□文/呂 鑫

（北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京）

［提要］ 本文研究北京市財(cái)政資金對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)支持現(xiàn)狀、特點(diǎn)和相關(guān)政策設(shè)計(jì)，對(duì)推動(dòng)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)增速、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換等正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。黨的十八大決定實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提出以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。北京建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心是建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的需要，也是北京高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。北京市財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支持是對(duì)中央科技發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)和聯(lián)動(dòng)部署，也是北京建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心的重要支撐。

一、京滬深三地財(cái)政支持科技創(chuàng)新主要做法

（一）北京市。2021 年，為落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)［2021］32 號(hào)）、《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)［2018］127 號(hào)）和北京市人民政府《關(guān)于新時(shí)代深化科技體制改革加快推進(jìn)全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的若干政策措施》（京政發(fā)［2019］18 號(hào)）等文件精神，進(jìn)一步加大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，推進(jìn)“放管服”改革，北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市科委、中關(guān)村管委會(huì)）會(huì)同北京市財(cái)政局編制形成了《北京市自然科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“包干制辦法”）。

近年來，在中央精神的指導(dǎo)下，北京市先后印發(fā)了《北京市進(jìn)一步完善財(cái)政科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的若干政策措施》（京辦發(fā)［2016］36 號(hào)，簡(jiǎn)稱“28 條”）、《關(guān)于新時(shí)代深化科技體制改革加快推進(jìn)全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的若干政策措施》（京政發(fā)［2019］18 號(hào)，簡(jiǎn)稱“科創(chuàng) 30 條”）等重要文件，并制定了一系列配套管理辦法，積極探索科研經(jīng)費(fèi)管理改革，受到廣大創(chuàng)新主體和科研人員的普遍歡迎，北京市科研經(jīng)費(fèi)管理改革力度始終走在全國(guó)前列，獲得中央的充分肯定。

為激勵(lì)科研人員多出高質(zhì)量科技成果、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，做出更大貢獻(xiàn)，2021 年8 月5 日國(guó)務(wù)院辦公廳在充分調(diào)研北京等地財(cái)政科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理改革的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)［2021］32 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“32 號(hào)文”），在“簡(jiǎn)化預(yù)算編制”“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)”“改進(jìn)結(jié)余資金管理”“優(yōu)化科研儀器設(shè)備采購(gòu)”等方面做出了進(jìn)一步改革部署，揭開了新一輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革的序幕。

為全面落實(shí)中央關(guān)于科技領(lǐng)域“放管服”改革要求，市財(cái)政局聯(lián)合市科委、中關(guān)村管委會(huì)，聚焦承擔(dān)單位和科研人員關(guān)切的突出問題，重新修訂和發(fā)布《經(jīng)費(fèi)管理辦法》，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“32 號(hào)文”改革措施落地。

（二）上海市。上海市2015 年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的若干配套政策》，其中主要包括：瞄準(zhǔn)世界科技前沿和頂尖水平，聚焦重點(diǎn)，增加投入，集中財(cái)力辦大事，優(yōu)先保障綜合性國(guó)家科學(xué)中心和若干重大創(chuàng)新功能型平臺(tái)建設(shè)，以及本市重大戰(zhàn)略項(xiàng)目實(shí)施和重大基礎(chǔ)工程布局，重點(diǎn)支持市場(chǎng)不能有效配置資源的基礎(chǔ)前沿、社會(huì)公益和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動(dòng)，為在基礎(chǔ)科技領(lǐng)域做出重大創(chuàng)新、在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域取得重大突破提供財(cái)力支撐。

建立健全市級(jí)財(cái)政科技創(chuàng)新投入宏觀決策和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新資源，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，打破條塊分割；轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，逐步依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目，建立科技創(chuàng)新戰(zhàn)略咨詢和綜合評(píng)審機(jī)制，政府職能部門加強(qiáng)評(píng)估評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，建立目標(biāo)明確和績(jī)效導(dǎo)向的政府科技計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；完善全市統(tǒng)一的科技管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息有效共享，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

（三）深圳市。2018 年5 月，深圳市出臺(tái)了《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)市級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的實(shí)施意見》，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)市級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理提出具體實(shí)施方案，具體內(nèi)容主要包括：逐步加大對(duì)基礎(chǔ)研究的財(cái)政投入，研究設(shè)立深圳市自然科學(xué)基金，不斷提升基礎(chǔ)研究投入占全社會(huì)研發(fā)投入比例；支持企業(yè)、社會(huì)組織設(shè)立科研基金會(huì)，通過接受社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立聯(lián)合基金等方式籌集基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)，研究通過政策優(yōu)惠引導(dǎo)大型企業(yè)、民間資本投向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域；分類支持國(guó)家、省實(shí)驗(yàn)室和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，探索社會(huì)資本通過PPP 方式參與建設(shè)，逐步完善重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理資助機(jī)制，給予重大科技基礎(chǔ)設(shè)施必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障。

2019 年7 月4 日，深圳市人民政府正式印發(fā)了《深圳市科技計(jì)劃管理改革方案》（深府［2019］1 號(hào)），推出深圳科技計(jì)劃管理改革22 條舉措，通過新設(shè)、整合、拓展、優(yōu)化科技計(jì)劃項(xiàng)目，形成總體布局合理、功能定位清晰的“一類科研資金、五大專項(xiàng)、二十四個(gè)類別”科技計(jì)劃體系。在財(cái)政投入上，設(shè)立基礎(chǔ)研究專項(xiàng)（自然科學(xué)基金），將每年市級(jí)財(cái)政科技專項(xiàng)資金的30%以上，持續(xù)投向基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究；在科研資金的使用管理上，擴(kuò)大自主權(quán)，增加“高等院校穩(wěn)定支持”“科技懸賞”部門和市區(qū)聯(lián)動(dòng)等投入方式，取消監(jiān)管銀行及10%的項(xiàng)目驗(yàn)收保證金要求。此外，在推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化、優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境、解決中小微科技型企業(yè)融資等方面做出多項(xiàng)部署。

二、北京市地方財(cái)政科技投入主要特征及問題

（一）財(cái)政科技支出緩慢增長(zhǎng)略有緩解，與廣東、浙江仍有差距。財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出是政府及其相關(guān)部門為支持科技活動(dòng)而進(jìn)行的經(jīng)費(fèi)支出。近年來，北京市地方財(cái)政支出中，科學(xué)技術(shù)支出整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在經(jīng)歷了2015 年增長(zhǎng)緩慢、2016 年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)后，2019 年地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)顯著，達(dá)到433.4 億元，較上年增加7.5 億元，同比增長(zhǎng)1.7%。（圖1）

圖1 2015～2019 年北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出情況圖

從總量看，2019 年北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出位于全國(guó)第四位，位于前三位的分別是廣東省、江蘇省和浙江省。廣東省地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出是北京市的2.7 倍，江蘇省和上海市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出分別高出北京市138.6 億元和82.7 億元，北京與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相比差距較大。

從增長(zhǎng)速度看，2015～2019 年北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出年均增速為8.5%，年均增速高出上海市1 個(gè)百分點(diǎn)，但低于深圳市12.2 個(gè)百分點(diǎn)和廣東省7 個(gè)百分點(diǎn)，也分別低于江蘇省和浙江省0.5 個(gè)百分點(diǎn)和7 個(gè)百分點(diǎn)。（表1）

表1 地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出排序居前省市情況一覽表（單位：億元）

（二）財(cái)政科學(xué)技術(shù)投入強(qiáng)度穩(wěn)中有降。財(cái)政科學(xué)技術(shù)投入強(qiáng)度，即財(cái)政科技支出占財(cái)政支出的比重，體現(xiàn)了政府對(duì)科技事業(yè)的支持力度。近幾年，北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重呈現(xiàn)先降后升波動(dòng)變化。在2015 年和2016 年連續(xù)兩年下降后，2017～2019 年該比重呈現(xiàn)回升態(tài)勢(shì)，達(dá)到5.85%，較2018 年提高0.15 個(gè)百分點(diǎn)，但與2014 年相比仍低0.4 個(gè)百分點(diǎn)，2020 年受疫情影響，該指標(biāo)較上年有一定回落。（圖2）

圖2 2015～2019 年北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出投入強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)圖

2019 年，北京市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重位居全國(guó)第三位，低于廣東省和深圳市。從投入強(qiáng)度變化情況看，與2015 年相比，2019 年北京地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重上升0.83 個(gè)百分點(diǎn)，深圳、廣東和江蘇省提升顯著，與2015 年相比分別提高5.96 個(gè)百分點(diǎn)、2.32 個(gè)百分點(diǎn)和0.71 個(gè)百分點(diǎn)。（表 2）

表2 地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重變化情況一覽表（單位：%）

（三）北京市本級(jí)財(cái)政支出占據(jù)主導(dǎo)，區(qū)級(jí)財(cái)政科技支出不足。一直以來，市本級(jí)財(cái)政是北京市財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出的主要力量，占全市比重保持在80%左右。2019 年，市本級(jí)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出328.4 億元，占全市總量的75.8%；區(qū)級(jí)財(cái)政科技支出105.1 億元，占比為24.2%。

與2015 年相比，2019 年市本級(jí)和區(qū)級(jí)財(cái)政科技投入強(qiáng)度均有所上升。2019 年，市本級(jí)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重為11.23%，與2015 年相比上升0.17 個(gè)百分點(diǎn)；區(qū)級(jí)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重僅為2.35%，與2015 年相比上升1.04 個(gè)百分點(diǎn)。市本級(jí)和區(qū)級(jí)財(cái)政科技支出力度有待加強(qiáng)。（圖3）

圖3 2019 年北京巿各級(jí)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重圖

北京市各區(qū)域財(cái)政科技支出總量和投入強(qiáng)度差異較大。2019 年財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出較高的前三個(gè)區(qū)域是海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)和懷柔區(qū)，財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重較高的是海淀區(qū)，達(dá)到8.9%，其次是懷柔區(qū)、延慶區(qū)、密云區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)，該比重均在2.0%以上；相對(duì)而言，門頭溝區(qū)、通州區(qū)和大興區(qū)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出較少，房山區(qū)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出比重較低，僅為0.2%。（圖4）

圖4 2019 年北京巿各區(qū)域財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出及占財(cái)政支出比重圖

（四）從R&D 經(jīng)費(fèi)來源看，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐年上升但還未形成主導(dǎo)地位。從北京地區(qū)R&D 經(jīng)費(fèi)（研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)）來源看，政府資金始終是主導(dǎo)力量，占一半以上，企業(yè)資金占比近五年呈逐年上升趨勢(shì)，但還未超過政府資金的體量。2019 年，政府資金所占比重為47.9%，與2015 年相比下降9.3 個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)資金所占比重為44.2%，與2015 年相比上升10.1 個(gè)百分點(diǎn)。（表3）

表3 2015～2019 年北京市研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)中政府資金情況一覽表

三、完善北京市財(cái)政科技工作的建議

（一）積極調(diào)整科技政策，強(qiáng)化財(cái)政科技投入。針對(duì)北京市地方財(cái)政科技投入增長(zhǎng)速度有所減慢的趨勢(shì)，積極調(diào)整科技政策，強(qiáng)化財(cái)政科技投入已毋庸置疑，要充分發(fā)揮政府財(cái)政帶頭增加科技投入的作用。政府作為政治主體和社會(huì)管理主體，在對(duì)重大科技發(fā)展方向和公共性項(xiàng)目的選擇上具有一定優(yōu)勢(shì)。任何時(shí)期都不可以忽視政府財(cái)政科技投入的主導(dǎo)地位，即便是在全社會(huì)科技投入體系形成后，也不能放松政府財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的重要作用。非政府自籌資金的增加，并不意味著要減少財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入。特別是北京等以公有經(jīng)濟(jì)為主的城市，政府投入及政策引導(dǎo)尤為重要，而浙江、江蘇等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（非公有經(jīng)濟(jì)）較為發(fā)達(dá)的省、市則以政策、服務(wù)的傾斜更能換來較好的效果。

（二）聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力。深入開展調(diào)研，認(rèn)真梳理財(cái)政資金的分布情況和使用效果，查找目前財(cái)政資金在創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)以及在企業(yè)發(fā)展各階段的缺位和越位情況。在產(chǎn)業(yè)鏈方面，應(yīng)圍繞破解大城市病、構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需求，發(fā)揮國(guó)際科技創(chuàng)新中心的優(yōu)勢(shì)地位，通過科技創(chuàng)新支撐首都經(jīng)濟(jì)高端發(fā)展。在創(chuàng)新鏈方面，應(yīng)處理好穩(wěn)定支持與競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、直接投入與間接投入、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)的關(guān)系。對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)、公益性研究與開發(fā)等創(chuàng)新鏈前端環(huán)節(jié)，政府資金應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立穩(wěn)定支持的長(zhǎng)效機(jī)制；對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育階段的重大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程、重大創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、重大應(yīng)用示范工程以及創(chuàng)新能力建設(shè)方面，應(yīng)加強(qiáng)持續(xù)引導(dǎo)，以企業(yè)資金為主導(dǎo)，政府資金發(fā)揮補(bǔ)償和激勵(lì)、示范作用；對(duì)于企業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新服務(wù)、投資融資、產(chǎn)品推廣等涉入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，應(yīng)堅(jiān)決遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源分配過程中的基礎(chǔ)作用，謹(jǐn)慎使用專項(xiàng)直補(bǔ)等投入方式。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)科技成果小試、中試和科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的支持力度。

（三）破解制約科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的制度性障礙。一方面簡(jiǎn)政放權(quán)，將科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，全部下放給符合條件的項(xiàng)目承擔(dān)單位，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化所得收入全部留歸單位；完善科技成果轉(zhuǎn)化收益分配機(jī)制，大幅提高科研人員和科技成果轉(zhuǎn)化人員的收益比例，充分激發(fā)科研院所和高?？萍汲晒D(zhuǎn)化熱情。另一方面積極構(gòu)建符合科研規(guī)律、富有活力的科研資金預(yù)算、支出、使用管理機(jī)制。根據(jù)科技創(chuàng)新規(guī)律，賦予項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員充分的資金使用自主權(quán)，全面優(yōu)化科研項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算評(píng)審、調(diào)整、支出管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)余資金管理等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度。改革科技人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)科研人員創(chuàng)新價(jià)值，完善科研人收入分配政策，健全與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的分配激勵(lì)機(jī)制。

（四）進(jìn)一步完善財(cái)政科技統(tǒng)計(jì)工作制度。從目前的財(cái)政科技統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度來看，對(duì)于財(cái)政科技投入的具體測(cè)算工作還有待于進(jìn)一步規(guī)范化和精細(xì)化，特別是現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度中，對(duì)于財(cái)政科技資金中用于研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的支出情況，尚沒有統(tǒng)一的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，這給相關(guān)政策的制定和政府決策的支持帶來了一定的不便。

下一步應(yīng)該加深財(cái)政部門對(duì)于科技活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，通過培訓(xùn)、聯(lián)合宣講等手段進(jìn)一步加深認(rèn)識(shí)，促進(jìn)財(cái)政科技統(tǒng)計(jì)工作制度進(jìn)一步完善。