□ 李 倢

一、研究背景

2020年我國總和生育率跌至1.3，低于國際社會通認的1.5警戒線，且出生人口呈走低趨勢，出現(xiàn)少子化風(fēng)險的傾向。在這樣人口發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折之際，系統(tǒng)梳理研究國外、尤其是與我國在社會習(xí)俗和價值觀上有較多共性的日本的少子化政策發(fā)展以及經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國生育支持政策的制定和實施有著重要意義。

“少子化”是指總和生育率（TFR）長期低于人口更替水平的一種社會現(xiàn)象。1989年（日本平成元年），日本總和生育率跌至1.57，打破之前最低的1.58，被稱為“少子化沖擊元年”。也正是以1989年為契機，日本政府認識到少子化問題的嚴重性，在1992年的《國民生活白皮書》中，作為官方文件第一次使用了“少子化”來描述日本出生率下降以及兒童數(shù)量減少現(xiàn)象。并從20世紀90年代中期開始制定、實施了一系列促進生育、遏制少子化進程的政策和法律法規(guī)，目前已形成了一套較為完善的政策體系，并收到一定成效。

我國也從20世紀90年代開始，從現(xiàn)狀、原因、影響和政策等方面對日本的少子化進行了介紹［1］［2］，并逐步就少子化對女性就業(yè)［3］、教育［4］［5］、經(jīng)濟增長［6］、綜合國力［7］等方面的影響進行了深刻分析。近年來，在進一步追蹤日本少子化現(xiàn)狀及政策發(fā)展狀況的同時，在政策體系方面，山田昌弘、胡澎指出當(dāng)前日本少子化政策在設(shè)計和實施中忽略了包括中國在內(nèi)的亞洲國家固有的價值觀，一直是以歐美國家的少子化政策為基礎(chǔ)范式，因此難以奏效［8］；王偉總結(jié)了日本少子化政策體系的特點，以及以經(jīng)濟援助、保育服務(wù)、工作方式改革、工作與生活相協(xié)調(diào)的施政重點［9］；王曉峰、全龍杰重點介紹了日本少子化政策體系的國會立法、內(nèi)閣決議、少子化社會對策會議、政府職能部門等四個層次，以及經(jīng)濟援助、生育和育兒援助、工作方式改革三條主線［10］。

本文在回顧日本少子化嚴峻發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，以日本歷年《少子化社會對策白皮書》為主線，對20世紀90年代中期以來近30年日本少子化政策的演變歷程進行了系統(tǒng)的時系列梳理，并及時跟進到2020年以來日本針對既往少子化政策效果低迷所采取的一系列新舉措。同時，通過對日本少子化政策發(fā)展的階段劃分，總結(jié)其演變的主要特點及其經(jīng)驗教訓(xùn)，為我國生育支持政策的制定和實施提供有益參考。

二、日本少子化現(xiàn)象的嚴峻現(xiàn)狀

日本在2007年人口達到峰值（1億2777萬人）后進入人口減少時代。2020年總?cè)丝?億2571萬人，其中兒童（0～14歲）、勞動適齡人口（15～64歲）、65歲及以上人口占比分別為12.0%、59.3%、28.8%，兒童占比遠低于聯(lián)合國推算的全世界兒童占比（25.4%），同時65歲及以上人口占比也遠高于世界平均（9.3%）。從年出生人數(shù)來看（參見圖1），日本在1947——1949年的第一次嬰兒潮時期約270萬人，1971——1974的第二次嬰兒潮時期最高約210萬人，1975年跌破200萬人，之后基本呈逐年減少趨勢，2019年更是跌破90萬人?？偤蜕蕪?0世紀50年代開始呈波動下降趨勢，2005年跌至歷史最低點1.26。之后呈現(xiàn)波動微升的趨勢，在2015年達到近年峰值（1.45）?？梢钥闯鋈毡菊晁扇〉囊幌盗猩僮踊咂鸬搅艘欢ǔ尚?。但之后總和生育率又轉(zhuǎn)入減少趨勢，2020年降至1.34，從中也表現(xiàn)出解決生育問題的艱巨性和復(fù)雜性。

圖1 日本出生人口和總和生育率變遷

依據(jù)國立社會保障與人口問題研究所發(fā)布的《日本未來推算人口（2017年基準）》，2053年日本總?cè)丝趯⒌?億人。這樣急速的人口減少不僅會帶來嚴峻的經(jīng)濟和社會保障問題，也會嚴重影響到國家和社會的存在基礎(chǔ)。

三、日本少子化政策演變

面對嚴峻的少子化境況，日本自20世紀90年代中期開始制定、推行了一系列遏制少子化進程的政策和法律法規(guī)，根據(jù)其主要目標和特征，大致可以分為以下四個階段。

1.以保育服務(wù)為中心的少子化政策初建階段（1994——2003 年）［11］

日本少子化政策的第一階段大致為1994年到2003年，這一階段主要以《天使計劃》和《新天使計劃》為標志，以直接提升保育質(zhì)量和數(shù)量為主要目的和手段（參見表1）。

表1 日本少子化政策（第一階段：保育服務(wù)）

日本自第二次嬰兒潮（1971——1974年）以來，30年間出生數(shù)和總和生育率均呈下降趨勢。1989年的總和生育率降至1.57，被稱為“1.57沖擊”，引發(fā)了日本各界對少子化的關(guān)注。政府也意識到總和生育率持續(xù)下降這一嚴峻問題，分別于1994年和1999年提出了《天使計劃》和《新天使計劃》。其特征都是以保育服務(wù)為中心，充實保育政策以及推進地區(qū)育兒援助中心建設(shè)。具體有擴大保育數(shù)量、涵蓋0～2歲低齡兒童、延長保育時間等。與《天使計劃》相比，《新天使計劃》還廣泛增加了雇傭、母子保健、咨詢、教育等內(nèi)容。從實際效果來看，從1994年到2004年，保育所入所兒童及其中未滿3歲的低齡兒童分別由159萬人和41萬人，增長到197萬人和62萬人，分別增長了38萬人和21萬人，計劃的目標值基本達成，政策取得一定成效，但從結(jié)果來看未能扭轉(zhuǎn)少子化的大趨勢。

2.以法律為基礎(chǔ)的少子化政策體系構(gòu)建階段（2003——2015 年）

日本少子化政策的第二階段大致為2003年到2015年，這一階段主要以《少子化社會對策基本法》《少子化社會對策綱要》《少子化社會對策基本法新綱要——兒童、育兒展望》以及相關(guān)法律法規(guī)為標志，建立起較為完備的以法律為基礎(chǔ)的少子化政策體系（參見表2）。

（續(xù)表）

2003年日本制定了《少子化社會對策基本法》，這是日本應(yīng)對少子化問題的基礎(chǔ)法律。2004年依據(jù)該法律制定了《少子化社會對策綱要》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》將少子化對策定位為以舉國之力踐行的重要政策，明確提出以“讓孩子健康成長的社會、讓人們可以從生育、養(yǎng)育中感受到安心和喜悅的社會”為目標，扭轉(zhuǎn)少子化的進程。并從“促進青年自立的愿望和能力”“消除育兒中的不安”“合力構(gòu)建育兒制度的新支撐”三個角度出發(fā)，提出了“促進青年自立和兒童健康成長”“對工作、家庭二者兼顧的援助以及對工作方式的再思考”“理解生命的重要性和家庭的作用”“合力構(gòu)建育兒制度的新支撐”四個重點課題。2010年基于《少子化社會對策基本法》制定了新綱要——《兒童、育兒展望》。新綱要強調(diào)以兒童和養(yǎng)育者視角出發(fā)的援助政策，并提出政策實施中重視生命和成長、回應(yīng)困難之聲、加強日常生活援助三個重要準則。

此外，在《少子化社會對策基本法》的基礎(chǔ)上，于2003年制定了《下一代育成援助對策促進法》，以促進地方公共團體和企業(yè)采取計劃性措施，援助下一代成長；于2012年通過了與社會保障、稅收綜合改革相關(guān)的《兒童、育兒援助法等相關(guān)三法》［12］，將社會保障由之前主要面向老年人的三種經(jīng)費支出擴大為包括少子化對策在內(nèi)的四種經(jīng)費（養(yǎng)老金、醫(yī)療、看護、少子化對策）；并根據(jù)《兒童、育兒援助法》著手“兒童、育兒援助新制度”的準備工作，2014年度利用消費稅率提高到8%獲得的稅收，在待入園（所）兒童較多的市鎮(zhèn)村等推行了《緊急確保保育項目》；于2014年通過了《地區(qū)、人與工作振興法》，將少子化問題與地區(qū)振興聯(lián)系起來。

在一系列法制基礎(chǔ)建設(shè)和第一次、第二次《少子化社會對策綱要》的實施中，日本總和生育率從2005年的1.26到2013年的1.43，呈現(xiàn)出緩慢增長趨勢。

3.多領(lǐng)域綜合推進少子化政策階段（2015——2020 年）

日本少子化政策的第三階段大致為2015年到2020年，這一階段主要以《第三次少子化社會對策綱要》為標志，進入多領(lǐng)域綜合推進少子化政策階段，政策不僅僅止步于育兒援助，而是從財政、婚姻、教育、工作方式和地區(qū)振興等多領(lǐng)域入手，協(xié)同推進政策實施（參見表3）。

表3 日本少子化政策（第三階段：多領(lǐng)域綜合推進）

2013年的《突破少子化危機緊急對策》以及2015年《第三次少子化社會對策綱要》突破了以往少子化對策的框架，新增加了對結(jié)婚的援助，《第三次少子化社會對策綱要》滿足了青年在低年齡即可結(jié)婚生子的愿望，并進一步照顧多子女家庭，改革男女工作方式，提出結(jié)合地區(qū)特點、實際情況以及長期效果，強化細化各項措施的工作方針。

育兒援助及財政方面，根據(jù)2012年頒布的《兒童、育兒援助法等相關(guān)三法》，從2015年起“兒童、育兒援助新制度”正式實施。2016年對《兒童、育兒援助法》進一步進行修訂，加強對企業(yè)內(nèi)以保育為目的設(shè)施的補貼力度。于2017年頒布了《安心育兒計劃》，規(guī)劃至2022年年度末增加32萬人的保育配置，在2017年出臺的《新經(jīng)濟政策一攬子計劃》中，將此目標提前到2020年度末。對于利用保育所的雙職工家庭，兒童上學(xué)后也面臨著放學(xué)后可以安全安心托管的問題，從培養(yǎng)下一代的觀點出發(fā)，讓所有兒童在放學(xué)后參與體驗多樣化的活動也是一項重要措施，為此，文部科學(xué)省和厚生勞動省聯(lián)合，于2014年和2019年分別制定了《放學(xué)后兒童綜合計劃》和《新放學(xué)后兒童綜合計劃》。其中《新放學(xué)后兒童綜合計劃》提出至2021年和2023年度末，增加放學(xué)后兒童俱樂部25萬人和30萬人的配額目標。

教育方面，2017年提出的《新經(jīng)濟政策一攬子計劃》以“育人革命”和“生產(chǎn)性革命”為主軸，其中，“育人革命”包含了幼兒教育的無償化、消除待入園（所）兒童、高等教育無償化等規(guī)模2兆日元的政策提案。根據(jù)2019年通過的《兒童、育兒援助法的部分修訂》以及《大學(xué)等學(xué)業(yè)援助相關(guān)法律》，于2019年開始實施幼兒教育、保育無償化，并于2020年開始實施針對低收入家庭的高等教育援助新制度。

工作方式改革方面，2016年《日本一億總活躍計劃》從正面應(yīng)對經(jīng)濟成長的瓶頸——少子高齡化，為實現(xiàn)“意愿生育率1.8”［13］，提出了加強青年的穩(wěn)定雇傭、改善非正式雇傭待遇、推進工作方式改革、完善多樣化的保育服務(wù)、破除接受教育的制約等2016——2025年的10年路線圖。2018年，為了綜合推進工作方式改革，實現(xiàn)勞動者可根據(jù)自身情況選擇多樣化的工作方式，日本通常國會會議通過了《促進工作方式改革相關(guān)法律整備法》，以糾正長時間勞動、實現(xiàn)靈活多樣化的工作方式、確保與雇傭形態(tài)無關(guān)均能得到公正待遇等。

地區(qū)振興方面，2014年通過《地區(qū)、人與工作振興法》，將少子化、超高齡化和地方振興結(jié)合起來，并于2014年和2019年依次公布了對人口和經(jīng)濟進行中長期展望的《地區(qū)、人與工作振興長期展望及綜合戰(zhàn)略》一期和二期規(guī)劃。在包括結(jié)婚、生子、育兒援助的基本目標的指引下，提升地方活力，糾正東京圈人口單極集中趨勢，實現(xiàn)“由充滿活力的地區(qū)構(gòu)成的社會”。

在這段時期內(nèi)，日本總和生育率從2015年的1.45，下滑至2019年的1.36，雖然這一時期日本少子化政策日趨完善和全面，但由于少子化問題的復(fù)雜性以及政策效果的滯后性，想要徹底扭轉(zhuǎn)少子化趨勢仍是一個巨大的挑戰(zhàn)。但也需要看出，總和生育率雖然又轉(zhuǎn)入下降趨勢，但仍高于2001——2007年之間的水平，表明日本少子化政策至少在減緩少子化進程的嚴重性上，起到一定成效。

4.全世代型社會保障改革方針推進階段（2020年之間的）

日本少子化政策的第四階段大致可從2020年開始，這一階段主要以《第四次少子化社會對策綱要》為標志，進入到以《全世代型社會保障改革方針》推進少子化政策的新階段（參見表4）。

表4 日本少子化政策（第四階段：全世代型社會保障）

2020年5月內(nèi)閣會議通過了《第四次少子化社會對策綱要》，提出為實現(xiàn)“意愿生育率1.8”，以“創(chuàng)造一個易于青年、育兒世代發(fā)展的友好環(huán)境”“滿足多樣化育兒家庭的多種需求”“根據(jù)地區(qū)實際情況采取細致措施”“建立一個溫暖的適宜結(jié)婚、懷孕、生育、育兒的社會”“積極利用科學(xué)技術(shù)成果等新資源”五個基本思想為基礎(chǔ)，依據(jù)社會形勢變化，推動符合令和時代和以當(dāng)事人為視角的少子化對策。

2020年12月內(nèi)閣會議通過了《全世代型社會保障改革方針》，提出人生百年的時代已經(jīng)到來，不僅要針對老年群體，對兒童群體、育兒群體，甚至對正當(dāng)年群體都要給予廣泛的、使其安心的保障，從養(yǎng)老金、勞動、醫(yī)療、看護、少子化對策等全方位，對社會保障進行可持續(xù)性改革。并確立了《第四次少子化社會對策綱要》的具體施政方向:

婚姻援助方面，進一步加強對采取綜合性婚姻援助的地方公共團體進行經(jīng)濟補貼。將對交友平臺的補助率由1/2提高到2/3，加強對房租、搬家費用等新婚生活的援助，放寬對年齡、收入和補助金額的上限。

生育援助方面，將不孕治療納入保險，從2022年度開始實施。在納入保險之前，廢除現(xiàn)行的補助制度中對收入的限制，并提高補助額度（首次30萬日元），以減輕家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。推進社會對不孕治療的友好氛圍，從增加專門咨詢員到出院后母子身心健康護理，增強從懷孕到育兒的無縫隙援助。

育兒環(huán)境建設(shè)方面，為了消減待入園（所）兒童問題，于2020年12月發(fā)布了《新育兒安心計劃》，提出在2021——2024年度末，擴充約14萬人的保育名額，并通過提升職業(yè)魅力增加保育員數(shù)量、活用地區(qū)所有育兒資源等，盡快消減待入園（所）兒童。對積極推進員工育兒休假的中小企業(yè)予以補助（企業(yè)平均50萬日元）。為推進男性參與育兒活動，從2020年度開始，實施男性國家公務(wù)員1個月以上的育兒假，同時促進民間企業(yè)的男性育兒假，國會于2021年提出了《關(guān)于育兒休假、護理休假等育兒或家庭看護勞動者權(quán)益的相關(guān)法律以及雇傭保險法的部分修訂》。

地區(qū)和社會援助方面，為了讓育兒家庭于所在地區(qū)安全且安心地養(yǎng)育子女，結(jié)合地區(qū)特點，推進以利用者援助為核心的多功能型育兒援助地區(qū)建設(shè)，并為促進各育兒援助機構(gòu)間的合作，對《兒童、育兒援助法及兒童津貼法》的部分法律進行了修訂。

稅制及經(jīng)濟援助方面，延長擴大了對結(jié)婚、育兒等資金贈與的不征稅期限和范圍，對國家和地方公共團體實施育兒補助免征稅費。

應(yīng)對新冠肺炎疫情方面，對不安和有困難狀況的孕婦進行電話和網(wǎng)絡(luò)咨詢援助、護理指導(dǎo)等，對難以回家鄉(xiāng)生育的孕婦提供育兒援助服務(wù)等，對孕婦和嬰幼兒提供綜合援助。

四、日本少子化政策演變的主要特點

日本從20世紀90年代開始實施了一系列少子化政策?？v觀日本少子化政策的演變，可以看出日本不斷根據(jù)實際狀況改善、修訂政策，在摸索中試行的特點。其政策演變的幾個主要特點為:

1.窗口前移、范圍擴大，從聚焦育兒擴展到婚姻、教育及環(huán)境建設(shè)等多領(lǐng)域

從前面對日本少子化政策的梳理可以看出，日本少子化政策的初期主要以提升保育質(zhì)量和數(shù)量為主要目標，《天使計劃》《新天使計劃》均以擴大保育規(guī)模、延長保育時間、擴展涵蓋范圍、充實相關(guān)服務(wù)為主要內(nèi)容，第一次和第二次《少子化社會對策綱要》也是從生育和養(yǎng)育出發(fā)，提出相應(yīng)的環(huán)境建設(shè)以及從兒童和養(yǎng)育者視角出發(fā)的援助準則。

而有學(xué)者指出日本生育率低下的主要原因是未婚化增長以及婚內(nèi)生育率降低，其中前者的影響更大，總和生育率從20世紀70年代左右的2.01降至2012年的1.38，變化量的約90%是由婚姻行為帶來，只有約10%是由夫妻生育行為帶來的影響［14］。政府也從2013年的《突破少子化危機緊急對策》開始重視婚姻行為，將結(jié)婚、懷孕、生育援助作為政策實施的“三駕馬車”。2015年的《第三次少子化社會對策綱要》正式突破以往少子化政策的框架，增加了對結(jié)婚的援助，在進一步充實育兒援助政策的同時，幫助青年實現(xiàn)在低年齡即可結(jié)婚生子的愿望。并頒布了與稅收改革相關(guān)的《兒童、育兒援助法等相關(guān)三法》，以及推行幼兒教育/保育的無償化、高等教育援助制度、糾正長時間勞動、實現(xiàn)靈活多樣的工作方式、確保與雇傭形態(tài)無關(guān)均能得到公正待遇、提升地方活力等，從財政、教育、工作方式和地區(qū)振興等多領(lǐng)域入手，協(xié)同推進政策實施。

2.從兒童和育兒群體擴展到全員全世代的社會保障

與施政范圍擴大，逐漸覆蓋多領(lǐng)域的政策內(nèi)容相匹配，日本少子化政策對象也逐步由兒童和育兒群體過渡到對全員全世代的覆蓋。

少子化政策初期，以《天使計劃》和《新天使計劃》為代表，施政對象主要為育兒和兒童群體。從施政效果來看，雖收到一定成效，但未能扭轉(zhuǎn)少子化發(fā)展的大趨勢。日本總和生育率從1994年的1.50一路跌至2005年的1.26。此后，日本除了向育兒以及兒童群體擴大財政投入外，還以助學(xué)金貸款和獎學(xué)金等形式擴展到初中、高中、大學(xué)等各求學(xué)階段。當(dāng)前，日本以《全世代型社會保障改革方針》為標志，開展了對社會保障體系的全方位改革。與之相應(yīng)，《第四次少子化社會對策綱要》的主要施政方向也擴展到結(jié)婚援助、懷孕/生育援助、工作與育兒兼顧、地區(qū)社會援助、經(jīng)濟援助、應(yīng)對新冠肺炎疫情等多領(lǐng)域，施政對象涵蓋兒童、青少年、育兒以及正當(dāng)年群體。例如對結(jié)婚生活援助中，年齡從原來的34歲擴大到39歲，包含了一部分中年群體。日本2015年30～34歲男性約2人中1人、女性約3人中1人未婚；35～39歲男性約3人中1人、女性約4人中1人未婚，大齡未婚化現(xiàn)象明顯是影響生育率的一個重要原因［15］。而日本泡沫經(jīng)濟破裂后，就業(yè)環(huán)境惡化，并隨著終身雇傭制的瓦解催生出大量的非正式雇傭員工。非正式雇傭員工收入不穩(wěn)定，福利待遇差，這些都是直接導(dǎo)致很多人不能結(jié)婚，甚至不敢結(jié)婚的重要原因。嚴峻的少子化問題是社會環(huán)境、以及人們意識和行為綜合作用的結(jié)果，因此，不僅限于育兒和兒童群體，以全世代為對象，整合多領(lǐng)域的政策措施，才是綜合解決少子化問題的方向所在。

3.行政應(yīng)急措施與法律基石相結(jié)合建設(shè)少子化政策體系

日本在應(yīng)對少子化問題中采取的政策大致可分為相關(guān)法律、內(nèi)閣決議通過、少子化社會對策會議（以內(nèi)閣總理大臣為會長，由全體內(nèi)閣成員組成）決議通過、職能部門及其他出臺四種類型（參見表1至表4）。其中后兩種，尤其是職能部門和專項會議出臺的政策程序相對簡單，進入實施階段快，具有較強的機動性和靈活性。例如1994年出臺的第一部少子化政策《天使計劃》就是由文部省、厚生省、勞動省、建設(shè)省聯(lián)合制定頒布，并同時由大藏省、厚生省和自治省聯(lián)合推出了《緊急保育對策等5年項目》，確定了少子化政策的起始方針和舉措。之后相關(guān)部門陸續(xù)出臺了《新天使計劃》《少子化對策+1》《工作與生活協(xié)調(diào)發(fā)展憲章》等十余部針對少子化嚴峻狀況及新現(xiàn)象制定的機動、緊急的應(yīng)對舉措。

在以政府職能部門為主推出緊急應(yīng)對措施的同時，日本于2003年制定了《少子化社會對策基本法》，確立了應(yīng)對少子化問題的基礎(chǔ)法律，并依據(jù)該法律依次從2004年到2020年制定了四次由內(nèi)閣決議通過的《少子化社會對策綱要》，形成日本少子化對策的基本框架。此外，日本還從2003年開始相繼頒布了《下一代育成援助對策促進法》《兒童、育兒援助法等相關(guān)三法》《地區(qū)、人與工作振興法》《促進工作方式改革相關(guān)法律整備法》《大學(xué)等學(xué)業(yè)援助相關(guān)法律》及相關(guān)修訂，涉及兒童、育兒、財政、勞動、教育等多領(lǐng)域，形成了針對少子化進程的較為完備的法律體系。

這樣日本由較為機動、靈活的行政舉措和較為完備的法律基礎(chǔ)構(gòu)成了較為完整的少子化政策體系。其中法律制度奠定了政策體系的根基；重要的政策經(jīng)由內(nèi)閣會議決定，確定政策的重點領(lǐng)域和措施；少子化社會對策會議制定更為具體的計劃；相關(guān)職能部門負責(zé)政策的具體實施并針對具體情況出臺緊急應(yīng)對措施。從中可以看出日本少子化政策依據(jù)具體情況，不斷積累經(jīng)驗，從實踐經(jīng)驗中形成法律，再由法律約束指導(dǎo)實踐的發(fā)展過程。

4.不斷擴大財源、增強財政支持是少子化政策實施的關(guān)鍵所在

日本少子化社會政策相關(guān)預(yù)算在平成蕭條期財政緊張的狀況下不斷加大投入。近20年間，從2003年度的1兆4772億日元到2021年度的5兆9574億日元（約為3341億人民幣），提升幅度明顯。其中最重要的舉措之一——兒童補貼，從1972年度向143.5萬名兒童發(fā)放了422億日元，到2019年度向1641.0萬名兒童發(fā)放了2兆678億日元（約為1160億人民幣）［16］，不論在對象數(shù)量還是額度上都有大幅提升，目前約占日本少子化財政的近一半左右。兒童補貼是日本對育兒家庭提供經(jīng)濟援助的重要方式，始于1972年，是在日本少子化對策開始之前就建立起來的一項社會保障制度。近50年來不斷擴大補貼對象和額度，成為了少子化對策中的一項重要舉措，目前兒童補貼的實施對象是0～15歲兒童，0～3歲一律為15000日元/月；3～12歲為10000日元/月（三孩及以上為15000日元/月），13～15歲一律為10000日元/月［17］。

在財政緊張的情況下，日本一邊通過立法擴充財源，一邊積極號召社會力量給予支持。政府在2012年推出與社會保障、稅收綜合改革相關(guān)的《兒童、育兒援助法等相關(guān)三法》，將少子化對策經(jīng)費納入社會保障財政之中。并在2013年度修正預(yù)算中創(chuàng)設(shè)了“地區(qū)少子化對策強化補貼”。直接的財政支持可以帶來較為明顯的政策效果，2014年度利用消費稅率提高到8%獲得的稅收，在待入園（所）兒童較多的市鎮(zhèn)村等開展了“緊急確保保育項目”，實現(xiàn)了約22萬人的保育擴容，超額完成目標。2017年的“育人革命”包含了幼兒教育的無償化、消除待入園（所）兒童、高等教育的無償化等規(guī)模2兆日元的政策，切實解決育兒和教育負擔(dān)，將社會保障制度推向全世代型。2019年，將消費稅提高到10%，為以上這些政策提供了穩(wěn)定財源。同時，在以全社會之力支持育兒的大方向下，日本開始積極倡導(dǎo)經(jīng)濟界給予大力協(xié)助，以進一步鞏固和擴大財政來源。

五、經(jīng)驗教訓(xùn)及對我國生育政策制定和實施的啟示

日本針對少子化的嚴峻狀況采取了緊急應(yīng)對舉措和法律制度相結(jié)合的政策體系，不斷擴大財源、增強對重點項目的針對性投入，將援助窗口前移至婚姻援助、以全員全世代多領(lǐng)域的社會保障來遏制少子化進程。從目前的效果來看，對少子化進程起到了一定的緩解作用，但還未能徹底扭轉(zhuǎn)少子化的大趨勢，其經(jīng)驗和教訓(xùn)可以為我國生育政策的制定和實施提供以下幾點啟示:

1.采取更為積極的政策舉措、建設(shè)生育友好社會環(huán)境，徹底扭轉(zhuǎn)少子化社會生育意識

從日本以及少子化較為嚴峻的發(fā)達國家的人口發(fā)展狀況可以看出，少子化趨勢一旦形成很難扭轉(zhuǎn)。日本在1989年總和生育率跌至1.57，而在此之前，早在1974年就已跌至2.05，開始低于人口更替水平。然而由于1971——1974年日本迎來第二次嬰兒潮，且“人口爆炸論”在世界范圍盛行，因此日本提出了控制人口增長的宣言［18］。之后總和生育率基本呈下降趨勢，卻沒有引起政府的警覺。1989年“1.57沖擊”后，直到1994年底《天使計劃》出臺，政策的反應(yīng)速度也不能說是迅速。之后日本雖然出臺了一系列法律法規(guī)和政策措施，卻難以扭轉(zhuǎn)少子化的大趨勢。對人口發(fā)展形勢的錯誤判斷、坐視總和生育率下降、政策出臺不夠及時，是造成日本現(xiàn)今少子化境況嚴峻的一個重要原因。而法國等近年來少子化政策效果較好的國家，大多在總和生育率還不是太低時就及時出臺了各種針對少子化的政策措施，被認為是政策取得成效的一個重要因素［19］。

我國總和生育率自1992年跌破2.0，1999年跌至1.59，之后呈緩慢上升趨勢，2019年為1.70，雖然略高于日本，但長期低于人口更替水平。2020年更是跌至1.3，低于國際警戒線，且出生人口呈走低趨勢，已呈現(xiàn)少子化現(xiàn)象的端倪。由于人口慣性和政策制定、實施以及效果顯現(xiàn)的滯后性，政策對人口現(xiàn)象的影響往往要經(jīng)過幾十年才會顯現(xiàn)出來。扭轉(zhuǎn)人們對生育、家庭的意識，以及建立一個可以讓人們安心生育、養(yǎng)育的社會更是需要長期的投入和宣傳，不是一朝一夕一蹴而就的，這也就要求扭轉(zhuǎn)少子化趨勢的政策宜早不宜晚，越早采取行動，所面對的困難就越小，收效也會越高。因此，在我國還未進入少子化的加速期之前，在端倪之初即采取積極徹底的政策措施至關(guān)重要。

2.結(jié)合地域特點，以多領(lǐng)域綜合性政策措施，覆蓋社會全體成員

日本少子化的初期政策主要以提升保育質(zhì)量和數(shù)量為目標，輔助以工作方式改革，直到2013年的《突破少子化危機緊急對策》才開始重視婚姻等行為的重要作用，2015年的《第三次少子化社會對策綱要》才正式加入了對結(jié)婚的援助。而學(xué)者普遍認為，對于日本總和生育率下降和出生人口減少，婚姻行為的影響要遠大于或大于生育行為。2019年日本千人結(jié)婚率4.7，僅為20世紀70年代前半期的一半左右。造成結(jié)婚率降低、晚婚晚育、大齡未婚率的原因錯綜復(fù)雜，有價值觀/婚育觀的變化、缺乏安定的經(jīng)濟條件、無法兼顧工作和家庭、女性結(jié)婚和生育的機會成本增加，以及與異性交往機會少等多種原因。從對日本少子化政策的梳理可以看出，只聚焦于生育/育兒援助的單一政策效果有限。就業(yè)、結(jié)婚、生育、育兒、教育以及養(yǎng)老這一系列環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、彼此之間密不可分，對任何一個環(huán)節(jié)的保障缺失都會削弱其他環(huán)節(jié)的政策效果。日本近年來提出的涵蓋兒童群體、青少年群體、育兒群體，以及正當(dāng)年群體的《全世代型社會保障改革方針》，正是對多年來少子化政策探索的總結(jié)。

因此，我國的少子化政策在制定和實施中，雖應(yīng)有所側(cè)重，卻不應(yīng)僅針對兒童或育兒群體，也不應(yīng)僅限于生育和育兒等單一領(lǐng)域、僅采用增加產(chǎn)假、育兒假等單一手段，而是應(yīng)從當(dāng)事人的角度出發(fā)，制定綜合全面且覆蓋社會全員的政策措施。例如，生育津貼的領(lǐng)取因有參保要求，將大量非正式就業(yè)或未就業(yè)女性排除在外，今后可考慮轉(zhuǎn)換為兒童津貼，以兒童為主體，從出生前即可申請，0歲開始領(lǐng)取，切實覆蓋全體兒童和育兒群體；進一步擴充公立幼兒園/托兒所、普惠園建設(shè)；以北京將輔助生殖技術(shù)項目納入醫(yī)保為契機，探討將不孕不育檢測、治療全面納入保險；在育兒援助之外，重點加強對青年交友、婚戀、成家的援助；促進工作與家庭兼顧的工作方式、完善新興就業(yè)群體在內(nèi)的各類就業(yè)的社會保障等等，從多領(lǐng)域入手，協(xié)同制定和推進政策實施。同時，我國幅員遼闊，不同地域/地區(qū)、城鄉(xiāng)，不同規(guī)模的城市所面臨的境況和問題都有著較大差異，因此應(yīng)結(jié)合各自特點，分別制定具有針對性的政策細則。

3.政策制定應(yīng)目標明確、重點突出，并及時開展評估以檢驗效果

日本政府由于在戰(zhàn)爭時期的人口擴張政策飽受譴責(zé)，對制定“人口政策”顧慮重重，甚至將涉及人口的大多舉措稱為“對策”，且日本社會普遍認為結(jié)婚和生育涉及個人隱私，不應(yīng)該由國家政策來引導(dǎo)［20］。因此，日本少子化對策中遲遲沒有提及可量化的宏觀目標。直到2016年的《日本一億總活躍計劃》才具體提出“意愿生育率1.8”以及50年后仍維持充滿活力的1億人口的戰(zhàn)略目標。但從中仍可以看出日本少子化對策宏觀目標的模糊性，即雖然少子化由總和生育率定義，但卻既不以總和生育率，也不以出生人口數(shù)作為少子化對策直接的宏觀目標。因此少子化對策中，雖然有一系列具體目標，如在《日本一億總活躍計劃》中針對意愿生育率1.8，提出到2020年，非本意非正式25～34歲青年員工占比減半、結(jié)婚意愿實現(xiàn)率達80%等細化目標，但這些具體目標與總目標之間的關(guān)系并不清晰，難以對政策總體的達成效果進行有效評估，從而及時發(fā)現(xiàn)問題并進行糾正。

因此，我國的少子化政策首先應(yīng)該設(shè)置明確的人口政策目標，而后根據(jù)總體目標進一步細化為就業(yè)、婚戀、生育、育兒、教育、保險、財政等各領(lǐng)域的具體目標，這樣具體指標的達成才能與總體目標聯(lián)系起來，從而通過對具體指標實施效果的評估，及時掌握總體人口政策目標的達成情況。同時，少子化政策的制定和實施既要覆蓋多領(lǐng)域、涵蓋全體社會成員，也要確定重點領(lǐng)域和施政順序。從近年來的研究成果來看，工作及收入不穩(wěn)定是阻礙結(jié)婚、生育的一大關(guān)鍵要素［21］。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及日本少子化政策的經(jīng)驗，除了延長育兒假時間、提高育兒假薪資、增設(shè)公立及普惠型幼兒園/托兒所等直接與生育相關(guān)的政策外，應(yīng)盡快建立起以兒童為主體的兒童津貼制度，避免育兒家庭因沒有（正式）工作沒有參保而不能領(lǐng)取生育津貼的困境，同時重點加強對青年、尤其是勞動權(quán)益保障不能完全覆蓋的新興就業(yè)群體的勞動待遇的提升；加強青年婚育觀/家庭觀建設(shè)、促進交友交往，探討對結(jié)婚/多子女家庭提供一定補貼或退稅優(yōu)惠，從實際層面對青年的婚戀進行援助，切實促進青年的結(jié)婚意愿和能力，而后逐步擴展到教育、保險以及財政等各個方面。

4.倡導(dǎo)社會力量、加強財政支持力度是少子化政策實施效果的重要保障

日本不斷加大對少子化政策的財政支持，少子化社會政策相關(guān)預(yù)算從2003年度的1兆4772億日元到2021年度的5兆9574億日元，有著大幅提升。然而與其他發(fā)達國家相比，2018年日本用于家庭的社會性支出占GDP比重為1.65%，與瑞典的3.42%、英國的3.19%、法國的2.93%和德國的2.40%仍有著較為明顯的差距。政策的實施離不開強有力的財政支持，瑞典和法國等近年來總和生育率有較好趨勢的國家均有著強有力的家庭補貼政策。截至2017年，法國的家庭補貼已達30多種［22］，用于家庭的社會性支出達661.60億歐元，與日本相當(dāng)，而法國人口僅為日本的一半左右。因此，如何確保少子化政策的財政來源、增加對少子化政策的經(jīng)濟投入，一直是日本少子化政策中的一個重要問題。

從日本少子化政策的實施情況也可以看出，增強針對性財政投入會收到較好的政策效果。少子化問題關(guān)系到國家和社會的發(fā)展，應(yīng)舉全國之力增加對政策實施的經(jīng)濟保障。這就需要在不斷擴大國家財政支持力度的同時，積極倡導(dǎo)社會各界給予支持，既要有充足的財源支持，又要注意不把負擔(dān)過多地推給企業(yè)。同時，應(yīng)進一步加強對政策的費用——效益分析，做到科學(xué)指導(dǎo)下的統(tǒng)籌分配，科學(xué)評估政策的實施效果，及時調(diào)整和修訂政策，讓有限的資金發(fā)揮最大的作用?！?/p>