙平衡，則需要從以往的發(fā)展模式中更好的吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

首先，要清醒認(rèn)識“政府-公司”疊加身份難以剝離是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模居高不下的重要原因。2014年新《預(yù)算法》出臺，中央各部門陸續(xù)出臺了一系列整肅文件來嚴(yán)控地方隱性債務(wù)，加強(qiáng)債務(wù)責(zé)任審計，對各類地方政府融資平臺公司實(shí)施分類整治，但地方政府債務(wù)規(guī)模仍居高不下。[40]近年來，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）以及財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）等文件多次強(qiáng)調(diào)剝離功能類國有企業(yè)政府融資功能，但是仍有大量缺乏自負(fù)盈虧能力的純?nèi)谫Y性平臺公司以各種“變體”的方式活動。2014年以來，中央政府為規(guī)范地方政府的舉債行為，建立了離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查機(jī)制，但從實(shí)際情況看，“新官不管舊賬”“借新債還舊賬”的現(xiàn)象仍然十分普遍。一方面，官員任期與貸款期限的脫節(jié)往往使離任審計難以起到約束作用，另一方面，在政治與經(jīng)濟(jì)雙重強(qiáng)激勵下，地方官員的投資基建沖動往往難以遏制。2017年以來，從財政部對地方負(fù)債問題巡視結(jié)果看，重慶、河北、江蘇、浙江、廣西、貴州、四川、云南等多個地區(qū)仍然存在變相違規(guī)舉債問題。[41]近年來，隨著中央問責(zé)力度加強(qiáng)，為了降低違規(guī)舉債查處風(fēng)險，這些“變體”的運(yùn)作形式更加具有隱蔽性，這進(jìn)一步增加了監(jiān)管的難度。從地方政府的視角看，新《預(yù)算法》頒布以來，地方政府雖然擁有了發(fā)債權(quán)，但發(fā)債資質(zhì)和發(fā)債項(xiàng)目等需經(jīng)嚴(yán)格審批，其便捷程度和債券額度受到相當(dāng)程度的限制。在“強(qiáng)激勵-弱約束”的約束條件不變、投融資渠道仍不暢通的情境下，地方政府利用功能類國有企業(yè)違規(guī)舉債的隱形變異行為仍然不可避免。

其次，厘清“政府-公司”權(quán)責(zé)異構(gòu)在間接舉債過程中錯綜復(fù)雜的關(guān)系是遏制地方債務(wù)風(fēng)險增長以及向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移、金融領(lǐng)域擴(kuò)散傳導(dǎo)的重要前提。從法律層面看，功能類國有企業(yè)作為公司法人，在行使舉債權(quán)時，履行相應(yīng)的債務(wù)償還責(zé)任。但是，在事實(shí)層面看，企業(yè)舉債是出于公共項(xiàng)目的投資需求，債務(wù)的償還也大多依賴政府的財力。一旦房地產(chǎn)市場不景氣，土地溢價就難以實(shí)現(xiàn)，政府的財力則會出現(xiàn)問題，從而導(dǎo)致還貸資金鏈的阻斷，擴(kuò)大金融系統(tǒng)風(fēng)險。當(dāng)政府財力難以支持企業(yè)還貸時，企業(yè)在法律層面上負(fù)有不可推卸的還款責(zé)任，地方政府作為擔(dān)保人往往負(fù)有相應(yīng)的連帶償還責(zé)任。但由于《擔(dān)保法》又禁止了政府的擔(dān)保主體資格，整個融資過程存在法律瑕疵，缺乏法律效力。2006年五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號）也指出:“各級地方政府和政府機(jī)構(gòu)對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保責(zé)任無效?！?018年中辦與國辦聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》指出:“對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止‘大而不能倒’，堅(jiān)決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。”在此種情境下，功能類國有企業(yè)以破產(chǎn)的方式來應(yīng)對無力償還的債務(wù)則可能成為一種無奈的選擇。盡管，2010年以來，中央政府對功能類國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范、清理和整頓，但是地方城投債違約風(fēng)險已日漸成為一頭看得見的“灰犀牛”，2012年之后，地方政府的整體違約風(fēng)險大幅飆升。[42]一旦地方政府出現(xiàn)大規(guī)模違約，由此引發(fā)的金融風(fēng)險和社會風(fēng)險將不堪設(shè)想。

最后，還需警惕“政府-公司”權(quán)責(zé)異構(gòu)的隱蔽性所引發(fā)的廉政風(fēng)險問題。在很長時間里地方政府融資規(guī)模相對較小，這一領(lǐng)域的廉政風(fēng)險問題尚不突出。2008年4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃推出后，功能類國有企業(yè)的數(shù)量及融資規(guī)模急劇增長，由此帶來的廉政風(fēng)險問題也日益突出。在各級紀(jì)委監(jiān)委對國有投融資平臺公司的巡視巡查工作中也發(fā)現(xiàn)，國有投融資平臺公司開發(fā)資源豐富、建設(shè)項(xiàng)目多、資金量大，利用其搞利益輸送的新型腐敗案件頻發(fā)。①資料來源:韓亞棟，薛鵬.嚴(yán)防國有平臺公司成腐敗溫床[N/OL].中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站:https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220111_163531.html.比如，不少功能類國有企業(yè)經(jīng)營者在資金管理制度存在漏洞的情況下，擅自變更資金用途，將低成本融資獲取的公益性項(xiàng)目資金用于其他用途而謀利。再如，功能類國有企業(yè)間接舉債中的“一個口子進(jìn)，多個口子出”的現(xiàn)象，也大大增加了項(xiàng)目資金的監(jiān)管難度。根據(jù)國開行的數(shù)據(jù)看，“湖南城建項(xiàng)目中，貸款人與項(xiàng)目建設(shè)單位隸屬于不同部門，貸款人隸屬于城建部門，而項(xiàng)目為自來水公司或隸屬于交通局，兩者既無行政隸屬關(guān)系，也無法律關(guān)系，借款人對項(xiàng)目無經(jīng)營管理權(quán)，更無收益取得和處分權(quán)。[43]”因此，如何防止功能類國有企業(yè)成為滋生腐敗的溫床，仍是當(dāng)前反腐倡廉需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。