■許 昕

（中國人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

為促進(jìn)外匯領(lǐng)域“放管服”改革，國家外匯管理局（以下簡稱外匯局）于2012年，在全國范圍內(nèi)實施了貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域率先引入分類管理理念，為外匯領(lǐng)域主體分類監(jiān)管作出有益探索。從近年來的監(jiān)管實踐看，貿(mào)易企業(yè)分類管理制度總體上實現(xiàn)了“便利化”與“防風(fēng)險”的有機(jī)統(tǒng)一，但也存在適用范圍小、正向激勵不足等問題。結(jié)合青海省貿(mào)易企業(yè)分類管理實際，對優(yōu)化貿(mào)易企業(yè)分類管理進(jìn)行了思考和探索。

一、現(xiàn)行貿(mào)易企業(yè)分類管理制度與相關(guān)監(jiān)管部門分類管理概述

（一）貿(mào)易企業(yè)分類管理制度

2012年8月1日，外匯局在全國范圍內(nèi)實施貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，建立了以“總量核查、動態(tài)監(jiān)測、主體監(jiān)管、分類管理”為主要特征的新型外匯管理模式。①國家外匯管理局關(guān)于印發(fā)《經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)指引（2020年版）》的通知第三節(jié)第二十七條.根據(jù)核查期內(nèi)企業(yè)遵守外匯管理相關(guān)規(guī)定等情況，將企業(yè)分為A、B、C三類，實施分類管理。在分類管理有效期內(nèi)，對 A類企業(yè)的貨物貿(mào)易外匯收支，適用便利化的管理措施。對B、C類企業(yè)的貨物貿(mào)易外匯收支，在單證審核、業(yè)務(wù)類型及辦理程序、結(jié)算方式等方面實施審慎監(jiān)管。

（二）相關(guān)監(jiān)管部門分類管理實踐概述

1.海關(guān)對企業(yè)的分類監(jiān)管。國家海關(guān)總署于1999年發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)對企業(yè)實施分類管理辦法》，將企業(yè)分為A、B、C、D四個管理類別，開始對企業(yè)實施動態(tài)的分類管理。2021年發(fā)布的《中華人民共和國海關(guān)注冊登記和備案企業(yè)信用管理辦法》，將企業(yè)分為高級認(rèn)證企業(yè)、失信企業(yè)、其他企業(yè)三類來實施相應(yīng)的管理措施。高級認(rèn)證企業(yè)應(yīng)當(dāng)同時符合通用標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的單項標(biāo)準(zhǔn)，須由企業(yè)主動向海關(guān)申請，由海關(guān)予以認(rèn)證，享受較低進(jìn)出口貨物平均查驗率、出口貨物原產(chǎn)地調(diào)查平均抽查比例、優(yōu)先辦理進(jìn)出口貨物通關(guān)手續(xù)等便利措施。認(rèn)定為失信企業(yè)的，在進(jìn)出口貨物查驗率、稽查核查頻次等方面實施嚴(yán)格的管理措施。對于高級認(rèn)證企業(yè)和失信企業(yè)之外的其他企業(yè)實施常規(guī)的管理措施。

2.稅務(wù)部門對企業(yè)的分類監(jiān)管。國家稅務(wù)總局在2014年發(fā)布的《納稅信用管理辦法（試行）》，將企業(yè)納稅信用評價標(biāo)準(zhǔn)分為A、B、C、D四級，并于每年4月公布上一年度納稅信用評價結(jié)果。對納稅信用評價A級的企業(yè)采取在增值稅發(fā)票用量、普通發(fā)票領(lǐng)用等方面提供綠色通道等激勵措施；對納稅信用評價B級的企業(yè)實施正常管理，適時進(jìn)行稅收政策和管理規(guī)定的輔導(dǎo)；對納稅信用評價C級的企業(yè)依法從嚴(yán)管理；對納稅信用評價D級的企業(yè)在普通發(fā)票領(lǐng)用、出口退稅審核、納稅評估等方面加強(qiáng)審核管理。2018年《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅信用評價有關(guān)事項的公告》第三條規(guī)定，增設(shè)M級納稅信用級別，納稅信用級別由A、B、C、D四級變更為A、B、M、C、D五級。對納稅信用評價為M級企業(yè)實行取消增值稅專用發(fā)票認(rèn)證和適時進(jìn)行稅收政策和管理規(guī)定輔導(dǎo)的激勵措施。

二、貨物貿(mào)易名錄企業(yè)分類管理現(xiàn)狀及效果評估

（一）青海省貨物貿(mào)易名錄企業(yè)分類管理現(xiàn)狀

1.從分類管理結(jié)構(gòu)看，A類企業(yè)占絕大多數(shù)，B、C類企業(yè)比例極少。截至2021年11月30日，青海省名錄企業(yè)合計548家。其中：A類企業(yè)538家，B類企業(yè)9家、C類企業(yè)1家；A類企業(yè)占名錄企業(yè)總數(shù)的98.2%，B、C類企業(yè)僅占名錄企業(yè)總數(shù)的1.8%。

2.從分類原因看，義務(wù)性貿(mào)易信貸未報告和總量核查指標(biāo)長期未改善分別是B、C類企業(yè)分類的主要原因。近一年來青海省80%的企業(yè)因義務(wù)性貿(mào)易信貸報告應(yīng)報未報而被分類為B類，是最主要的分類原因。而企業(yè)被分類為C類的主要原因是貿(mào)易信貸報告陸續(xù)到期而資金流貨物流差異較大，業(yè)務(wù)明顯異常，總量核查指標(biāo)長期未改善，占比為100%。

3.從企業(yè)類別看，B、C類企業(yè)以小微企業(yè)為主。微型、小型、中型和大型企業(yè)占比分別為30%、30%、30%和10%，小微企業(yè)占比六成，大型企業(yè)占比低；從行業(yè)類型看，B、C類企業(yè)主要集中在批發(fā)業(yè)和金屬制品業(yè)；從經(jīng)濟(jì)類型看，主要集中在私營企業(yè)。

4.從企業(yè)總量差額情況看，2021年10月核查期全省名錄企業(yè)總量差額合計-130.79萬美元，其中A類企業(yè)合計1460.25萬美元，B類企業(yè)合計-1591.04萬美元，C類企業(yè)由于近兩年未發(fā)生貿(mào)易外匯收支和進(jìn)出口業(yè)務(wù)，總量差額為零。由此可見，B、C類企業(yè)數(shù)量僅占名錄企業(yè)總數(shù)的1.8%，但總量差額卻對全省總量差額起到了方向性的主導(dǎo)作用，分類管理起到了抓大放小、抓住重點的監(jiān)管原則。

（二）貨物貿(mào)易分類管理效果評估

1.分類管理有利于多數(shù)合規(guī)企業(yè)，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)水平明顯提高。貨物貿(mào)易“倒金字塔”型分類管理，除了極少數(shù)企業(yè)因業(yè)務(wù)違規(guī)被列為B、C類，受到更為嚴(yán)格的管理外，絕大多數(shù)企業(yè)均為A類企業(yè)，充分享受到分類管理帶來的貿(mào)易便利化。目前正在推進(jìn)的貨物貿(mào)易便利化試點，又對A類企業(yè)中的優(yōu)質(zhì)企業(yè)給予了更多的便利。

2.分類管理提高了監(jiān)管效能，防范跨境資金流動風(fēng)險能力明顯提高。分類管理將監(jiān)管重點放在異常、高風(fēng)險的交易主體上，通過采取更加嚴(yán)格的分類管理措施，提高了監(jiān)管的針對性和有效性。外匯局通過分類管理，將主要精力集中于少數(shù)B、C類企業(yè)，在有效降低外匯局管理成本的同時抓住了管理重點，促進(jìn)了外匯監(jiān)管資源的高效利用。

3.分類管理增加了企業(yè)違規(guī)成本，使得企業(yè)合規(guī)守法意識明顯增強(qiáng)。從分類管理實踐來看，絕大多數(shù)企業(yè)高度重視外匯局的分類管理，在被列為B、C類企業(yè)后，會加強(qiáng)對外匯政策法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握和與外匯管理部門的溝通交流。多數(shù)B、C類企業(yè)在分類監(jiān)管期滿后，貨物流和資金流能實現(xiàn)較好的匹配，各項總量核查指標(biāo)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，且能自覺遵守外匯管理相關(guān)規(guī)定。如對未履行義務(wù)性報告責(zé)任的企業(yè)，通過分類管理后大多高度重視報告義務(wù)，企業(yè)報告的及時性和準(zhǔn)確性得到提高。

三、相關(guān)監(jiān)管部門分類管理經(jīng)驗

（一）企業(yè)分類呈“紡錘型”分布特點

以海關(guān)企業(yè)分類監(jiān)管為例，包括新設(shè)企業(yè)在內(nèi)的大多數(shù)適宜采用常規(guī)管理措施。而高級認(rèn)證企業(yè)數(shù)量雖較少，但屬于優(yōu)質(zhì)企業(yè)，享受通關(guān)便利化。少數(shù)涉嫌走私等違法行為的失信企業(yè)屬于信用較差企業(yè)，在通關(guān)查驗、稽查核查等方面受到海關(guān)重點關(guān)注。

（二）分類評價制度有所不同，但均突出“負(fù)面清單”管理

海關(guān)實行負(fù)面清單制與審批制相結(jié)合的辦法，對失信企業(yè)實行負(fù)面清單管理，對存在走私犯罪或者走私行為等八類情形的企業(yè)認(rèn)定為失信企業(yè)。對高級認(rèn)證企業(yè)實行審批制，企業(yè)向海關(guān)申請成為高級認(rèn)證企業(yè)的，海關(guān)依據(jù)高級認(rèn)證企業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的單項標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)提交的申請和有關(guān)資料進(jìn)行審查，并赴企業(yè)進(jìn)行實地認(rèn)證后作出決定。稅務(wù)部門納稅信用評價采取年度評價指標(biāo)得分和直接判級（負(fù)面清單）方式。年度評價指標(biāo)得分采取扣分方式。直接判級適用于有嚴(yán)重失信行為的納稅人，若其存在逃避繳納稅款等10項情形的，本評價年度直接判為D級。

（三）評價指標(biāo)設(shè)計全面，分類評級工作標(biāo)準(zhǔn)化

以稅務(wù)評級為例，稅務(wù)部門評價指標(biāo)包括稅務(wù)內(nèi)部評價信息和外部評價信息。其中稅務(wù)內(nèi)部評價信息設(shè)置了涉稅申報、稅(費)款繳納、發(fā)票與稅控器具、登記與賬簿、納稅評估（含稅務(wù)審計及反避稅調(diào)查）、稅務(wù)稽查等6類三級的指標(biāo)體系，采取扣分制，各項指標(biāo)均有明確的扣分標(biāo)準(zhǔn)。在外部評價信息中參考了銀行、工商、房管、海關(guān)等部門信息。

四、當(dāng)前貿(mào)易企業(yè)分類管理存在的不足

（一）制度設(shè)計層面

1.企業(yè)參與度低，缺乏正向激勵機(jī)制。在當(dāng)前分類管理框架下，“倒金字塔”型的分類雖保證了絕大多數(shù)企業(yè)貿(mào)易便利化，但普惠性政策難以形成充分的正向激勵。企業(yè)加入名錄后，自動成為A類企業(yè)，適用便利化的管理措施。后期在沒有明顯違規(guī)被降級的情況下，遵守外匯管理法規(guī)的程度、配合外匯局工作的積極性等方面，在企業(yè)分類上并沒有得到體現(xiàn)。這種模式對已經(jīng)享受到最大政策便利的A類企業(yè)激勵效果極其有限，導(dǎo)致大多數(shù)企業(yè)在分類管理中參與度較低、對自身評級的積極性不高、進(jìn)步動力不足。

2.僅限于貨物貿(mào)易領(lǐng)域，聯(lián)合監(jiān)管流于形式。目前管理的方式是主體監(jiān)管,而主體的行為是相互聯(lián)系的，因缺少對企業(yè)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項目外匯業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，一方面不利于構(gòu)建基于企業(yè)主體的外匯管理模式；另一方面也使得企業(yè)違法違規(guī)成本大大降低。聯(lián)合監(jiān)管方面，從分局日常管理實踐來看，雖然政策明確了聯(lián)合監(jiān)管，但在具體實施過程中，由于貨物貿(mào)易外匯管理分類與海關(guān)分類、稅務(wù)分類之間監(jiān)管互認(rèn)機(jī)制尚未充分建立，存在橫向監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏企業(yè)信用等級的實時共享和對企業(yè)分類等級的互認(rèn)性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致監(jiān)管部門各自為政，產(chǎn)生部分監(jiān)管真空，不能真正發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)管的功能。

（二）政策執(zhí)行方面

1.未能充分體現(xiàn)實質(zhì)性違規(guī)和程序性違規(guī)的差異?，F(xiàn)行貨物貿(mào)易企業(yè)分類管理標(biāo)準(zhǔn)中，B類企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)中既有“外匯局核查或風(fēng)險提示時對相關(guān)交易無合理解釋”的實質(zhì)性違規(guī)，也有“未按規(guī)定履行報告義務(wù)”的程序性違規(guī)。這兩種違規(guī)的風(fēng)險性和危害性差別較大，但均適用于同一管理模式，分類監(jiān)管期原則上均為一年，可能會出現(xiàn)“重罪輕罰”“輕罪重罰”的現(xiàn)象?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定對B類企業(yè)實施額度管理，并有一些業(yè)務(wù)辦理限制。比如，B類企業(yè)不得辦理90天以上（不含）的延期付款業(yè)務(wù)、不得簽訂包含90天以上（不含）收匯條款的出口合同。就青海省而言，外貿(mào)企業(yè)少、外匯業(yè)務(wù)量小，發(fā)生貨物貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)的企業(yè)平均每年在150家左右，因此支持鼓勵外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得尤為重要。從外匯局管理實踐來看，企業(yè)因義務(wù)性貿(mào)易信貸未報告是被降B類處理的最主要原因，而這樣的處理結(jié)果對于一些外匯業(yè)務(wù)處于起步階段、僅存在少部分非惡意為之的義務(wù)性報告未報的企業(yè)，顯得過于嚴(yán)苛。但如果不進(jìn)行降級處理，又會削弱外匯管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時可能面臨較大的審計風(fēng)險。因此，對于部分既有程序性違規(guī)，又有長期限貿(mào)易信貸業(yè)務(wù)需求的企業(yè)，外匯局在分類管理時會陷入兩難境地。

2.被降級企業(yè)通過設(shè)立新企業(yè)或跨境人民幣結(jié)算規(guī)避分類監(jiān)管。目前貨物貿(mào)易企業(yè)分類管理中，大多數(shù)企業(yè)為A類企業(yè)，適用便利化管理措施，僅對極少數(shù)B、C類企業(yè)實施更嚴(yán)格的審慎監(jiān)管?；诂F(xiàn)行政策“好人假設(shè)”管理原則，新設(shè)企業(yè)默認(rèn)為A類企業(yè)，也給不法分子提供了可趁之機(jī)，一些企業(yè)因違法違規(guī)被外匯局降級后，通過注冊新企業(yè)繼續(xù)原企業(yè)的業(yè)務(wù)，規(guī)避了外匯管理中對B、C類企業(yè)的監(jiān)管措施。根據(jù)現(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理政策規(guī)定，外匯局對B類企業(yè)超可收付匯額度的貿(mào)易外匯收支和C類企業(yè)逐筆貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)實行登記管理，僅是針對外匯收支，而對跨境人民幣收支并無明確限制，導(dǎo)致在實際操作中，B、C類企業(yè)選擇以跨境人民幣結(jié)算辦理貨物貿(mào)易收支業(yè)務(wù),從而規(guī)避外匯局對企業(yè)分類管理收付匯額度的限制。以上兩種情況，均在一定程度上弱化了外匯局對企業(yè)實施分類管理的實際效果。

五、完善貿(mào)易企業(yè)分類管理的思考

（一）細(xì)化企業(yè)分類管理類別，更加注重“獎優(yōu)罰劣”

一是增加認(rèn)證管理機(jī)制，A類企業(yè)（優(yōu)秀類）采取由B類企業(yè)（正常類）主動申請，外匯管理部門定期認(rèn)定的方式產(chǎn)生，給予外匯業(yè)務(wù)辦理“綠色通道”、外匯試點政策先行先試等外匯政策的最高便利性；二是將新進(jìn)名錄企業(yè)統(tǒng)一定為C類（風(fēng)險類），避免不法企業(yè)鉆便利化政策的空子。輔導(dǎo)期到期后外匯局根據(jù)對企業(yè)輔導(dǎo)期內(nèi)外匯收支業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行全面評估的基礎(chǔ)上，采取實地查看、現(xiàn)場調(diào)閱業(yè)務(wù)資料等形式，最終評定企業(yè)的信用等級；三是在現(xiàn)行A、B、C分類評級基礎(chǔ)上，增設(shè)D類（失信類）企業(yè)，參考銀行、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門信息，對于涉嫌走私犯罪、逃避繳納稅款、騙取出口退稅等嚴(yán)重違法行為的企業(yè)，直接判定為D類，采取最為嚴(yán)格的管理措施和懲戒；四是從嚴(yán)控制A類、D類企業(yè)數(shù)量，構(gòu)建多數(shù)企業(yè)為B類或C類的紡錘形結(jié)構(gòu)，并保持動態(tài)平衡，提高企業(yè)對自身分類維護(hù)的自主性和積極性。解決現(xiàn)行分類政策差異化不足的問題，發(fā)揮分類管理抓大放小、獎優(yōu)罰劣、強(qiáng)化自我約束的作用，真正實現(xiàn)貿(mào)易便利化與有效監(jiān)管的均衡。

（二）提高分類標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化水平

圍繞打擊虛假、構(gòu)造交易和職業(yè)性欺詐的核心監(jiān)管目標(biāo)，有效區(qū)分實質(zhì)性違規(guī)和程序性違規(guī)。一是區(qū)分處理標(biāo)準(zhǔn)，對于程序性違規(guī)，要綜合其金額、頻次、影響、主觀意愿等因素經(jīng)集體審議后確定處置措施；對于實質(zhì)性違規(guī)，嚴(yán)格按照法規(guī)規(guī)定從嚴(yán)懲處；二是靈活設(shè)置分類監(jiān)管期限，將現(xiàn)有B、C類企業(yè)一年的監(jiān)管期擴(kuò)充為三個月和一年兩個類別，對于程序性違規(guī)的企業(yè)適用三個月分類監(jiān)管期，對于實質(zhì)性違規(guī)的企業(yè)適用一年監(jiān)管期。

（三）推進(jìn)本外幣一體化監(jiān)管

現(xiàn)行跨境人民幣和外匯管理政策上的差異，極易成為B、C類企業(yè)利用本外幣監(jiān)管政策真空地帶超額收付匯的渠道。為預(yù)防企業(yè)采用跨境人民幣結(jié)算規(guī)避監(jiān)管，外匯局應(yīng)加強(qiáng)與本幣監(jiān)管部門的溝通交流，可定期將異常數(shù)據(jù)和企業(yè)分類結(jié)果反饋至跨境辦，形成對交易主體全面分析與立體監(jiān)管的監(jiān)管體制，共同采取本外幣一體化分類監(jiān)管措施，加強(qiáng)對B、C類企業(yè)的監(jiān)測與管理。

（四）擴(kuò)大適用范圍，不斷完善跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

一是充分發(fā)揮名錄企業(yè)分類管理在外匯主體監(jiān)管中的重要作用，規(guī)定將貨物貿(mào)易分類管理信息作為服務(wù)貿(mào)易、資本項目等外匯管理條線的重要參考，并立足于管理實踐的需要，最終實現(xiàn)對企業(yè)全部外匯業(yè)務(wù)的分類管理；二是充分發(fā)揮名錄企業(yè)分類管理在聯(lián)合監(jiān)管中的重要作用，逐步將企業(yè)在外匯局的分類信息加入到國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，并匯總到企業(yè)信用檔案中，使之與各職能部門對企業(yè)的行政許可、認(rèn)定、獎罰等信息成為企業(yè)信用檔案的重要組成部分，加大分類監(jiān)管執(zhí)法互認(rèn)力度，有效消除監(jiān)管信息壁壘，不斷完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機(jī)制，全面提高聯(lián)合監(jiān)管威懾力。