楊春花 (北京農學院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學院研究生，北京 102206)

參照《農業(yè)農村部關于開展全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法示范創(chuàng)建活動的意見》，明確農業(yè)綜合行政執(zhí)法是針對行政強制、行政處罰、行政檢查等職能的整合。目前，學術界研究現狀是研究農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現狀、主要做法和成效，針對存在問題，提出對策，其中研究執(zhí)法隊伍層面居多。該研究的創(chuàng)新亮點是充分整合示范窗口的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中隊伍建設、保障措施、規(guī)范執(zhí)法及執(zhí)法成效4個方面存在問題現狀，提出有針對性建議。借鑒典型案例，深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。

1 示范窗口的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現狀

機構被整合，職責進一步擴寬，編制數量基本滿足執(zhí)法需求，人員結構有待優(yōu)化，培訓制度仍需強化。示范窗口整合原區(qū)委、區(qū)農業(yè)局、區(qū)種植中心及所屬站等，開設綜合行政執(zhí)法科，以XXX市農業(yè)農村局名義統(tǒng)一執(zhí)法。示范窗口的職能包括負責全區(qū)動物衛(wèi)生、農作物種子、農機安全、漁政、技術推廣、獸醫(yī)獸藥、化肥、農業(yè)投入品、農產品質量的安全以及農業(yè)轉基因生物安全等方面的行政強制、行政處罰、行政檢查職能整合。機構編制數量基本能滿足執(zhí)法需求，少部分執(zhí)法人員能掌握執(zhí)法技能和法律知識，且執(zhí)法人員的年齡、學歷、專業(yè)結構需更進一步地科學合理化。示范窗口農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊確定法律大講堂培訓制度，開展“加強黨風廉政教育，筑牢拒腐防變思想防線”集中警示教育會議。

經費基本充足，辦公設施設備基本滿足執(zhí)法需求。部分地區(qū)示范窗口的執(zhí)法經費充足，其占比為70%。執(zhí)法運行經費、執(zhí)法裝備建設經費、罰沒有毒有害物品處置經費等已納入同級財政預算。80%示范窗口擁有獨立辦公場所，執(zhí)法裝備基本齊全，其中執(zhí)法裝備包括農業(yè)綜合行政執(zhí)法專用車輛、臺式計算機、打印機、傳真機、裝訂機、復印機、掃描儀、筆記本電腦、對講機、移動執(zhí)法終端(包括手機、平板電腦等)、冰箱、執(zhí)法數據采集箱、強光手電、望遠鏡、數碼照相機、攝像機、現場執(zhí)法記錄儀等設施設備，基本滿足日常執(zhí)法需要。同時，20%的示范窗口機構只有少許設備，無法完全滿足執(zhí)法所需。

制度基本“上墻”，定期開展普法活動，信息共享平臺有待強化，盡量保證財政收支平衡。示范窗口建立臺賬，推進專項監(jiān)督執(zhí)法。各項執(zhí)法制度的建設，公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度基本上墻。一些執(zhí)法機構利用“3·15”和安全生產月期間組織人員大力開展普法宣傳活動。有的農業(yè)綜合行政執(zhí)法示范窗口在改革時，積極運用了“全國農業(yè)綜合執(zhí)法信息共享平臺”推進執(zhí)法辦案，提升執(zhí)法辦案信息化制度。保證執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理，行政執(zhí)法經費與收費罰沒收入完全脫鉤。

統(tǒng)一單位名稱，重視安全事故，抓好各部門協(xié)調互助工作，注重理論法制培訓。示范窗口已經成立農業(yè)農村局，取消農委。近3年內未發(fā)生重大坑農害農事故和重大農產品質量安全事件。相對認可程度高、群眾滿意度高，大多數人從事的都是種子、農藥、化肥、植物檢疫等經營活動，很少存在假執(zhí)法現象出現。同時，示范窗口執(zhí)法人員為農民挽回少許經濟損失，與其他部門基本能共享監(jiān)管信息，實現信息互通。高度重視新冠肺炎疫情防控工作，定期組織執(zhí)法人員參加業(yè)務能力培訓，開展作風建設和理想信念教育。

2 示范窗口的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在突出問題

農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊隊伍素質亟待提高，法律職業(yè)素養(yǎng)不足。執(zhí)法人員平均年齡47歲，老齡化情況較嚴重。機構性質未確定，人員身份不統(tǒng)一，大部分人員為參公身份。機構內部缺乏法學背景的執(zhí)法人員，并且學歷偏低，在學歷、專業(yè)、年齡結構上不太合理。執(zhí)法人員培訓更多的是理論培訓，缺乏生動靈活的培訓方式來提升執(zhí)法人員業(yè)務能力。部分機構現有編制人數仍不能滿足執(zhí)法需求，農業(yè)經營主體的相關法律知識來源渠道單一，32%左右的農業(yè)經營主體不知道投訴舉報制度以及舉報電話，這也是執(zhí)法人員少造成普法宣傳不到位的結果。

執(zhí)法保障能力有待加強，部分示范窗口機構的經費欠缺，執(zhí)法手段落后。農業(yè)執(zhí)法裝備缺乏，執(zhí)法車輛維修成本高，其中執(zhí)法車輛不足。保障津貼不到位，人身安全得不到保障，證件、服裝亟需統(tǒng)一。

漁政執(zhí)法相關法規(guī)不健全，在執(zhí)法中力度不夠，無強制權和抵押權，且出警速度慢。工作內容增加執(zhí)法隊員漫不經心的工作態(tài)度，農業(yè)綜合行政執(zhí)法職能劃分不清，許可事項在監(jiān)管范圍之內造成職責混亂、相互推諉的現象。部分執(zhí)法大隊組織建設未完成，文件程序復雜。對于部分執(zhí)法查獲的物品，沒有明確且合理的處理方式，也沒有能夠進行后期處理的專業(yè)人員，人才匱乏，執(zhí)法抽查對象的密度和種類覆蓋面不夠細致。目前，仍然存在多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的現象。

些許示范窗口利用“3·15”和安全生產月期間組織人員大力開展普法宣傳活動，注重理論培訓，缺少實踐運用。對非法捕撈只罰款200元/次，在執(zhí)法中缺少執(zhí)法警示力度。由于執(zhí)法服裝未統(tǒng)一，在執(zhí)法過程中缺乏權威性。

3 示范窗口的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革對策

加強隊伍建設，提高執(zhí)法水平。應明確機構性質是風險與機遇，優(yōu)先招錄法學專業(yè)背景人才，提高福利待遇，輸入新鮮血液進行網絡培訓，線上線下結合，將培訓常態(tài)化，有針對性地進行培訓。穩(wěn)定執(zhí)法隊伍，確保執(zhí)法更加嚴謹。統(tǒng)一服裝和證件，主管部門下發(fā)統(tǒng)一證件待全國執(zhí)法證統(tǒng)一后再統(tǒng)一進行更換；對于執(zhí)法服裝，可以申請一筆財政預算，避免假執(zhí)法現象的出現。提升執(zhí)法人員素質的做法是：一是要加強綜合培訓和專業(yè)知識培訓；二是要加強執(zhí)法人員的選拔，強化工作銜接，抓緊配齊人員，通過招考、選調等吸引人才，提高隊伍人員知識能力和要求。組建和整合更科學農業(yè)執(zhí)法隊伍組織建設，簡化文件程序，解決人才缺乏和人員老齡化的問題，各部門需要樹立全局觀念。注重人員年齡結構，提升執(zhí)法辦案的信息化程度，可從畜牧、農機、法律等專業(yè)畢業(yè)生中選拔青年才俊，年輕人有干勁、有活力、有理想，能作為執(zhí)法隊伍的業(yè)務擔當。

積極主動與司法、財政等相關部門積極溝通，協(xié)調落實農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍經費裝備、執(zhí)法著裝、職業(yè)保障等多方面的政策支持。將經費納入合理預算，保障各項經費落實到位，健全執(zhí)法工作硬件設施。適當增加執(zhí)法車輛的編制，做到專車專用，節(jié)省執(zhí)法人員的精力以及體力。加大執(zhí)法經費投入，健全基礎設備、取證設備和應急設備，為農業(yè)行政綜合執(zhí)法提供必要的物質保障。

加強法制理論和實踐教育，提高執(zhí)法水平對執(zhí)法人員進行法制教育，通過培訓，理論和實踐培訓農民宣傳相關法律法規(guī)。統(tǒng)一執(zhí)法著裝，保障農業(yè)執(zhí)法形象，提升農業(yè)綜合行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法權威性。健全漁政執(zhí)法相關法規(guī)，強化執(zhí)法力度短視頻，如抖音、快手的普及則以警告為主，對違法人員起到震懾作用。嚴格規(guī)范執(zhí)法證件管理，規(guī)定經濟損失計算標準。梳理、明確行政執(zhí)法職能事項建立農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊與其他內設機構的協(xié)調配合機制，全面梳理執(zhí)法事項，清楚劃分行業(yè)監(jiān)管和行政執(zhí)法職責，農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍要與農業(yè)農村局內設機構和其他部門積極交流溝通，避免造成重復交叉執(zhí)法，注意防止執(zhí)法擾民。

農業(yè)農村局要以“雙隨機、一公開”為基本手段，統(tǒng)一證件、服裝，避免假執(zhí)法現象。在執(zhí)法過程中，嚴格要求佩戴統(tǒng)一的執(zhí)法證。通過招考、選調、政府購買服務的方式合理招入相關短缺專業(yè)人才，并進行有效的培訓。網絡培訓圖標、文字、圖片、藝術片的實踐創(chuàng)設情景，讓培訓者如臨其境感受現場執(zhí)法全過程，網絡教學能節(jié)約大量時間。充分借鑒F縣農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊典型案例，進一步深化示范窗口農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革成效。

F縣農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊在整合F縣分散在農口各單位的獸醫(yī)獸藥、種子、化肥、農機等方面的行政強制、行政處罰、行政檢查職能的基礎上組建，以農業(yè)農村局的名義統(tǒng)一執(zhí)法。內設“六室五隊一中心”，包括案卷審核室、民事調解室、詢問室、檔案室、會議室和信訪接待室4個辦公室；農業(yè)中隊、農機中隊、水政中隊、畜牧中隊、綜合中隊5個分隊；以及電話舉報中心。F縣農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊核定編制41名，在編人員38名。該縣農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的亮點經驗總結如下：

(1)通過“二維碼”進行智慧治理。F縣農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊設計了“二維碼”，包括經營者的基本情況、貨物的基本情況、執(zhí)法大隊工作人員信息及相關的舉報電話等信息。執(zhí)法大隊工作人員利用互聯網追溯平臺系統(tǒng)，要求每戶商家將產地信息、進貨出售臺賬甚至售后相關信息都要登記在冊，主動上傳，方便消費者快速便捷地了解商家和商品的基本信息，所有信息都公開透明地在平臺上公布。一方面可以確定商家為正規(guī)購銷渠道，另一方面，在發(fā)生糾紛時，可以方便查詢相關信息。該做法將行政執(zhí)法與現代互聯網技術相結合，符合智慧治理的要求和趨勢。一方面操作便捷，另一方面還可以發(fā)揮互聯網強大數據庫的作用，提高執(zhí)法效率。

(2)創(chuàng)新以“漫畫長廊”的方式開展普法宣傳。F縣素有“漫畫之鄉(xiāng)”的美稱，曾連續(xù)3年獲得中國“漫畫之鄉(xiāng)”稱號。F縣農業(yè)綜合執(zhí)法大隊在執(zhí)法過程中利用了這個優(yōu)勢，用詼諧幽默的動漫形象進行普法宣傳，比傳統(tǒng)的純文字宣傳方法更能引起農業(yè)經營與服務主體的注意。這種普法宣傳方式通俗易懂，普法效果良好，值得其他地方農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊借鑒和學習。以地方特色為抓手，因地制宜，采取當地群眾喜聞樂見的形式開展普法宣傳，普法效果深入人心。