■李 洋

（中國(guó)人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

引 言

2020年新冠肺炎疫情蔓延以來(lái)，受疫情影響金融機(jī)構(gòu)柜面業(yè)務(wù)縮減，電子渠道金融交易逐漸增加，這種非面對(duì)面開(kāi)立賬戶、建立業(yè)務(wù)關(guān)系的金融服務(wù)，讓實(shí)施金融詐騙等違法犯罪活動(dòng)更加有機(jī)可乘。荷蘭稅務(wù)局FIOD報(bào)告稱，2020年其評(píng)估了400多份有關(guān)新冠肺炎疫情的報(bào)告，其中75%與口罩等防疫物資有關(guān)，犯罪分子利用資源缺乏的機(jī)會(huì)，用口罩實(shí)施詐騙活動(dòng)，并偽造證件進(jìn)行銷售，最后通過(guò)洗錢手段隱瞞非法收入。國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)通過(guò)偽造公益慈善機(jī)構(gòu)、謊稱親屬感染、購(gòu)買防疫物資進(jìn)行電信詐騙等違法案例，違法分子在實(shí)施詐騙后，通過(guò)地下錢莊等非法途徑將違法所得匯至境外，達(dá)到洗錢的目的。面對(duì)不法分子通過(guò)地下錢莊、惡性分拆購(gòu)付匯等轉(zhuǎn)移非法資金現(xiàn)狀，金融機(jī)構(gòu)及反洗錢監(jiān)管部門需要利用多種手段做好客戶身份識(shí)別及受益所有人識(shí)別工作，真正了解客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系的目的和性質(zhì)，避免開(kāi)立匿名、假名賬戶，杜絕為犯罪分子提供非法金融服務(wù)。2021年6月10日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)、國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng)潘功勝在陸家嘴論壇上指出：“提高開(kāi)放條件下的經(jīng)濟(jì)金融管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，完善外匯市場(chǎng)‘宏觀審慎+微觀監(jiān)管’管理框架，健全‘反洗錢、反恐怖融資、反逃稅’審查機(jī)制，對(duì)于維護(hù)外匯市場(chǎng)穩(wěn)定和健康運(yùn)行至關(guān)重要。”

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于外匯領(lǐng)域的反洗錢監(jiān)管，眾多學(xué)者從不同角度進(jìn)行理論分析研究。王景富（2021）認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)為本”反洗錢監(jiān)管理念對(duì)于構(gòu)建我國(guó)“宏觀審慎＋微觀監(jiān)管”兩位一體的外匯管理框架和完善外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系而言，有重要借鑒意義。他以德國(guó)、新加坡、中國(guó)香港的“風(fēng)險(xiǎn)為本”反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)為借鑒，提出將“風(fēng)險(xiǎn)為本”監(jiān)管理念融入到評(píng)估制度和評(píng)估指標(biāo)體系中；突出“風(fēng)險(xiǎn)為本”，完善“雙鏈條”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；完善正向激勵(lì)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的多元化運(yùn)用；強(qiáng)化科技賦能，建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控模型；加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管，完善跨部門、跨區(qū)域合作機(jī)制等政策建議。王順（2020）認(rèn)為外匯管理與反洗錢在維護(hù)外匯市場(chǎng)健康良性秩序方面目標(biāo)是一致的，都是維護(hù)金融市場(chǎng)有序運(yùn)行，外匯治理與反洗錢管理應(yīng)該做到一體部署、資源共享，針對(duì)跨境場(chǎng)景和違法違規(guī)交易需要加大模型開(kāi)發(fā)以加強(qiáng)反洗錢監(jiān)測(cè)。同時(shí)外匯反洗錢與境外機(jī)構(gòu)反洗錢可以加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)治理，對(duì)境內(nèi)外機(jī)構(gòu)普遍適用且存在交叉風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，進(jìn)行統(tǒng)籌反洗錢治理，以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)管控效果的最大化。王鶴（2020）認(rèn)為外匯領(lǐng)域反洗錢存在著不能獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管、科技支撐手段不足、監(jiān)測(cè)和偵破經(jīng)驗(yàn)不足、未形成配套法規(guī)作支撐等方面的困境，提出將外匯領(lǐng)域反洗錢監(jiān)管工作劃歸外匯局獨(dú)立實(shí)施，并加大外匯反洗錢的科技投入，建立獨(dú)立或兼職的反洗錢業(yè)務(wù)系統(tǒng)，采取科學(xué)的、切實(shí)可行的外匯資金交易甄別和跟蹤監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系等措施。馬楠（2020）認(rèn)為加強(qiáng)銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)三原則的運(yùn)用，是當(dāng)前落實(shí)微觀市場(chǎng)監(jiān)管的重要內(nèi)容。我國(guó)對(duì)展業(yè)三原則早期的實(shí)踐主要應(yīng)用于反洗錢領(lǐng)域，之后推廣到銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、授信管理等多個(gè)領(lǐng)域。但外匯領(lǐng)域?qū)φ箻I(yè)三原則的應(yīng)用起步較晚，銀行對(duì)展業(yè)三原則的理解和運(yùn)用尚不充分。隨后從細(xì)化銀行內(nèi)控制度要求、建立客戶背景搜集制度、建立異常情況報(bào)告制度、健全完善外匯監(jiān)督檢查等方面提出相應(yīng)的監(jiān)管建議。

二、外匯領(lǐng)域反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）外匯監(jiān)管部門視角

1.外匯局反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀。外匯局及其分支局業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的大額和可疑外匯資金交易數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、篩選、甄別、分析，對(duì)可疑交易信息進(jìn)行跟蹤、核查后，對(duì)屬于違反外匯管理規(guī)定的行為，通常細(xì)化為“地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款、分拆逃匯案、以欺騙手段將境內(nèi)資本轉(zhuǎn)移境外、擅自將外匯存放境外”等進(jìn)行查處，如果涉嫌洗錢犯罪，則將信息、線索移交至公安經(jīng)濟(jì)偵查部門，與其他監(jiān)管部門、執(zhí)法部門和司法部門合作，共同防范打擊洗錢違法行為?；诖朔N監(jiān)管模式，外匯領(lǐng)域反洗錢并不能作為一種獨(dú)立的外匯監(jiān)管職責(zé)，只是洗錢犯罪的一個(gè)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、提供可疑線索的分支環(huán)節(jié)。從執(zhí)法情況看，對(duì)洗錢犯罪的治理也往往附帶于對(duì)貪污、涉恐、詐騙、販毒等犯罪的處罰之后，直接以洗錢治罪的案例較少。但近年來(lái)，洗錢越來(lái)越多地成為新型犯罪的手段或目的，對(duì)洗錢犯罪的打擊成為中國(guó)金融業(yè)與特定非金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵所在。

2020年5月，外匯局印發(fā)《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估內(nèi)容及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），《標(biāo)準(zhǔn)》增加了對(duì)銀行“外匯反洗錢執(zhí)行情況”的考核項(xiàng)目，從監(jiān)管意圖看，外匯監(jiān)管已開(kāi)始向上游反洗錢和金融犯罪追溯。具體包含三項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)，一是銀行是否執(zhí)行外匯局有關(guān)客戶身份識(shí)別、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和盡職審查規(guī)定與要求；二是銀行是否執(zhí)行外匯局有關(guān)反洗錢報(bào)告和資料留存規(guī)定與要求；三是銀行是否執(zhí)行外匯局有關(guān)反洗錢內(nèi)部控制規(guī)定與要求。2021年4月，外匯局與中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理做好反洗錢工作的通知》，以此加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理，這也充分顯示了外匯局加強(qiáng)外匯反洗錢監(jiān)管和維護(hù)外匯市場(chǎng)健康良好秩序的決心。

2.外匯反洗錢聯(lián)合監(jiān)管成效。近年來(lái)，在反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制下，外匯局協(xié)同其他反洗錢部門積極履行反洗錢監(jiān)管職責(zé)，持續(xù)加大監(jiān)管合作和線索通報(bào)力度，在打擊地下錢莊、跨境賭博和網(wǎng)絡(luò)炒匯等專項(xiàng)行動(dòng)中取得積極成效。

一是反洗錢和外匯監(jiān)管理念不斷融合。近年來(lái)，外匯監(jiān)管堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)為本”理念，利用支付機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)、貿(mào)易新業(yè)態(tài)、個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)等重大政策的出臺(tái)、修訂和調(diào)整之機(jī)，在外匯管理法規(guī)政策中逐漸加入相關(guān)反洗錢要求，指導(dǎo)督促銀行、支付機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體認(rèn)真執(zhí)行外匯管理反洗錢相關(guān)規(guī)定；二是人民銀行反洗錢部門根據(jù)外匯部門提供的可疑交易報(bào)告和線索，利用數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)深挖案件真相。2019年11月，人民銀行反洗錢部門與外匯局簽署合作備忘錄，兩部門建立長(zhǎng)效監(jiān)管合作機(jī)制，深化監(jiān)管合作，提高反洗錢行動(dòng)效力；三是打擊洗錢犯罪成效突出。2015年以來(lái)，外匯局持續(xù)開(kāi)展打擊地下錢莊專項(xiàng)行動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)地下錢莊案件偵辦，嚴(yán)厲打擊地下錢莊和其交易對(duì)手。配合公安部門累計(jì)破獲地下錢莊案件360余起，查處地下錢莊交易對(duì)手6000余個(gè)，罰沒(méi)款超12億元人民幣，有力打擊了地下錢莊違法犯罪行為，對(duì)促進(jìn)外匯市場(chǎng)健康有序發(fā)展起到重要作用。2020年，配合公安部門協(xié)同推進(jìn)跨境賭博打擊治理行動(dòng)，及時(shí)封堵涉賭資金鏈渠道，合作破獲跨境賭博案件50余起，罰沒(méi)金額超3400余萬(wàn)元人民幣，相關(guān)違規(guī)信息被納入征信系統(tǒng)，聯(lián)合懲戒效用進(jìn)一步增強(qiáng)。

（二）金融機(jī)構(gòu)反洗錢業(yè)務(wù)審查現(xiàn)狀

圖1所示。

圖1 2020年各類金融機(jī)構(gòu)反洗錢行政處罰金額 單位：萬(wàn)元

從罰單數(shù)和罰款金額來(lái)看，2020年“未按規(guī)定履行客戶身份識(shí)別義務(wù)”行為是處罰的重要原因，銀行在客戶身

對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)種類相對(duì)較少，洗錢活動(dòng)主要通過(guò)金融領(lǐng)域的各銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行。近年來(lái)，各商業(yè)銀行按照中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》文件要求，建立反洗錢監(jiān)測(cè)報(bào)送系統(tǒng)，并及時(shí)向反洗錢監(jiān)管部門上報(bào)大額、可疑交易數(shù)據(jù)。2021年4月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》，為金融機(jī)構(gòu)詳細(xì)提供了業(yè)務(wù)辦理中反洗錢與反恐怖融資工作指引。

1.近兩年反洗錢監(jiān)管對(duì)銀行機(jī)構(gòu)處罰情況。根據(jù)中國(guó)人民銀行官網(wǎng)已公示信息，2020年全國(guó)共有30個(gè)省份的央行分支機(jī)構(gòu)行使了反洗錢行政處罰權(quán)，處罰金額共計(jì)4.57億元，超出2019年同期2.42億元，同比增長(zhǎng)約113%。其中對(duì)單位處罰金額4.38億元，個(gè)人處罰0.19億元。單位處罰中對(duì)銀行機(jī)構(gòu)處罰罰單張數(shù)合計(jì)313張，金額合計(jì)32991萬(wàn)元，占總處罰金額的53%，具體金額與占比如份識(shí)別方面仍有一定風(fēng)險(xiǎn)，如圖2所示。

圖2 2020年反洗錢行政處罰原因 單位：筆

2.銀行對(duì)客戶的身份識(shí)別。銀行對(duì)客戶身份識(shí)別的通用做法是在辦理每筆涉外交易前，通過(guò)上游監(jiān)管部門的監(jiān)管分類、業(yè)務(wù)登記憑證、備案、核準(zhǔn)資料等確認(rèn)客戶是否具備從事相關(guān)業(yè)務(wù)的資格，并將其作為業(yè)務(wù)合規(guī)性、真實(shí)性審核的重要依據(jù)。調(diào)查途徑包括外匯局應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)（ASOne）系統(tǒng)銀行端、其他監(jiān)管部門（如工商行政管理局、商務(wù)部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等）出具的備案、核準(zhǔn)資料、相關(guān)監(jiān)管部門公布的違規(guī)記錄、信用記錄等。銀行業(yè)務(wù)人員承擔(dān)的客戶識(shí)別調(diào)查作為反洗錢工作的第一道防線，其執(zhí)行效果直接關(guān)系到反洗錢工作能否有效開(kāi)展。除關(guān)注客戶開(kāi)戶資料相關(guān)要素登記、資料留存的完整性等形式合規(guī)問(wèn)題外，更要注重客戶盡職調(diào)查的實(shí)質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)客戶開(kāi)戶理由及合理性的審查，嚴(yán)控準(zhǔn)入關(guān)，并持續(xù)關(guān)注業(yè)務(wù)存續(xù)期間客戶交易情況，發(fā)現(xiàn)可疑交易時(shí)應(yīng)對(duì)其上游資金信息進(jìn)行延伸調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)故意拉長(zhǎng)交易鏈條、模糊交易軌跡的行為，及時(shí)向外匯管理局報(bào)告，切實(shí)發(fā)揮第一道防線作用。

3.銀行機(jī)構(gòu)反洗錢合規(guī)管理。銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)反洗錢法律法規(guī)及文件要求，結(jié)合外匯局關(guān)于經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)指引要求，從總行層面由上至下制定內(nèi)控制度、風(fēng)險(xiǎn)管控制度及業(yè)務(wù)操作指引，按照“了解你的客戶”（KYC）、“了解你的業(yè)務(wù)”（KYB）、“盡職調(diào)查”（CDD）展業(yè)三原則開(kāi)展涉外業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合規(guī)性審查，客觀上發(fā)揮了反洗錢監(jiān)管作用。

4.銀行對(duì)客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。銀行對(duì)客戶開(kāi)展反洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要體現(xiàn)在三個(gè)時(shí)點(diǎn)：一是與客戶新建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)對(duì)客戶進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并進(jìn)行分類管理；二是在為客戶辦理單筆業(yè)務(wù)時(shí)，結(jié)合客戶的風(fēng)險(xiǎn)分類、辦理的業(yè)務(wù)種類對(duì)客戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取差異化審查措施；三是已經(jīng)建立業(yè)務(wù)關(guān)系的客戶發(fā)生影響經(jīng)營(yíng)的重大事項(xiàng)時(shí)，更新對(duì)客戶的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分類。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，銀行會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)客戶采取適當(dāng)?shù)谋M職審查和持續(xù)監(jiān)控措施，主要參考指標(biāo)包括國(guó)家（地區(qū)）風(fēng)險(xiǎn)、客戶自身風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品/服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)渠道風(fēng)險(xiǎn)等，具體見(jiàn)表1。

表1 客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)

三、外匯領(lǐng)域反洗錢監(jiān)管存在的困境

（一）外匯領(lǐng)域反洗錢崗位缺乏固定性

根據(jù)基層外匯局分工監(jiān)管現(xiàn)狀，外匯部門的反洗錢監(jiān)管并非固定由某一個(gè)處室或科室部門負(fù)責(zé)，對(duì)反洗錢監(jiān)管工作缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)與管理。同時(shí)基層外匯管理局崗位通常是一個(gè)業(yè)務(wù)口甚至多個(gè)業(yè)務(wù)口由一人負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)每塊業(yè)務(wù)的工作人員往往缺乏對(duì)洗錢行為的敏感性與重視程度，且多帶有“經(jīng)驗(yàn)主義”，對(duì)新型洗錢犯罪特征缺乏判斷，較難保證專業(yè)的人干專業(yè)的事。

（二）缺乏專業(yè)的外匯反洗錢人員

近年來(lái)，新型洗錢犯罪案件疑難復(fù)雜程度明顯加大，違規(guī)跨境資金交易日益隱蔽復(fù)雜，現(xiàn)行數(shù)據(jù)篩查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以有效應(yīng)對(duì)故意規(guī)避監(jiān)管的違法行為。犯罪手段不斷翻新，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化等特點(diǎn)，加大了監(jiān)管辦案難度，導(dǎo)致反洗錢工作對(duì)人員專業(yè)素質(zhì)要求越來(lái)越高，互聯(lián)網(wǎng)金融催生新的犯罪形態(tài)，亟需通過(guò)更專業(yè)的人員、更前沿的監(jiān)測(cè)手段開(kāi)展相關(guān)工作。

（三）銀行機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)全面的認(rèn)識(shí)與評(píng)估

一是通過(guò)日常外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，銀行對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別局限于單筆業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合規(guī)性，缺乏對(duì)自身開(kāi)展洗錢風(fēng)險(xiǎn)的全面認(rèn)識(shí)和對(duì)客戶的整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)大部分銀行習(xí)慣于按照時(shí)間順序?qū)I(yè)務(wù)憑證分類歸檔，不利于整合分析單個(gè)客戶的整體風(fēng)險(xiǎn)；二是銀行在反洗錢審查過(guò)程中過(guò)于依賴第三方機(jī)構(gòu)尤其是外匯監(jiān)管部門提供的證明材料，因此銀行在落實(shí)“展業(yè)三原則”時(shí)，客戶識(shí)別環(huán)節(jié)會(huì)忽略對(duì)客戶自身經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況的調(diào)查。在業(yè)務(wù)真實(shí)性和合規(guī)性審查中，也容易將客戶持有的證明材料直接視為真實(shí)合規(guī)，忽略了對(duì)方偽造單證或構(gòu)造虛假交易的可能性。

（四）金融機(jī)構(gòu)合規(guī)教育薄弱

金融機(jī)構(gòu)管理層對(duì)反洗錢工作重視不夠，員工考核指標(biāo)存在偏差，導(dǎo)致部分管理人員重業(yè)務(wù)、輕合規(guī)，存在業(yè)務(wù)和合規(guī)兩張皮的問(wèn)題。日常員工培訓(xùn)側(cè)重于業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新領(lǐng)域，合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的培訓(xùn)占比較小，甚至出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，致使員工合規(guī)觀念未能入腦入心。如2019年某國(guó)有商業(yè)銀行深圳分行所屬4家支行的地下錢莊案件中，支行個(gè)別員工利用職務(wù)之便，在獲悉相關(guān)賬戶被反洗錢系統(tǒng)預(yù)警后，提示犯罪團(tuán)伙立即停用賬戶并重新開(kāi)立、使用新的作案賬戶，成功規(guī)避了監(jiān)管。

（五）缺乏對(duì)社會(huì)群體的普及教育

反洗錢政策宣傳往往是由反洗錢部門開(kāi)展，而在實(shí)踐中外匯局對(duì)于企業(yè)、個(gè)人等監(jiān)管對(duì)象需經(jīng)常開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)與政策合規(guī)宣傳，多數(shù)人可能對(duì)外匯領(lǐng)域的洗錢方法與手段缺乏了解，更不了解通過(guò)外匯交易所產(chǎn)生的洗錢的嚴(yán)重后果，容易因?yàn)槿狈︼L(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)法律的畏懼而加大洗錢風(fēng)險(xiǎn)。

四、國(guó)際外匯領(lǐng)域反洗錢經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國(guó)際上看，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)跨境資金流動(dòng)真實(shí)性的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)各類跨境資金往來(lái)的真實(shí)性、合法性實(shí)施的反洗錢甄別與監(jiān)管。各國(guó)都不斷地完善了外匯領(lǐng)域反洗錢法律體系和工作機(jī)制，加大執(zhí)法強(qiáng)度和懲處力度，有效打擊了各類新型洗錢犯罪行為。

（一）提升反洗錢立法層級(jí)，加大懲處力度——以美國(guó)為例

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管法律體系的構(gòu)建多呈現(xiàn)“層級(jí)高、覆蓋廣、處罰重”的總體特征，從履行法律職責(zé)、懲處違法行為以及擴(kuò)大懲處權(quán)限等方面加大力度，提升監(jiān)管的威懾力和權(quán)威性。美國(guó)是全球最早開(kāi)展反洗錢立法的國(guó)家，以《1970年銀行保密法》為起點(diǎn)，美國(guó)先后頒布了《1986年控制洗錢法令》《1992年阿農(nóng)齊奧—懷利反洗錢法案》《2001年愛(ài)國(guó)者法案》等多部法案，逐步將可疑交易報(bào)告制度、洗錢犯罪入刑、提高客戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)臂管轄等內(nèi)容引入反洗錢、反恐怖融資等監(jiān)管實(shí)踐。在處罰力度方面，《1986年控制洗錢法案》將“拆分現(xiàn)金交易或企圖拆分現(xiàn)金交易，以使大額交易報(bào)告義務(wù)主體無(wú)法提交交易報(bào)告或無(wú)法正確提交交易報(bào)告的行為”認(rèn)定為犯罪行為，從而直接對(duì)違法行為定罪處罰。

（二）加大痕跡采集力度，拓展業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍——以歐盟為例

近年來(lái)，各國(guó)普遍建立起覆蓋面廣、針對(duì)性強(qiáng)的交易痕跡采集制度，全面覆蓋涉及風(fēng)險(xiǎn)的重要行業(yè)，提升痕跡采集的覆蓋率和針對(duì)性，確保交易痕跡的完整、有效已成為各國(guó)推進(jìn)跨境資金流動(dòng)真實(shí)性管理和反洗錢實(shí)踐的重要基礎(chǔ)性工作。歐盟規(guī)定可疑報(bào)告制度覆蓋的主體范圍不僅包括銀行、支付機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)涵蓋了房地產(chǎn)企業(yè)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、賭場(chǎng)、電子貨幣兌換機(jī)構(gòu)等相關(guān)行業(yè)主體，幾乎覆蓋所有潛在的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。隨著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域和形式的不斷發(fā)展，歐盟主要經(jīng)濟(jì)體高度關(guān)注離岸銀行、網(wǎng)絡(luò)支付等新業(yè)務(wù)中存在的虛假交易和洗錢風(fēng)險(xiǎn)，并不斷拓展監(jiān)管范圍。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在2014年發(fā)布《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)》，通過(guò)推進(jìn)“共同申報(bào)準(zhǔn)則”，使納稅人居住國(guó)與納稅人賬戶所在國(guó)自動(dòng)分享納稅人在境外金融機(jī)構(gòu)的信息，提高全球信息透明度，打擊借助離岸賬戶實(shí)施跨境逃稅等行為。

（三）提高信息透明度，強(qiáng)化信息情報(bào)有效利用——以英國(guó)為例

英國(guó)在跨境資金流動(dòng)真實(shí)性管理和反洗錢實(shí)踐中不斷提高信息透明度，通過(guò)監(jiān)管部門之間、監(jiān)管雙方之間的信息共享實(shí)現(xiàn)多角度、多層次的信息充分利用，實(shí)現(xiàn)有效的“穿透式”監(jiān)管。同時(shí)英國(guó)建立了法律信息門戶平臺(tái)，使銀行、券商、保險(xiǎn)公司等可疑交易報(bào)告主體可以彼此分享信息，并提交“聯(lián)合可疑交易報(bào)告”。英國(guó)還設(shè)立了由各家金融機(jī)構(gòu)代表、國(guó)家犯罪調(diào)查局、倫敦警察廳、稅務(wù)部門和海關(guān)總署共同參與的反洗錢聯(lián)合情報(bào)工作小組，形成金融機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的信息共享機(jī)制，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)根據(jù)監(jiān)管要求采取有效的反洗錢措施，積極與監(jiān)管部門合作。

（四）強(qiáng)化客戶身份識(shí)別，強(qiáng)調(diào)交易信息有效性——以我國(guó)香港為例

我國(guó)香港外匯監(jiān)管分局規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)跨境金融業(yè)務(wù)客戶來(lái)自的國(guó)家(地區(qū))、身份信息核實(shí)難度、需求產(chǎn)品及服務(wù)的變現(xiàn)程度、支付渠道及受益信息等多方面進(jìn)行評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)客戶采取強(qiáng)化身份審查并持續(xù)監(jiān)控交易。對(duì)涉及政治因素的客戶及其近親屬、業(yè)務(wù)關(guān)系人等，需取得高級(jí)管理層批準(zhǔn)并采取更嚴(yán)格的全面身份審查?？蛻粢笤O(shè)立離岸投資公司簽訂服務(wù)合約的，應(yīng)全面詳盡查證客戶身份，掌握最終實(shí)際收益人身份，完全排除洗錢嫌疑，并取得有關(guān)公司的客戶擁有權(quán)、董事及賬戶簽署人的獨(dú)立證明文件。

我國(guó)香港監(jiān)管分局還規(guī)定對(duì)大于等于8000港元的跨境匯款業(yè)務(wù)，匯款機(jī)構(gòu)必須對(duì)匯款人(轉(zhuǎn)賬客戶)身份進(jìn)行盡職審查，核實(shí)并留存客戶名稱、賬號(hào)(獨(dú)特參考編碼)、身份證明文件編碼、出生年月及地址等所有身份信息?？缇硡R款業(yè)務(wù)中介機(jī)構(gòu)，必須審查匯款人、收款人身份信息的完整性，通過(guò)數(shù)據(jù)核查排除洗錢、恐怖分子嫌疑，確保信息隨匯款鏈條完整轉(zhuǎn)交。美國(guó)對(duì)超過(guò)5000美元的跨境資金交易設(shè)立嚴(yán)格詳盡的信息登記保存制度。

五、相關(guān)政策建議

對(duì)外匯領(lǐng)域反洗錢犯罪的有效監(jiān)管應(yīng)該綜合考慮外匯監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)兩方面行為因素，監(jiān)管部門需要具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)能力與有效的監(jiān)管途徑，金融機(jī)構(gòu)需提升有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與業(yè)務(wù)合規(guī)性審查水平，合力從根源上遏制洗錢犯罪。

（一）外匯監(jiān)管部門層面

1.健全外匯反洗錢監(jiān)管法律體系，深度懲治洗錢行為。一是在法律法規(guī)中明確對(duì)外匯領(lǐng)域洗錢犯罪的打擊力度。建議在《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》中增加跨境洗錢的處罰條款，加大對(duì)違規(guī)銀行、企業(yè)及個(gè)人的處罰力度；二是逐步擴(kuò)大反洗錢監(jiān)測(cè)的領(lǐng)域與范圍，在反洗錢管理辦法中將跨境貿(mào)易、投資等相關(guān)業(yè)務(wù)的客戶身份識(shí)別、大額和可疑交易報(bào)告等操作要求予以明確。適時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)，將更廣泛的機(jī)構(gòu)納入可疑交易報(bào)告的主體范圍，對(duì)部分高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的從業(yè)人員增加可疑交易報(bào)告職責(zé)。

2.加速系統(tǒng)模型開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)新型犯罪監(jiān)測(cè)的時(shí)效與力度。當(dāng)前違規(guī)跨境資金交易呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化特征，著眼跨境環(huán)節(jié)，不論在異常篩查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警還是違規(guī)查處方面，都存在著制約因素。通過(guò)線上平臺(tái)或地下錢莊的跨境犯罪監(jiān)測(cè)難度不斷加大，現(xiàn)行系統(tǒng)模型與監(jiān)測(cè)方法可能難以立即捕獲到異常交易信息，導(dǎo)致無(wú)法即時(shí)采取反洗錢控制措施干預(yù)和控制風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響了對(duì)外匯洗錢行為管控的有效性與及時(shí)性。根據(jù)外匯部門已經(jīng)公布的涉嫌反洗錢案例得知，犯罪主體更隱蔽、交易特征更零散、交易途徑更多元，人工識(shí)別很難滿足管控的需求，因此加快外匯監(jiān)管部門專用反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與利用顯得尤為重要。

3.開(kāi)展洗錢類型分析，強(qiáng)化反洗錢審查措施。一是依托反洗錢部門和外匯局案例收集和分析，開(kāi)展外匯領(lǐng)域洗錢類型分析，明確各類洗錢方法特征；二是以國(guó)際組織的研究為基礎(chǔ)，廣泛收集非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)檢查以及銀行發(fā)現(xiàn)的案例，開(kāi)展外匯領(lǐng)域洗錢危險(xiǎn)信號(hào)指標(biāo)分析；三是向銀行公布外匯洗錢類型分析的結(jié)果，作為銀行開(kāi)展反洗錢審查的輔助工具。

4.加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管，合力打擊違法違規(guī)行為。違規(guī)交易的復(fù)雜性、案件偵破的專業(yè)性以及人員配合的及時(shí)性，都需要外匯管理部門、反洗錢部門和公安經(jīng)偵部門的通力合作。外匯管理部門要圍繞異常資金流出渠道，建立跨部門的信息整合以及利用機(jī)制，與反洗錢部門就人民幣流轉(zhuǎn)疑點(diǎn)、收款人賬戶、關(guān)聯(lián)對(duì)手等情況進(jìn)行追蹤，擴(kuò)展案情，分析篩查出涉嫌違規(guī)違法的案件和線索。以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心，借鑒反洗錢在國(guó)內(nèi)異常交易信息方面的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘跨境環(huán)節(jié)異常交易信息價(jià)值，通過(guò)“跨境—境內(nèi)—跨境”的雙向循環(huán)核查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效用疊加，切實(shí)防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，做好與公安經(jīng)偵部門溝通，明確追蹤摸查的思路、重點(diǎn)及方式方法，為進(jìn)一步偵查打好基礎(chǔ)，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)對(duì)可疑交易線索以洗錢罪立案，進(jìn)一步提升打擊洗錢犯罪的有效性。

5.提升微觀監(jiān)管能力，嘗試設(shè)立外匯部門反洗錢崗位。外匯部門工作人員需要具備較強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，且有反洗錢崗位工作經(jīng)驗(yàn)，才能對(duì)浮出水面的可疑線索開(kāi)展延伸調(diào)查，進(jìn)而挖掘出犯罪交易。因此，基層外匯局應(yīng)建立專門的外匯反洗錢崗位，加強(qiáng)對(duì)該類人員的反洗錢專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，深化對(duì)跨境資金風(fēng)險(xiǎn)管理的理解，拓展對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)種類以及風(fēng)險(xiǎn)特征的認(rèn)識(shí)，掌握調(diào)查的方式方法，盡快培養(yǎng)出一支有較高水平的工作隊(duì)伍，讓他們不僅了解反洗錢的常用手法和具體表現(xiàn)，而且具有較強(qiáng)反洗錢的分析能力和判斷能力，健全“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”審查機(jī)制，提升宏觀審慎與微觀監(jiān)管能力。

（二）金融機(jī)構(gòu)層面

1.持續(xù)完善可疑交易類型分析機(jī)制，避免單純依賴監(jiān)測(cè)模型預(yù)警結(jié)果。一是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要積極開(kāi)展自身風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將客戶盡職調(diào)查和可疑交易類型分析工作有效貫通，在客戶盡職調(diào)查過(guò)程中有意識(shí)地識(shí)別和發(fā)現(xiàn)可疑交易，在可疑交易分析工作中自覺(jué)運(yùn)用客戶盡職調(diào)查結(jié)果進(jìn)行綜合研判，根據(jù)客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)施差異化管理；二是銀行應(yīng)建立健全跨境貿(mào)易投資可疑交易監(jiān)控系統(tǒng)，以跨境資金賬戶為依托，實(shí)現(xiàn)對(duì)客戶跨境交易的整體監(jiān)測(cè)。開(kāi)展可疑交易全鏈條穿透性延伸分析，完善可疑交易報(bào)告證據(jù)鏈條，進(jìn)一步提升可疑交易報(bào)告的情報(bào)價(jià)值，充分發(fā)揮反洗錢工作在打擊洗錢及上游犯罪活動(dòng)、支持國(guó)家專項(xiàng)行動(dòng)、防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的重要作用；三是強(qiáng)化外匯業(yè)務(wù)的反洗錢審查能力，減少對(duì)外匯局的依賴。

2.強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵崗位員工反洗錢履職監(jiān)督管理，大力開(kāi)展警示教育。一是銀行內(nèi)部需嚴(yán)格執(zhí)行外匯局有關(guān)反洗錢內(nèi)部控制規(guī)定與要求，加強(qiáng)對(duì)本部門員工依法合規(guī)履行反洗錢義務(wù)的日常監(jiān)督管理，防范員工利用專業(yè)知識(shí)和技能從事或協(xié)助不法分子從事洗錢等犯罪活動(dòng)，做到崗位風(fēng)險(xiǎn)心中有數(shù)，監(jiān)督管理重點(diǎn)突出；二是加強(qiáng)對(duì)全體員工的黨紀(jì)國(guó)法和職業(yè)道德教育，定期組織開(kāi)展案例警示教育活動(dòng)，以案為鑒，以案促改，持續(xù)深入開(kāi)展法律法規(guī)、行紀(jì)行規(guī)、職業(yè)操守等方面教育。通過(guò)聯(lián)合培訓(xùn)、知識(shí)講座、知識(shí)競(jìng)賽、內(nèi)部信息平臺(tái)專欄等多種形式，積極營(yíng)造知法、懂法、守法氛圍，塑造機(jī)構(gòu)合規(guī)文化，做好業(yè)務(wù)人員反洗錢教育工作。

3.充分認(rèn)識(shí)洗錢犯罪危害與法律后果。交易者所處反洗錢法規(guī)環(huán)境與面對(duì)的法律教育和風(fēng)險(xiǎn)管控程度很大程度影響著交易者洗錢行為的概率。日常交易中交易者最先面對(duì)的是銀行，因此銀行可以充分利用微信、短視頻等新媒體，制作反洗錢常識(shí)及典型案例相關(guān)宣傳視頻進(jìn)行推送或轉(zhuǎn)發(fā)，營(yíng)造互聯(lián)網(wǎng)立體化宣傳氛圍。通過(guò)宣傳使企業(yè)、個(gè)人充分認(rèn)識(shí)到洗錢犯罪的法律后果與嚴(yán)重影響，引導(dǎo)交易者自覺(jué)抵制各種誘惑，齊力打擊經(jīng)濟(jì)犯罪。同時(shí)鼓勵(lì)銀行制作外匯反洗錢宣傳手冊(cè)，放置在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)顯著位置，使交易客戶更直觀地了解國(guó)家對(duì)反洗錢犯罪行為的嚴(yán)厲打擊力度。