王瑩 黃安麒 吳潔 周思宇 王龍帥 邢志祥

（常州大學(xué)環(huán)境與安全工程學(xué)院 江蘇 常州 213164）

0 引言

城市安全是發(fā)展的基礎(chǔ)，它能減少人類社會(huì)發(fā)展的代價(jià)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。近幾年我國(guó)突發(fā)事件發(fā)生頻率較高，由于我國(guó)應(yīng)急資源能力建設(shè)不足，導(dǎo)致在救援過程中會(huì)出現(xiàn)救援乏力的現(xiàn)象。應(yīng)急資源是在突發(fā)事件發(fā)生后，用于救急的物品、設(shè)備、救援隊(duì)伍等。另外，國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化也給城市公共安全帶來了很大的挑戰(zhàn)。

做好應(yīng)急資源的準(zhǔn)備工作，構(gòu)建良好的應(yīng)急管理體系，將有利于救援組織在事故發(fā)生后及時(shí)做出相應(yīng)的決策，盡量杜絕由于物資不足而造成的人員二次傷害情況，減少不必要的救援物資和救災(zāi)費(fèi)用的浪費(fèi)。保證救援過程中應(yīng)急物資供應(yīng)及時(shí)，防止災(zāi)區(qū)群眾人為地制造混亂或是由于物資不足而引起恐慌的情況，一定程度地起到安撫災(zāi)民心理的作用，從而保證救援行動(dòng)能夠安全有序地開展。

本文通過運(yùn)用SWOT分析法對(duì)影響應(yīng)急資源管理的因素進(jìn)行分析，提高對(duì)應(yīng)急資源管理的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，為應(yīng)急管理工作的提升提供可靠的戰(zhàn)略決策與依據(jù)。

1 研究對(duì)象與方法

1.1 研究對(duì)象

應(yīng)急資源種類龐雜，內(nèi)容涉及廣泛，包含了人力、機(jī)械設(shè)備、避難設(shè)施、醫(yī)療場(chǎng)所等多方面［1］。突發(fā)事件發(fā)生后，救援指揮中心需要根據(jù)各受災(zāi)區(qū)域的不同物資需求，迅速采取有效的應(yīng)對(duì)措施，并針對(duì)不同種類的應(yīng)急物資進(jìn)行調(diào)配，如后勤保障物資（油、糧食、水、電等），救援隊(duì)伍使用的專業(yè)性物資（破拆工具、洗消設(shè)備等），以及救援過程所需的特定物資（醫(yī)療急救箱等），從不同的應(yīng)急物資儲(chǔ)備處高效地分配到不同區(qū)域從而達(dá)到救援目的。整個(gè)應(yīng)急救援過程具有時(shí)間緊迫、物資量大以及相對(duì)復(fù)雜等特點(diǎn)［2］。

1.2 研究方法

SWOT分析法也稱道斯矩陣，即態(tài)勢(shì)分析法［3］，于20世界80年代初被舊金山大學(xué)的（USF）海因茨·韋里克（Heinz Weihrich）教授提出，在戰(zhàn)略制定、產(chǎn)品或項(xiàng)目達(dá)成分析等場(chǎng)合使用廣泛。它通過分析環(huán)境而發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)和威脅，實(shí)質(zhì)是針對(duì)被分析對(duì)象內(nèi)在條件所具有的優(yōu)勢(shì)（Strengths）和劣勢(shì)（Weaknesses），來尋找所面臨的外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)（Opportunities）和風(fēng)險(xiǎn)（Threats），列舉所得結(jié)論，動(dòng)用系統(tǒng)分析的思想，用外部的力量來對(duì)因素進(jìn)行評(píng)估后提出相應(yīng)的戰(zhàn)略方案。

2 應(yīng)急資源能力建設(shè)的SWOT分析

應(yīng)急資源能力建設(shè)SWOT分析如表1所示，首先對(duì)內(nèi)外部因素進(jìn)行分析，從而為策略分析做好鋪墊［4］。

表1應(yīng)急資源能力建設(shè)SWOT分析

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

1）國(guó)家、政府高度重視應(yīng)急管理工作

①新增物資儲(chǔ)備庫(kù)?！笆奈濉币?guī)劃綱要中提出要完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障建設(shè)，過去中央應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)全國(guó)共有57個(gè)，現(xiàn)在已經(jīng)增加到113個(gè)，存放中央應(yīng)急物資的省份已經(jīng)做到全覆蓋，也就是31個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并且進(jìn)一步優(yōu)化中央應(yīng)急物資的儲(chǔ)備布局。②財(cái)政投入加大。應(yīng)急管理部去年落實(shí)28.58億元的中央應(yīng)急物資增儲(chǔ)，中央應(yīng)急物資儲(chǔ)備規(guī)模從過去的16億增加到現(xiàn)在的44.58億，去年這一年大幅度增加，實(shí)現(xiàn)歷史性的增儲(chǔ)，力度之大前所未有。

2）公眾教育加強(qiáng)

應(yīng)急救援建設(shè)重要性的不斷深入，使得政府機(jī)構(gòu)在應(yīng)急資源軟硬件的資金支持上投以越來越多的關(guān)注度［5］，并且注重應(yīng)急救援理論方面教育的開展，內(nèi)容有應(yīng)急救援全過程理解、突發(fā)情況下受難群眾如何進(jìn)行自救等。加大對(duì)公眾教育宣傳力度不僅能使專業(yè)人員在實(shí)際救援過程中達(dá)到事半功倍的效果，也能夠充分提高人民群眾的參與度，積極推進(jìn)應(yīng)急救援建設(shè)全民化，有助于推動(dòng)相關(guān)預(yù)案的制定及更好地在演練時(shí)落到實(shí)處。有了前期工作的鋪墊，突發(fā)事件發(fā)生后在政府組織、公眾配合下第一時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)預(yù)案，提高救援效率，將生命財(cái)產(chǎn)損失降至最低。

3）城市公共安全領(lǐng)域發(fā)展迅速

近年來，城市公共安全領(lǐng)域科研項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)步上升，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款明顯增加，承擔(dān)單位多為科技部門以及高等院校，類型多為國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，項(xiàng)目研究任務(wù)以重大共性類技術(shù)為主［6］，研究?jī)?nèi)容具有集成性，研究方向具有針對(duì)性，研究成果具有先進(jìn)性，在人才培養(yǎng)方面更是取得了良好成效。

2.2 劣勢(shì)分析

1）應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式缺乏科學(xué)性

災(zāi)害發(fā)生后，高效的應(yīng)急救援資源能夠盡快地控制和降低災(zāi)害的擴(kuò)大，避免災(zāi)情惡化，有效地減少人員財(cái)產(chǎn)損失。災(zāi)害、險(xiǎn)情的多樣性、復(fù)雜性決定了在應(yīng)急救援過程中必須大量使用種類不一、功能各異的應(yīng)急救援資源，以有效地保護(hù)人員，高效地處置險(xiǎn)情。當(dāng)前應(yīng)急物資主要存放于各級(jí)消防站勤保障單位，依據(jù)《城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中的器材種類、數(shù)量來配置。救援過程所需的應(yīng)急物資與區(qū)域內(nèi)常發(fā)生的災(zāi)害事故的類別密切相關(guān)，不同的災(zāi)害事故具有不同的發(fā)生規(guī)律以及破壞特點(diǎn)。因此，區(qū)域內(nèi)所需的物資種類往往根據(jù)該區(qū)域內(nèi)最頻繁發(fā)生的事故來確定。不同的災(zāi)害事故，所需要的應(yīng)急救援物資數(shù)量及種類也不一樣。多數(shù)城市目前還沒有建立專業(yè)應(yīng)急儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)與管理系統(tǒng)，儲(chǔ)存的種類與數(shù)量也達(dá)不到最大需求，大大降低了應(yīng)急管理的效率與效果。

2）信息共享、整合不全面

突發(fā)事件發(fā)生后，需要出動(dòng)多方力量展開救援。我國(guó)目前城市的突發(fā)事件處置系統(tǒng)與技術(shù)發(fā)展情況參差不齊、設(shè)施落后、數(shù)量不足、功能有限，這就可能造成救援過程中分工不明確，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象而影響救援效果。應(yīng)急救援指揮中心是整個(gè)救援過程中的核心所在，根據(jù)受災(zāi)情況合理、有效地分配物資儲(chǔ)備處的資源，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，各類救援力量能夠快速、準(zhǔn)確并且高質(zhì)量地完成應(yīng)急救援任務(wù)。應(yīng)急救援指揮平臺(tái)則是全救援體系的重要保障之一。應(yīng)急救援指揮隊(duì)伍在接收平臺(tái)發(fā)出的救援指令后，迅速展開救援行動(dòng)并進(jìn)行相關(guān)信息傳遞，但各部門會(huì)在一些大型救援任務(wù)中發(fā)生合作上的失誤，不能有效發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用，這會(huì)導(dǎo)致任務(wù)分配出現(xiàn)乏力的現(xiàn)象，從而影響政府救援指揮工作的效率，最后造成這些物資輸出點(diǎn)之間缺乏溝通，可能會(huì)出現(xiàn)物資浪費(fèi)、數(shù)據(jù)更新滯后等情況。

3）應(yīng)急準(zhǔn)備不充分

應(yīng)急準(zhǔn)備的不充分主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不充足，可以搜集到的信息面不夠全面，這就導(dǎo)致生成的應(yīng)急預(yù)案缺乏前瞻性，達(dá)不到預(yù)期的預(yù)案演練效果。②由于應(yīng)急教育規(guī)范化的不成熟以及應(yīng)急訓(xùn)練常態(tài)化的欠缺，部分救援人員在處理突發(fā)事件、開展救援工作時(shí)自身防范與危機(jī)意識(shí)不夠強(qiáng)，造成救援滯后的現(xiàn)象。③由于物資儲(chǔ)備中心的位置分布不合理且數(shù)量無法滿足需求，物資調(diào)配過程不通暢，從而延誤救援時(shí)間。

2.3 機(jī)會(huì)分析

1）國(guó)家的大力支持

非典時(shí)期開始，公共安全影響力的提升離不開國(guó)家的大力支持，從國(guó)家到地方各級(jí)政府都對(duì)公共安全增加了財(cái)政投入，始終堅(jiān)持應(yīng)急處置機(jī)制改革方向不動(dòng)搖，大力推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，朝著構(gòu)建系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的制度體系方向而努力。

2）經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展

改革開放四十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平顯著的提升，國(guó)家政府極盡所能為應(yīng)急資源能力建設(shè)提供發(fā)展機(jī)遇，例如對(duì)財(cái)政投入的增大，從而改善應(yīng)急物資的配給能力。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)、文化水平也在進(jìn)步，如此優(yōu)勢(shì)下勢(shì)必可以帶來新一輪的技術(shù)革新與設(shè)備換代，這將在應(yīng)急資源能力建設(shè)的發(fā)展過程中起到推波助瀾的作用。

3）社會(huì)公眾的應(yīng)急救援意識(shí)得到了提高

近幾年我國(guó)突發(fā)事件頻發(fā)，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，同時(shí)也對(duì)人民的生命及財(cái)產(chǎn)造成了損失，一定程度地制約了社會(huì)的發(fā)展。通過媒體、單位、社區(qū)的宣傳，社會(huì)公眾的安全意識(shí)得到了提高，《家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備建議清單》的發(fā)布更是加大了公眾應(yīng)急救援的參與度，有利于更好地推動(dòng)我國(guó)公共安全領(lǐng)域的發(fā)展。

4）開展大量有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急資源的研究

近幾年，我國(guó)學(xué)者關(guān)于突發(fā)事件的應(yīng)急資源研究不斷涌現(xiàn)。例如，王海軍等［7］在突發(fā)事件背景下構(gòu)建應(yīng)急物資的分配模型，利用約束方法建立在一定應(yīng)急限制期下并設(shè)計(jì)了遺傳算法對(duì)模型進(jìn)行求解。周廣亮［8］提出災(zāi)難發(fā)生前，應(yīng)急物資配置處于靜態(tài)；當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，逐漸形成動(dòng)態(tài)的供給-需求關(guān)系。白華等［9］利用文本挖掘技術(shù)開發(fā)了新浪微博災(zāi)害事件及時(shí)檢測(cè)系統(tǒng)，提出社交媒體信息管理能力在應(yīng)急救援響應(yīng)過程中起到重要作用的觀點(diǎn)。以上研究，作為重要理論支撐，都將有利于推動(dòng)應(yīng)急資源能力建設(shè)的發(fā)展。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)分析

1）嚴(yán)峻復(fù)雜的外部形勢(shì)

二十世紀(jì)以來，我國(guó)進(jìn)入安全生產(chǎn)爬坡過坎的關(guān)鍵時(shí)期，自然災(zāi)害發(fā)生起數(shù)多，發(fā)展不平衡，生產(chǎn)力水平懸殊大，存量問題沒有得到解決。與此同時(shí)，新的風(fēng)險(xiǎn)因素又在增多：①國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境復(fù)雜。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)面臨著發(fā)展中的種種矛盾，同時(shí)需要解決大國(guó)崛起過程中出現(xiàn)的矛盾。②自然災(zāi)害頻發(fā)。我國(guó)受自然災(zāi)害影響嚴(yán)重且受災(zāi)范圍廣，全球變暖趨勢(shì)以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制快速的發(fā)展，對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)與防范工作又增加了一道障礙［10］。③國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的干擾和破壞，同樣給我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急資源管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)［11］。

2）資源管理過程的動(dòng)態(tài)性

突發(fā)事件具有突發(fā)性、破壞大、時(shí)間短的特點(diǎn)，應(yīng)急處置全過程要求應(yīng)急資源滿足先進(jìn)性以及相應(yīng)數(shù)量要求。由于災(zāi)害是動(dòng)態(tài)變化的，這就意味著在應(yīng)急物資運(yùn)輸途中，事故發(fā)生點(diǎn)對(duì)應(yīng)急資源的需求量也會(huì)發(fā)生變化，需求可能會(huì)持續(xù)加大或減少，整個(gè)過程具有動(dòng)態(tài)性，往往容易造成資源不足或浪費(fèi)的情況。

應(yīng)急救援過程中，調(diào)度中心在確定突發(fā)情況下的需求物資時(shí)，具有一定的主觀隨意性，如此情況很容易造成需求量不準(zhǔn)確，由此引發(fā)調(diào)動(dòng)不合理的現(xiàn)象；且部分物資具有消耗性，如果沒有對(duì)物資供給進(jìn)行及時(shí)更新，必定會(huì)影響救援進(jìn)展。

3 基于SWOT的提升應(yīng)急資源能力建設(shè)的對(duì)策

3.1 構(gòu)建多元化的應(yīng)急資源管理體系

安全是生產(chǎn)力，它與其他生產(chǎn)力要素密不可分并直接影響生產(chǎn)力發(fā)展水平。必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)持以人為本，把群眾放在中心位；堅(jiān)持預(yù)防為主，走防治結(jié)合道路；堅(jiān)持依法管理，必須做到有法可依有法必依；堅(jiān)持社會(huì)共治，積極完善公民安全教育體系，并把這些重大原則貫徹落實(shí)到應(yīng)急管理的全方面。圍繞應(yīng)急管理的特點(diǎn)規(guī)律，把提升應(yīng)急物資保障能力放在首位，加強(qiáng)物資儲(chǔ)備優(yōu)化布局工作，加強(qiáng)應(yīng)急物資實(shí)物儲(chǔ)備，系統(tǒng)構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容清晰明確的應(yīng)急資源能力建設(shè)體系，補(bǔ)充完善各類法規(guī)章程，以科學(xué)化、技術(shù)化、智能化為目標(biāo)，推進(jìn)應(yīng)急管理的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)營(yíng)造良好穩(wěn)定的安全生產(chǎn)環(huán)境［12］。

3.2 推進(jìn)應(yīng)急管理體制深刻變革

深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記的相關(guān)重要指示精神，從根本上解決問題，避免重特大事故發(fā)生。把握安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年計(jì)劃，推動(dòng)樹牢以安全為本的發(fā)展理念，時(shí)刻注重標(biāo)本兼治。嚴(yán)格遵循各項(xiàng)制度，發(fā)揮制度作用最大化，努力推進(jìn)應(yīng)急體制革新，著手健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)案。要堅(jiān)決破除陳舊觀念，強(qiáng)化科技技術(shù)支撐，培養(yǎng)杰出人才，使應(yīng)急資源管理工作朝著專業(yè)化、精細(xì)化防線發(fā)展，總體提升應(yīng)急救援工作的質(zhì)量和效果。我國(guó)特殊的國(guó)情導(dǎo)致應(yīng)急管理工作相對(duì)復(fù)雜，這就要求一切從事故源頭抓起，本著自我革新的精神大力推進(jìn)理念、制度和管理策略的變革。

3.3 提升規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序化水平

健全中央救災(zāi)物資快速調(diào)撥和會(huì)商研判機(jī)制，使災(zāi)民在突發(fā)事件發(fā)生后短時(shí)間內(nèi)可以得到救援。完善應(yīng)急物資存貯方案，強(qiáng)化部門之間交流合作，提高救援過程規(guī)范化。加大應(yīng)急管理基礎(chǔ)建立以及關(guān)鍵立法工作的投入力度，積極健全各類標(biāo)準(zhǔn)體系，完善應(yīng)急救援、災(zāi)害防治等相關(guān)法律法規(guī)，提升基礎(chǔ)保障能力。應(yīng)急預(yù)案圍繞針對(duì)性、實(shí)用性、可操作性三方面，進(jìn)行及時(shí)修訂。改善城市群、都市圈及特殊經(jīng)濟(jì)特區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高區(qū)域之間的協(xié)同響應(yīng)能力。

3.4 搭建應(yīng)急資源可視化平臺(tái)

開發(fā)建設(shè)應(yīng)急資源可視化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各單位應(yīng)急物資的實(shí)時(shí)查詢和在線調(diào)度，凸顯科技和信息化在應(yīng)急資源管理方面的支撐和保障作用，為動(dòng)態(tài)掌握應(yīng)急物資信息、科學(xué)快速調(diào)撥提供技術(shù)支撐。對(duì)應(yīng)急物資全部實(shí)行“一物一碼”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資從生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥、發(fā)放各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，全程追溯。部分物資具有消耗性，在平臺(tái)中實(shí)時(shí)顯示物資流向、出入庫(kù)記錄等，便于調(diào)配人員更好地掌握應(yīng)急資源現(xiàn)狀。隨時(shí)定點(diǎn)、設(shè)置搜索范圍，顯示周圍所有應(yīng)急物資，便于第一時(shí)間搜集救援資源。應(yīng)急資源可視化平臺(tái)如圖1所示。

圖1 應(yīng)急資源可視化平臺(tái)

加強(qiáng)對(duì)公共場(chǎng)所重大危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)事故現(xiàn)場(chǎng)救援指揮中心與資源調(diào)度中心的無縫銜接，根據(jù)受災(zāi)情況，合理、有效的分配物資儲(chǔ)備處的資源，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，各類救援力量能夠快速、準(zhǔn)確并且高質(zhì)量地完成應(yīng)急救援任務(wù)。

3.5 做好應(yīng)急資源儲(chǔ)備工作

在突發(fā)事件發(fā)生前，為預(yù)防事故發(fā)生導(dǎo)致嚴(yán)重后果，需要提前對(duì)所需的應(yīng)急物資進(jìn)行儲(chǔ)備。這是一種戰(zhàn)略儲(chǔ)備，不能不計(jì)成本地對(duì)其進(jìn)行無限配置［13］，這就不僅要考慮到經(jīng)濟(jì)性方面的要求，也需要滿足科學(xué)合理的物資儲(chǔ)備方式，將有限的物資放置在最可能發(fā)生災(zāi)害的區(qū)域內(nèi)，以此縮短災(zāi)難發(fā)生后應(yīng)急物資配送的時(shí)間，增強(qiáng)應(yīng)急救援的能力，避免人員傷亡的同時(shí)降低人民財(cái)產(chǎn)損失，從而創(chuàng)造巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，為建設(shè)和諧社會(huì)提供可靠的安全保障。

4 結(jié)語

提高應(yīng)急管理水平是提升處置突發(fā)事件能力的基礎(chǔ)。本文初步引入SWOT分析法，對(duì)應(yīng)急資源能力建設(shè)進(jìn)行分析，提出推進(jìn)應(yīng)急管理體制深刻變革、構(gòu)建多元化的應(yīng)急資源管理體系的解決策略，一定程度上能夠確保救援行動(dòng)的有序開展。對(duì)相關(guān)學(xué)者進(jìn)一步研究應(yīng)急物資的預(yù)測(cè)和分配提供一定的幫助，為應(yīng)急管理工作的推進(jìn)指明方向。