□ 林仁鎮(zhèn)，文宏

一、問(wèn)題的提出

政策試點(diǎn)(policy pilot)作為一種特殊的政策類型，突破了制度剛性的限制，增強(qiáng)了政策的靈活性和適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)秩序與活力的內(nèi)在統(tǒng)一，是治國(guó)理政的重要策略和工具。從具體的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、先行示范區(qū)等宏觀層面的國(guó)家政策試驗(yàn)區(qū)，還是智慧城市、河長(zhǎng)制、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等中觀層面的區(qū)域政策試點(diǎn)項(xiàng)目，抑是網(wǎng)格化管理、公共服務(wù)外包、社區(qū)治理等微觀層面的基層政策創(chuàng)新，政策試點(diǎn)始終發(fā)揮著提升示范效應(yīng)、降低改革風(fēng)險(xiǎn)和激發(fā)社會(huì)活力的作用，逐漸實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)性“工具”向規(guī)范性“機(jī)制”的轉(zhuǎn)變?？傮w而言，具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)機(jī)制伴隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)升華逐漸演化形成，發(fā)揮著上承頂層設(shè)計(jì)和下啟地方創(chuàng)新的作用，是理解中國(guó)之治的關(guān)鍵。

在政策科學(xué)領(lǐng)域中，政策試點(diǎn)亦得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究呈現(xiàn)出宏大敘事與小處著手并行的特征。具言之，已有研究基于政策試點(diǎn)的歷史變遷和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐進(jìn)行了學(xué)理上的詮釋，探討了政策試點(diǎn)機(jī)制的啟動(dòng)、實(shí)施、擴(kuò)散和終結(jié)等，回應(yīng)了央地結(jié)構(gòu)矛盾和國(guó)家治理現(xiàn)代化中的相關(guān)問(wèn)題，形成了富有“中國(guó)特色”的治理模式[1][2]。其中，Heilmann[3]、王紹光[4]等將政策試驗(yàn)(試點(diǎn))機(jī)制與改革開(kāi)放和國(guó)家制度變遷等內(nèi)容結(jié)合起來(lái)，提出該機(jī)制凸顯了中國(guó)政治體制的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，政策試點(diǎn)逐漸成為解釋中國(guó)國(guó)家治理的重要途徑和解釋地區(qū)創(chuàng)新與發(fā)展的重要視角[5]。同時(shí)，不同學(xué)者從政策過(guò)程、央地互動(dòng)等視角關(guān)注了政策試點(diǎn)機(jī)制中基于“推動(dòng)力-競(jìng)爭(zhēng)力”的觸發(fā)機(jī)制、“場(chǎng)域-圖景”的動(dòng)力機(jī)制、“制度化-領(lǐng)導(dǎo)小組-科層制”的組織機(jī)制、“試點(diǎn)-推廣”的發(fā)生機(jī)制等內(nèi)容，探討了作為治理機(jī)制的試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)與局限[6][7][8][9]。此外，學(xué)者們?cè)陉U釋政策試點(diǎn)特征、類型等基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市試點(diǎn)、中國(guó)住房租賃政策等案例的分析，識(shí)別了央地間官員流動(dòng)對(duì)于政策試點(diǎn)選擇的重要影響，探討了政策試點(diǎn)的效率、合法性及其行動(dòng)者等多重邏輯，明晰了政策試點(diǎn)通過(guò)賦權(quán)、學(xué)習(xí)示范及競(jìng)爭(zhēng)三重機(jī)制所發(fā)揮的外生激勵(lì)作用[10][11][12][13]?？傮w而言，當(dāng)前研究從宏觀、中觀和微觀三個(gè)維度對(duì)政策試點(diǎn)機(jī)制進(jìn)行探究，具有研究層次豐富和研究?jī)?nèi)容多元等特點(diǎn)，為進(jìn)一步理解中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制提供了討論基礎(chǔ)和思路指引。

然而，筆者認(rèn)為，已有研究關(guān)注了中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制所受到影響的多個(gè)因素，但較少?gòu)暮小巴▌t式”、規(guī)律性的要素層面對(duì)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的共性內(nèi)容進(jìn)行整體提煉和把握，尤其是在央地關(guān)系視角下，已有研究較少提出一個(gè)具有普遍指導(dǎo)意義的中觀層面分析框架，研究力度和視域有待深化和拓展。通過(guò)要素層面對(duì)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制進(jìn)行研究，以構(gòu)建一個(gè)具有普遍指導(dǎo)意義的分析框架，正是筆者在理論層面的探索性嘗試。因此，本研究將圍繞中央頂層設(shè)計(jì)如何與地方智慧執(zhí)行有效結(jié)合這一核心問(wèn)題，聚焦如下研究問(wèn)題：在復(fù)雜的央地關(guān)系格局下，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成具有怎樣的邏輯基礎(chǔ)、遵循何種生成路徑、蘊(yùn)含哪些關(guān)鍵因素、包含哪些具體內(nèi)容。為有效回應(yīng)上述問(wèn)題，筆者將通過(guò)對(duì)深圳建設(shè)先行示范區(qū)這一案例的考察，勾勒出“政策試點(diǎn)機(jī)制”在中國(guó)治國(guó)理政中的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)圖譜，提出基于中國(guó)情境的理論性解釋框架，并對(duì)未來(lái)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的走向進(jìn)行展望，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這一議題的系統(tǒng)性挖掘和特色性把握。概言之，本研究希冀通過(guò)理論性解釋框架的提出，進(jìn)一步闡釋中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的關(guān)鍵生成要素，為全面實(shí)現(xiàn)深化改革總目標(biāo)，以及構(gòu)建中國(guó)特色的治理現(xiàn)代化體系，提供有益的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論滋養(yǎng)。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架：“上下雙軌”的視角

(一)文獻(xiàn)回顧

央地關(guān)系中的政策設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者都有著提升政策績(jī)效的內(nèi)在動(dòng)力，希望能通過(guò)政策的制定和執(zhí)行來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政府公共服務(wù)供給能力，滿足群眾需求[14][15]。在中國(guó)制度環(huán)境中，具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的央地關(guān)系，是政策試點(diǎn)機(jī)制研究的重要維度，是探討中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成關(guān)鍵要素的切入點(diǎn)。一般認(rèn)為，央地間的互動(dòng)是試點(diǎn)進(jìn)程的核心推動(dòng)力，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以通過(guò)府際或組織間的網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)[16][17]。韓博天提出了“分級(jí)制政策試驗(yàn)”(1)當(dāng)政策試點(diǎn)與政策試驗(yàn)指代中國(guó)由點(diǎn)到面的政策工作時(shí)，二者幾乎是等同的關(guān)系(劉然，2019)。本研究主要使用政策試點(diǎn)這一概念，但在文獻(xiàn)回顧部分，采用了已有文獻(xiàn)關(guān)于政策試驗(yàn)的表述。，認(rèn)為政策試驗(yàn)最核心的就是央地間的互動(dòng)，有的階段主要由中央推動(dòng)，有的階段主要由地方推動(dòng)[18]。倪星等人提出央地關(guān)系的縱向共演是解釋中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理模式的重要理論視角[19]?？傮w而言，有關(guān)央地關(guān)系的討論，不同學(xué)者以具體實(shí)踐為依托，大致形成三條路徑：自上而下的“中央主導(dǎo)論”、自下而上的“基層首創(chuàng)論”、上下融合的“央地互動(dòng)論”。

其中，自上而下的“中央主導(dǎo)論”研究路徑，強(qiáng)調(diào)中央政府在政策試點(diǎn)機(jī)制生成中的主導(dǎo)作用，聚焦中央政府的頂層設(shè)計(jì)對(duì)試點(diǎn)啟動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)等過(guò)程的制度性影響，注重從中央政府的政治驅(qū)動(dòng)和注意力等要素進(jìn)行考察。這一路徑認(rèn)為，中央政府基于集中權(quán)力發(fā)起的政策試點(diǎn)建立在對(duì)地方的控制性賦權(quán)基礎(chǔ)之上，決定著地方政府政策試驗(yàn)的范圍、深度及效果，具有強(qiáng)化中央政府權(quán)威的正向功能[20][21]。自上而下的頂層設(shè)計(jì)貫穿了當(dāng)代中國(guó)試點(diǎn)改革的全過(guò)程，中央的政策偏好對(duì)試點(diǎn)方向影響較大，雖然隨著政策試驗(yàn)的發(fā)展，中央政府與地方政府存在分權(quán)式互動(dòng)，但中央政府在政策試點(diǎn)的走向上依然具有決定性作用[22][23]。

自下而上的“基層首創(chuàng)論”研究路徑與上述范式相比則表現(xiàn)出明顯的差異。其主要立足于基層政府，傾向于從基層的微觀創(chuàng)新出發(fā)，闡釋基層政府緣何在不同的資源稟賦、關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)和問(wèn)題倒逼情境下開(kāi)展試點(diǎn)創(chuàng)新，反映出基層政府在政策試點(diǎn)過(guò)程中的自主性和能動(dòng)性。有學(xué)者認(rèn)為，政策試驗(yàn)是地方政府基于治理情境的主體性發(fā)揮，是適契地方“地情”的政策創(chuàng)新，能通過(guò)有效性的累積提升其合規(guī)性[24][25]。從具體的實(shí)踐來(lái)看，諸多政策試驗(yàn)也支持了基層首創(chuàng)這一觀點(diǎn)。例如，20世紀(jì)70年代末，從安徽小崗村首創(chuàng)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”到全國(guó)范圍的土地改革，2016年浙江省的“最多跑一次”到全國(guó)層面上的數(shù)字政務(wù)服務(wù)改革，均反映了“基層首創(chuàng)”在政策試點(diǎn)中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用[26][27]。

除上述兩條路徑之外，融合自上而下和自下而上研究思路的“央地互動(dòng)論”進(jìn)一步描繪了中國(guó)政策試點(diǎn)與西方政策試點(diǎn)的顯著區(qū)別，為我們理解政策試點(diǎn)過(guò)程中的央地關(guān)系提供了新的視角。其中，“雙軌制政策試驗(yàn)”觀點(diǎn)認(rèn)為，要提升政策試驗(yàn)的動(dòng)力與合法性，不僅要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，還要獲得上級(jí)政府的支持[28]。動(dòng)態(tài)交互式中國(guó)試驗(yàn)主義治理框架認(rèn)為，要對(duì)國(guó)家政策的形成做出貢獻(xiàn)，需要央地之間的深入互動(dòng)，通過(guò)融合式共同學(xué)習(xí)、動(dòng)態(tài)式集(分)權(quán)和適應(yīng)性識(shí)別等機(jī)制，對(duì)公共政策進(jìn)行驗(yàn)證、強(qiáng)化或糾偏來(lái)實(shí)現(xiàn)[29]。中央-地方互動(dòng)下的試驗(yàn)主義治理框架(中國(guó)式試驗(yàn)主義治理框架)指出，政策目標(biāo)和政策工具由中央和地方政府在互動(dòng)下分別形成，中央政府肩負(fù)著維護(hù)自身的權(quán)威性和合法性的壓力，并通過(guò)地方政府的反饋判斷政策試點(diǎn)的成敗[30]。總體而言，“央地互動(dòng)論”表明，自上而下與自下而上兩條路徑，并非是簡(jiǎn)單對(duì)立的關(guān)系，而是有著更為復(fù)雜的合作互動(dòng)意蘊(yùn)，強(qiáng)調(diào)政策試點(diǎn)發(fā)生的根本影響因素在于“均衡性治理”，需要實(shí)現(xiàn)中央政府控制權(quán)和地方政府自主權(quán)之間的權(quán)變調(diào)適。

“中央主導(dǎo)論”“基層首創(chuàng)論”和“央地互動(dòng)論”三條路徑從宏觀上探討了央地關(guān)系中的政策試點(diǎn)機(jī)制，其所形成的基礎(chǔ)理論和基本框架為進(jìn)一步探究中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制提供了很好視角。但筆者認(rèn)為，這三條路徑由于相對(duì)宏觀性和簡(jiǎn)化性，無(wú)法較為詳盡地解釋中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的要素構(gòu)成。具體表現(xiàn)為，第一，試點(diǎn)機(jī)制的生成受到多重因素和多條路徑的影響，采用“中央主導(dǎo)論”或“基層首創(chuàng)論”無(wú)法完整解釋復(fù)雜的政策試點(diǎn)機(jī)制的具體組成因素；第二，“央地互動(dòng)論”融合了自上而下和自下而上兩種思路，考量了上下互動(dòng)對(duì)政策試點(diǎn)機(jī)制的影響，但依然缺乏通則式和規(guī)律性的具體要素探究。因此，本研究針對(duì)已有研究存在的不足，擬在融合三條路徑相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從連接央地關(guān)系的目標(biāo)與資源等具體要素出發(fā)，提出一個(gè)具有一般意義上的中觀層面的分析框架，并引入相關(guān)案例進(jìn)行闡釋佐證，對(duì)政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵因素及其具體內(nèi)容進(jìn)行探討，拓展中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制研究的深度。

(二)分析框架

分析框架是一些特定因素及其關(guān)系的邏輯呈現(xiàn)，內(nèi)含某種理論路線與邏輯思維，確定了一系列變量以及變量之間的相互關(guān)系[31]。作為一項(xiàng)兼具本土實(shí)踐和理論的特色治理機(jī)制，政策試點(diǎn)改變了政策原先處理模式的復(fù)雜行為，內(nèi)嵌于政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型中。其既是中央政府實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政、追求社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的適應(yīng)性產(chǎn)物，也是基層政府基于多樣化、復(fù)雜性的治理情境進(jìn)行特定問(wèn)題解決的創(chuàng)新性探索。本研究在已有文獻(xiàn)分析和回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共政策中的政策目標(biāo)和政策工具等內(nèi)容，選取“目標(biāo)-資源”兩個(gè)維度，對(duì)具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)機(jī)制生成要素進(jìn)行探究，為進(jìn)一步理解政策試點(diǎn)機(jī)制提供本土化視角。

具言之，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的生成是頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)的螺旋契合(2)在中國(guó)的政策試點(diǎn)中，央地之間通過(guò)頻繁互動(dòng)對(duì)政策目標(biāo)和政策工具進(jìn)行不斷界定，以取得試點(diǎn)成功，這是中西方政策試點(diǎn)的不同點(diǎn)之一(朱旭峰、趙慧，2021)。通常，西方的政策試點(diǎn)是建立在“制度性分權(quán)”基礎(chǔ)上，以試驗(yàn)為基礎(chǔ)的政策過(guò)程主要是地方政府的自發(fā)行為，較少受到中央政府等上級(jí)組織的干預(yù)和影響。但中國(guó)的政策試點(diǎn)往往是建立在“授權(quán)性分權(quán)”基礎(chǔ)上，其試驗(yàn)過(guò)程仍然需要中央領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威來(lái)鼓勵(lì)和保護(hù)廣泛存在的地方積極性(韓博天，2008)。，遵循著“自上而下引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)”和“自下而上賦能創(chuàng)新”這一“上下雙軌”的路徑。自上而下的引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)強(qiáng)調(diào)從中央到地方，關(guān)注在頂層設(shè)計(jì)下的目標(biāo)完成度，提供了諸如政治體制、法律制度和官僚制度的先驗(yàn)性假定；自下而上的賦能創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)從地方到中央，增強(qiáng)了政策制定者與執(zhí)行者之間的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了政策與資源環(huán)境間的匹配(3)從政策的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，央地中的不同主體間在政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估過(guò)程中均涉及目標(biāo)與資源。目標(biāo)維度上，在“職責(zé)同構(gòu)”的中國(guó)政府體系中，中央設(shè)定的目標(biāo)是地方政府進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定主要內(nèi)容，即地方政府在目標(biāo)設(shè)定方面更多是在中央所設(shè)定的目標(biāo)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步細(xì)化，與高層級(jí)政府保持較高的一致性；資源維度上，不同類型的政策試點(diǎn)中，中央通常會(huì)匹配一定的資源給地方，但政策的執(zhí)行關(guān)鍵在于地方，試點(diǎn)的落實(shí)大部分依靠地方政府，地方政府在獲得試點(diǎn)身份后，往往會(huì)在中央匹配的資源的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行整合，最大程度上確保試點(diǎn)能夠獲得成功。央地之間的縱向共演共同推動(dòng)政策目標(biāo)的形成和政策資源的投入，本研究在二者互動(dòng)的基礎(chǔ)上側(cè)重探討中央層面上的目標(biāo)設(shè)定和地方層面上的資源整合問(wèn)題。?？傮w而言，自上而下的目標(biāo)引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)為政策試點(diǎn)的開(kāi)展提供了方向與勢(shì)能，自下而上的資源賦能創(chuàng)新為政策試點(diǎn)的選擇、實(shí)施和擴(kuò)散提供了基礎(chǔ)和動(dòng)力，具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)機(jī)制是在二者聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上逐漸形成的。從政策的全過(guò)程來(lái)看，政策試點(diǎn)從啟動(dòng)到終結(jié)亦需要政策目標(biāo)的引導(dǎo)和政策資源的支撐。指定試點(diǎn)、授權(quán)試點(diǎn)、開(kāi)放試點(diǎn)、自主試點(diǎn)等不同政策試點(diǎn)模式，也都蘊(yùn)含著目標(biāo)和資源兩大要素[32]。概言之，政策試點(diǎn)機(jī)制中的啟動(dòng)、實(shí)施、擴(kuò)散和終結(jié)等內(nèi)容，離不開(kāi)“上下雙軌”基礎(chǔ)上的目標(biāo)引導(dǎo)與資源支持，二者構(gòu)成中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制中的關(guān)鍵要素(4)在公共政策理論中，政策是由多個(gè)子要素組成的，并受到“政策邊界”“政策條件”“政策成本”的影響。從宏觀到具體可以劃分為政策目標(biāo)、政策手段與政策指標(biāo)(Hall，1993)，或政策目標(biāo)、內(nèi)容與工具等(Bennett，1991)，各要素在整體上使公共政策本身成為了一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)(劉培偉，2015)。上述研究給予我們重要啟發(fā)，但考慮研究篇幅的限制和研究深度的要求，本研究主要從政策目標(biāo)和政策資源兩個(gè)重要維度進(jìn)行探究，未對(duì)政策試點(diǎn)主體、政策試點(diǎn)內(nèi)容、政策試點(diǎn)環(huán)境、政策試點(diǎn)成本等要素進(jìn)行詳細(xì)探討。。

在目標(biāo)維度上，主要目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)和具體目標(biāo)的設(shè)定凸顯了中央對(duì)地方實(shí)現(xiàn)有效治理的期待，是中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵要素之一。同時(shí)，政策試點(diǎn)需要在績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)的評(píng)估，需要在國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制[33]。政策試點(diǎn)目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，既要考量提升治理績(jī)效，又要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避控制，以實(shí)現(xiàn)有效治理和風(fēng)險(xiǎn)控制的權(quán)變平衡?？傮w而言，政策試點(diǎn)中的目標(biāo)設(shè)定在于聚焦多層級(jí)間注意力、圈定可試的權(quán)限邊界、凸顯試點(diǎn)的核心要素、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避控制。首先，目標(biāo)設(shè)定能逐漸聚焦與試點(diǎn)相關(guān)的各領(lǐng)域與各層級(jí)注意力(5)目標(biāo)設(shè)定后能夠聚焦包括黨委、政府、社會(huì)和公眾等不同主體間的注意力，本研究主要關(guān)注的是不同層級(jí)的黨委和政府的注意力是如何被聚焦的。，使得不同主體能圍繞試點(diǎn)目標(biāo)開(kāi)展各項(xiàng)工作并形成合力，為實(shí)現(xiàn)有效治理奠定組織基礎(chǔ)；其次，大部分的政策試點(diǎn)是圍繞實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)展開(kāi)的，往往會(huì)設(shè)置一個(gè)相對(duì)明確的試點(diǎn)權(quán)限邊界，以擺脫既有體制規(guī)則上的束縛，推進(jìn)制度上的創(chuàng)新；再次，目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中中央會(huì)對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容的重心、難點(diǎn)進(jìn)行審視，凸顯試點(diǎn)的核心要素，將有限的資源用于亟需突破的問(wèn)題上，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”的目標(biāo)；最后，試點(diǎn)過(guò)程中還需要處理好活力與秩序的關(guān)系，因此需在目標(biāo)設(shè)定時(shí)考量如何規(guī)避或降低政策執(zhí)行過(guò)程中可能導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以減少政策失靈或失敗所帶來(lái)的損失。

在資源維度上，資源是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵條件，包括應(yīng)用到政策執(zhí)行中的人力、經(jīng)費(fèi)、信息、設(shè)備等內(nèi)容。Giddens把構(gòu)成支配結(jié)構(gòu)的資源區(qū)分為配置性資源和權(quán)威性資源[34]。其中，配置性資源包括知識(shí)和人力結(jié)構(gòu)、治理資金；權(quán)威性資源包括治理性權(quán)威、非人格化程序等[35]。配置性資源和權(quán)威性資源二者的存量與結(jié)構(gòu)，會(huì)直接影響國(guó)家治理方式和公共政策的選擇[36]。在具體的政策試點(diǎn)過(guò)程中，其成效受到資源充足與否和配置能力強(qiáng)弱的影響，資源和目標(biāo)二者間存在“漏斗效應(yīng)”[14]。因而，在面對(duì)資源瓶頸的剛性約束時(shí)，需要通過(guò)柔性吸納的方式，從不同維度對(duì)資源進(jìn)行爭(zhēng)取、調(diào)動(dòng)、優(yōu)化和吸引，實(shí)現(xiàn)資源的剛性約束與柔性吸納的調(diào)試匹配。首先，在科層制的運(yùn)作邏輯中，試點(diǎn)方需要結(jié)合自身的資源稟賦，充分利用縱向府際的資源，向上爭(zhēng)取蘊(yùn)含權(quán)威性的稀缺性資源；其次，對(duì)于一般的配置性資源而言，試點(diǎn)方可通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理、政治動(dòng)員等方式向下調(diào)動(dòng)可用的資源，為試點(diǎn)的開(kāi)展和取得成效奠定基礎(chǔ)；再次，資源的配置整合能力影響資源的利用效率，面對(duì)有限的資源，試點(diǎn)方通過(guò)優(yōu)化資源的方式，對(duì)現(xiàn)有資源的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化，解決資源總量不夠和配置能力不足的問(wèn)題；最后，試點(diǎn)方還可運(yùn)用試點(diǎn)身份，借助外界力量參與到試點(diǎn)過(guò)程中來(lái)，吸引更多優(yōu)質(zhì)資源，從而為試點(diǎn)的順利開(kāi)展進(jìn)行賦能。

圖1 “目標(biāo)設(shè)定-資源整合”分析框架

目標(biāo)設(shè)定與資源整合共同推動(dòng)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的形成。在此基礎(chǔ)上形成的分析框架的核心要義在于，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制需要在府際理論基礎(chǔ)上重點(diǎn)考量政策目標(biāo)設(shè)定與資源整合兩大關(guān)鍵要素，以及二者所包含的具體內(nèi)容?？傮w而言，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的形成，需要在“自上而下引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)”和“自下而上賦能創(chuàng)新”的基礎(chǔ)上，關(guān)注政策目標(biāo)與治理資源在試點(diǎn)中的功能作用，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定上的有效治理與風(fēng)險(xiǎn)控制的權(quán)變平衡，資源整合中的剛性約束與柔性吸納的調(diào)試匹配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序與活力的有機(jī)統(tǒng)一(圖1)。

三、案例選擇：深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)

為進(jìn)一步論證中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵要素，筆者結(jié)合深圳建設(shè)先行示范區(qū)這一現(xiàn)實(shí)案例，對(duì)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制中的要素進(jìn)行深度探討，驗(yàn)證上述分析框架的解釋力。之所以選擇深圳建設(shè)先行示范區(qū)作為分析案例，主要是出于以下兩個(gè)方面的考量：一方面，深圳從最初的小漁村到如今的大都市，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)躍升為先行示范區(qū)，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和民生等在試點(diǎn)的過(guò)程中發(fā)生了巨大的變化，其建設(shè)先行示范區(qū)的歷程是觀察中國(guó)特色政策試點(diǎn)的樣本典范；另一方面，先行示范區(qū)融合了試點(diǎn)多重類型和多種要素，統(tǒng)合了自上而下的增量放權(quán)與自下而上的增量貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了央地之間在目標(biāo)設(shè)定與資源整合的良性互動(dòng)和縱向共演，展現(xiàn)了中央與地方在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域試點(diǎn)過(guò)程中的不同角色定位，回應(yīng)了目標(biāo)設(shè)定與資源整合中的相關(guān)問(wèn)題，詮釋了中國(guó)之治的治理智慧和政策方案，為探究中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的相關(guān)要素構(gòu)成提供了較好的切入點(diǎn)?？傮w而言，深圳建設(shè)先行示范區(qū)所經(jīng)歷的“醞釀—落地—深化”這一實(shí)踐樣本，能為理解中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制中的“目標(biāo)設(shè)定—資源整合”兩個(gè)維度提供豐富的研究素材，具有較強(qiáng)的說(shuō)服力和佐證性(6)受研究篇幅和研究實(shí)際限制，本研究無(wú)法涉及深圳建設(shè)先行示范區(qū)的所有改革舉措和全過(guò)程。但通過(guò)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示講話、相關(guān)政策文件、政府工作報(bào)告、政府工作會(huì)議、有關(guān)部門訪談等內(nèi)容的分析和對(duì)具體實(shí)踐的檢視，能在一定程度上洞察央地互動(dòng)視角下關(guān)于“目標(biāo)設(shè)定—資源整合”的具體內(nèi)容，從而對(duì)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵要素進(jìn)行較為準(zhǔn)確地分析。。

其中，對(duì)目標(biāo)設(shè)定的闡釋主要依據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示講話和出臺(tái)的相關(guān)政策文件，探究中央層面是如何考量政策試點(diǎn)目標(biāo)設(shè)定問(wèn)題的(7)政策目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)極其復(fù)雜的環(huán)節(jié)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政策試點(diǎn)選擇做了一定層面上的探討，如黃飚的《當(dāng)代中國(guó)政府的試點(diǎn)選擇》(2018)一文中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)分析，總結(jié)出了“高層指派”“地方競(jìng)標(biāo)”“請(qǐng)示授權(quán)”“上下協(xié)作”四種模式。本文關(guān)于目標(biāo)設(shè)定的分析是基于試點(diǎn)選擇之后，上級(jí)政府如何對(duì)相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定問(wèn)題的分析。同時(shí)，基于材料的可獲得性考量，本研究將目標(biāo)設(shè)定的相關(guān)分析限定在中央層級(jí)出臺(tái)的政策文本及主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話材料。。資料來(lái)源主要包括以下四個(gè)部分：一是2018年12月習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)深圳視察后對(duì)深圳工作作出的重要批示(以下簡(jiǎn)稱《批示》)，要求深圳要“朝著建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的方向”前行；二是出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，系統(tǒng)、全面和準(zhǔn)確地闡述了深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“先行示范區(qū)”)新的時(shí)代使命和戰(zhàn)略定位；三是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020—2025年)》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，為先行示范區(qū)建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；四是習(xí)近平總書(shū)記《在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話》(以下簡(jiǎn)稱《講話》)(8)在一些重要時(shí)間點(diǎn)，中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)研和講話，意義重大。，提出了深圳要建設(shè)好中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的相關(guān)舉措。《批示》《意見(jiàn)》《方案》《講話》是習(xí)近平總書(shū)記、黨中央作出支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，展現(xiàn)了新時(shí)代黨中央賦予深圳的歷史使命，凸顯了中央在目標(biāo)上的設(shè)定與考量，能夠較好地呈現(xiàn)政策試點(diǎn)機(jī)制中關(guān)于目標(biāo)設(shè)定的注意力的聚焦、權(quán)限邊界明確、重心難點(diǎn)凸顯和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避控制等內(nèi)容。

對(duì)資源整合的闡釋主要是以試點(diǎn)方深圳市為主體，探究其如何利用自身優(yōu)勢(shì)及試點(diǎn)身份，在縱向?qū)用嫦蛏蠣?zhēng)取稀缺資源和向下調(diào)動(dòng)可用資源，在橫向?qū)用鎸?duì)內(nèi)優(yōu)化有限資源和對(duì)外吸引優(yōu)質(zhì)資源，以突破試點(diǎn)過(guò)程中所面臨的資源的剛性約束問(wèn)題(9)在資源層面，本研究根據(jù)前文對(duì)資源整合的分析，暫時(shí)剝離政策制定方對(duì)資源整合的影響，主要以獲得試點(diǎn)身份的試點(diǎn)方為主體進(jìn)行分析，結(jié)合試點(diǎn)方為主體出臺(tái)的政策文本、地方領(lǐng)導(dǎo)人講話、政府部門訪談等多種證據(jù)素材探討資源剛性約束與柔性吸納的調(diào)試匹配問(wèn)題。。資料來(lái)源主要包括以下五個(gè)部分：一是在中央提出建設(shè)先行示范區(qū)的目標(biāo)后，中共深圳市委六屆十一次至十九次全會(huì)、第七次黨代會(huì)、七屆二次與三次全會(huì)等會(huì)議對(duì)先行示范區(qū)的建設(shè)進(jìn)行了部署安排；與此同時(shí)，2019—2021年深圳市及各區(qū)的政府工作報(bào)告對(duì)市委的部署安排進(jìn)行回應(yīng)；二是2019年8月至2021年12月，深圳市政府共召開(kāi)40余次的常務(wù)會(huì)議，在多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“提出一批符合國(guó)家戰(zhàn)略方向、符合廣東需要、符合深圳實(shí)際的改革創(chuàng)新事項(xiàng)和政策舉措，爭(zhēng)取更多先行先試政策在深圳落地”等內(nèi)容；三是深圳市成立推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并多次召開(kāi)會(huì)議，部署深圳先行示范區(qū)建設(shè)重點(diǎn)工作，將先行示范區(qū)建設(shè)推深做實(shí)；四是同深圳市政府及區(qū)政府等部分工作人員進(jìn)行深度訪談，通過(guò)面對(duì)面交流和電話訪談等不同方式，獲取關(guān)于深圳推進(jìn)先行示范區(qū)建設(shè)的一手調(diào)研資料；五是深圳市人民政府網(wǎng)站“深圳政府在線”、《深圳特區(qū)報(bào)》等關(guān)于深圳建設(shè)先行示范區(qū)的相關(guān)文件及報(bào)道等內(nèi)容，為理解先行示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中的資源整合問(wèn)題提供了信息補(bǔ)充。相關(guān)會(huì)議部署、工作報(bào)告、訪談內(nèi)容和新聞報(bào)道等，在一定程度上佐證了先行示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中的資源整合問(wèn)題，能夠呈現(xiàn)試點(diǎn)方如何向上爭(zhēng)取稀缺的資源、向下調(diào)動(dòng)可用的資源、對(duì)內(nèi)優(yōu)化有限的資源、對(duì)外吸引優(yōu)質(zhì)的資源的。具體政策試點(diǎn)歷程如表1所示。

表1 深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)試點(diǎn)歷程(截至2021.12)

四、目標(biāo)設(shè)定：有效治理與風(fēng)險(xiǎn)控制的權(quán)變平衡

(一)聚焦多層級(jí)間注意力

作為公共政策過(guò)程的一個(gè)重要變量，注意力具有稀缺性、競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性的特征，決定了組織行為的轉(zhuǎn)化[37][38]。能否聚焦多層級(jí)間稀缺的注意力，是公共政策順利制定和執(zhí)行的基礎(chǔ)。在復(fù)雜的央地關(guān)系中，試點(diǎn)目標(biāo)由中央設(shè)定后，多層級(jí)間的注意力將被改變。中央有維護(hù)自身權(quán)威性和合法性的需求，通常會(huì)通過(guò)作出批示、下發(fā)通知、召開(kāi)會(huì)議、集體學(xué)習(xí)、基層調(diào)研等方式，聚焦包括中央層面在內(nèi)的多層級(jí)間的注意力，形成政策共識(shí)，自上而下推動(dòng)試點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[39][40]。從表1可以看出，習(xí)近平總書(shū)記的視察講話和《批示》發(fā)布后，各地區(qū)各部門的注意力聚焦到如何建設(shè)好先行示范區(qū)這一問(wèn)題上。在這個(gè)過(guò)程中，省市通過(guò)下發(fā)通知、專題學(xué)習(xí)、分組討論、全面部署、貫徹落實(shí)等方式，將更多主體的注意力聚焦到即將開(kāi)展的先行示范區(qū)試點(diǎn)中來(lái)?！兑庖?jiàn)》正式出臺(tái)后，深圳建設(shè)先行示范區(qū)的試點(diǎn)身份正式確定，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門開(kāi)始加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，廣東省和深圳市進(jìn)一步運(yùn)用理論學(xué)習(xí)、專題研討、政治動(dòng)員、實(shí)地調(diào)研、方案制訂、對(duì)外交流等多種方式，最大限度地凝聚多層級(jí)間的注意力，有力地推動(dòng)試點(diǎn)進(jìn)程?！斗桨浮贰吨v話》再次強(qiáng)調(diào)了深圳建設(shè)先行示范區(qū)是“新時(shí)代黨中央賦予深圳的歷史使命”，提出要“營(yíng)造改革氛圍”，引導(dǎo)更多干部了解并參與到先行示范區(qū)建設(shè)中來(lái)。廣東省和深圳市及深圳各區(qū)政府也在多次的政府工作報(bào)告、黨代會(huì)報(bào)告中，部署落實(shí)先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)，借助高規(guī)格會(huì)議聚焦多層級(jí)間的注意力?？傮w而言，試點(diǎn)目標(biāo)設(shè)定是一個(gè)逐漸清晰的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，多層級(jí)間的注意力伴隨著目標(biāo)的明確而逐漸得到聚焦。

(二)圈定可試的權(quán)限邊界

試點(diǎn)具有一定的邊界性，并非所有的一切都可試點(diǎn)。中國(guó)特色的政策試點(diǎn)帶有解決特定問(wèn)題的特性，往往會(huì)面臨權(quán)限突破和邊界模糊的難題，需要在目標(biāo)設(shè)定中圈定可試的權(quán)限邊界。通常，自上而下的目標(biāo)設(shè)定會(huì)根據(jù)時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需求，劃定可試的邊界范圍，解決試點(diǎn)方面臨的需要突破權(quán)限的問(wèn)題。一般而言，中央往往會(huì)采用放權(quán)、授權(quán)或賦權(quán)的方式，允許地方基于一定的自由裁量權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)工作，以達(dá)到試點(diǎn)目的。對(duì)于未能直接明確的權(quán)限和事項(xiàng)，亦會(huì)通過(guò)法治政策保障和制度規(guī)范的強(qiáng)化掃除試點(diǎn)過(guò)程中的障礙。已有研究指出，通過(guò)目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行自上而下的激勵(lì)性放權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)，能為地方在經(jīng)濟(jì)政策和制度層面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新提供自主權(quán)[41][42]。從發(fā)展歷程來(lái)看，深圳與中央在縱向共演過(guò)程中，形成經(jīng)濟(jì)放權(quán)、政治授權(quán)和社會(huì)賦權(quán)的良好局面[19]。在此基礎(chǔ)上，中央在先行示范區(qū)建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定上對(duì)經(jīng)濟(jì)放權(quán)、政治授權(quán)和社會(huì)賦權(quán)等內(nèi)容進(jìn)行考量，通過(guò)清單式批量申請(qǐng)授權(quán)方式，分批次制定授權(quán)事項(xiàng)清單，進(jìn)一步明確深圳在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上可試的權(quán)限邊界，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的深化改革和先行先試。以首批授權(quán)事項(xiàng)清單為例，其中包括了要素市場(chǎng)優(yōu)化配置、營(yíng)商環(huán)境、科技創(chuàng)新體制、對(duì)外開(kāi)放、公共服務(wù)體制、生態(tài)環(huán)境和城市空間治理等六大方面、四十個(gè)具體事項(xiàng)，賦予了深圳相關(guān)的管理權(quán)限，明晰了深圳擁有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域。同時(shí)，針對(duì)未能在首批授權(quán)事項(xiàng)清單中呈現(xiàn)的內(nèi)容，則通過(guò)建立健全與綜合改革試點(diǎn)相配套的法律法規(guī)、政策調(diào)整機(jī)制等安排，為全面推進(jìn)先行示范區(qū)建設(shè)提供法治保障。

(三)凸顯試點(diǎn)的核心要素

中國(guó)特色治理現(xiàn)代化涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，具有價(jià)值多維性、主體層次性和方法復(fù)合性的特征[43]。中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的形成，其試點(diǎn)內(nèi)容緊扣“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。在具體的試點(diǎn)目標(biāo)設(shè)定時(shí)，往往會(huì)根據(jù)試點(diǎn)的時(shí)代背景和社會(huì)需求，對(duì)需要試點(diǎn)的核心要素進(jìn)行闡釋。同時(shí)，確定目標(biāo)設(shè)定中的試點(diǎn)核心要素是一個(gè)從宏觀到微觀、從模糊到清晰的過(guò)程，并非一蹴而就，而是會(huì)隨著試點(diǎn)進(jìn)程調(diào)整優(yōu)化，逐漸深入并不斷聚焦。從表2可以看出，先行示范區(qū)的建設(shè)并非是某一領(lǐng)域的試點(diǎn)，而是從“五位一體”總體布局對(duì)先行示范區(qū)的建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略目標(biāo)上的設(shè)定，明確了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的相關(guān)內(nèi)容，凸顯了試點(diǎn)方在創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、開(kāi)放、大灣區(qū)建設(shè)、法治等方面的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了“一張藍(lán)圖繪到底”的社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)特色的現(xiàn)代化治理模式的全方位探索。從表1可知，政策試點(diǎn)目標(biāo)的設(shè)定存在央地上下互動(dòng)和縱向共演的過(guò)程，試點(diǎn)的核心要素逐漸清晰化。如深圳市委市政府印發(fā)的《深圳建設(shè)先行示范區(qū)行動(dòng)方案(2019—2025年)》所明確的127項(xiàng)任務(wù)，既是對(duì)《意見(jiàn)》中設(shè)定的目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，又為中央進(jìn)一步出臺(tái)的《方案》提供實(shí)施基礎(chǔ)?？傮w而言，確定中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制中的核心要素是一個(gè)螺旋式的過(guò)程，會(huì)隨著試點(diǎn)的啟動(dòng)和開(kāi)展逐漸清晰化。

表2 深圳市建設(shè)先行示范區(qū)的核心內(nèi)容與具體要素

(四)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避控制

工具性與物質(zhì)性的異化、資源的不充分、信息的非對(duì)稱性，以及社會(huì)體制與政治結(jié)構(gòu)變革影響的交叉重疊，容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的滋生和風(fēng)險(xiǎn)的溢出。政策試點(diǎn)的選擇與實(shí)施，不僅有規(guī)避全國(guó)范圍內(nèi)政策創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的考量，亦有如何控制試點(diǎn)本身所產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的考慮，可增加改革的可控性[19]。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)利益日趨多元化，政策變遷的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡增。在目標(biāo)設(shè)定時(shí)，要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避控制。具言之，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)層面，當(dāng)一項(xiàng)政策具有較強(qiáng)的不確定性，且上級(jí)政府難以有效衡量該項(xiàng)政策全面鋪開(kāi)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生的后果時(shí)，往往會(huì)采用試點(diǎn)的方式，維系政策調(diào)整和制度變遷的平穩(wěn)性。在控制風(fēng)險(xiǎn)層面，政策試點(diǎn)是政策全面推行的一種整體性和制度性探索方式，有助于在可控的范圍內(nèi)，降低政策創(chuàng)新和制度變遷帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)[9]?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)不僅要控制試點(diǎn)自身實(shí)踐所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，還要控制試點(diǎn)過(guò)程中可能引發(fā)的改革風(fēng)險(xiǎn)。在先行示范區(qū)建設(shè)中，要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，一方面，對(duì)“資本市場(chǎng)”“市場(chǎng)準(zhǔn)入放寬”“制度型開(kāi)放力度”“擴(kuò)大金融業(yè)、航運(yùn)業(yè)等對(duì)外開(kāi)放”等內(nèi)容采用循序漸進(jìn)、不斷調(diào)適的方法，避免全面鋪開(kāi)改革帶來(lái)的震蕩風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，堅(jiān)持“底線思維、穩(wěn)步實(shí)施”的工作原則，建立健全重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度和政策體系，實(shí)行包容審慎的改革風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)管控機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的前提下，科學(xué)有序地推進(jìn)改革?？傮w而言，中央在政策試點(diǎn)目標(biāo)層面上關(guān)于托底保障機(jī)制和緊急叫停機(jī)制的設(shè)定能夠規(guī)避和控制風(fēng)險(xiǎn)，在“最大限度”層面為“反復(fù)試驗(yàn)提供保障”，實(shí)現(xiàn)改革的螺旋式上升。

五、資源整合：剛性約束與柔性吸納的調(diào)試匹配

(一)向上爭(zhēng)取稀缺的資源

科層制組織中，中央有人事安排和資源調(diào)配等行政統(tǒng)轄和規(guī)劃的權(quán)力[44]，但由于資源供需矛盾的存在，中央不可能將有限的資源都投入到某一領(lǐng)域或某一地方，需要地方通過(guò)上下互動(dòng)的方式爭(zhēng)取更多稀缺性的資源。在具體的試點(diǎn)過(guò)程中，試點(diǎn)方利用中央賦予的試點(diǎn)身份，更好地獲得上級(jí)政府的支持。當(dāng)試點(diǎn)方爭(zhēng)取到上級(jí)更多有價(jià)值和不可模仿的稀缺性資源，能夠帶動(dòng)相應(yīng)配置性資源的獲得，有力推進(jìn)試點(diǎn)工作，提升試點(diǎn)成效?！坝辛讼刃惺痉秴^(qū)這個(gè)身份，我們?cè)谙蛑醒胗嘘P(guān)部委爭(zhēng)取資源時(shí)，會(huì)因?yàn)橛兄醒胂嚓P(guān)文件的支撐而更加有理有據(jù)，中央部委也會(huì)更加關(guān)注支持我們?nèi)プ鲆恍┦虑?，如果沒(méi)有這個(gè)身份，按照以往的經(jīng)驗(yàn)有些事是不一定能辦成的”(訪談?dòng)涗?0220120SZGXC)(10)文章引用的訪談材料和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)源于2021年8月至2022年1月之間同深圳市(區(qū))政府等部分工作人員的訪談，遵循學(xué)術(shù)管理規(guī)范，行文對(duì)所涉及的單位和工作人員作了技術(shù)處理。訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：八位數(shù)為訪談日期，大寫(xiě)英文字母為被訪者身份代碼。。同時(shí)，向上爭(zhēng)取稀缺性資源是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要建立在央地縱向共演所形成的信任機(jī)制的基礎(chǔ)之上。經(jīng)過(guò)自上而下與自下而上的互探、互嵌和互惠，中央與深圳建立起了基于上級(jí)權(quán)威的信任關(guān)系[19]。在試點(diǎn)過(guò)程中，試點(diǎn)方通過(guò)績(jī)效反饋，更容易獲得上級(jí)政府或中央的肯定和信任等權(quán)威性資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)央地之間的良性互動(dòng)，爭(zhēng)取到中央更多的資源投入，以及能夠運(yùn)用這種肯定和信任實(shí)現(xiàn)資源要素的集聚，增加試點(diǎn)成功的概率?！吧钲谥允侵袊?guó)特色社會(huì)主義主義先行示范區(qū)的最佳選擇，在于過(guò)去的幾十年時(shí)間里，深圳在經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展給予了中央超過(guò)預(yù)期的反饋，中央也就(對(duì)深圳)有了更多的信任和支持”(訪談?dòng)涗?0220117GDZYZ)?？傮w而言，向上層面在于試點(diǎn)方獲得中央賦予的試點(diǎn)身份后，能夠運(yùn)用這種身份獲得上級(jí)政府的權(quán)威、信任等稀缺性資源。

(二)向下調(diào)動(dòng)可用的資源

在科層制中，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)通常采取目標(biāo)責(zé)任制的方式，并采用常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理兩種模式，通過(guò)政治動(dòng)員等方式將“常規(guī)嵌入運(yùn)動(dòng)中”[45][46]。首先，試點(diǎn)方通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制，將試點(diǎn)任務(wù)量化分解和試點(diǎn)責(zé)任層層落實(shí)，強(qiáng)化基層對(duì)中央政策的執(zhí)行力度。當(dāng)宏觀改革目標(biāo)被轉(zhuǎn)化為具體的政策目標(biāo)后，利用行政層級(jí)分配相應(yīng)的政策目標(biāo)，可以促使基層將這些分配的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各種優(yōu)先的績(jī)效目標(biāo)[47]?！拔覀儾块T在2019年12月份的時(shí)候?qū)ｉT出了一個(gè)文件，主要是圍繞中央、省市關(guān)于先行示范區(qū)建設(shè)中與我們部門業(yè)務(wù)相關(guān)的工作進(jìn)行部署，大概梳理出二三十條吧，并進(jìn)行任務(wù)的分解，要求各區(qū)相關(guān)部門按要求執(zhí)行”(訪談?dòng)涗?0210813SZGXX)。其次，在地方治理實(shí)踐中，與行政資源相聯(lián)系的常規(guī)治理模式以及與政治資源相聯(lián)系的運(yùn)動(dòng)式治理模式，會(huì)以不同的組合方式出現(xiàn)，形成“常規(guī)”和“運(yùn)動(dòng)”互嵌的模式。試點(diǎn)目標(biāo)設(shè)定之后，試點(diǎn)方通常在這種互嵌模式中向下整合行政資源和政治資源，解決資源剛性約束的難題。最后，通過(guò)政治動(dòng)員調(diào)動(dòng)下級(jí)部門參與試點(diǎn)的積極性，將相關(guān)部門的工作重心轉(zhuǎn)移到試點(diǎn)事項(xiàng)中，實(shí)現(xiàn)治理資源的統(tǒng)籌，彌補(bǔ)資源有限和治理能力不足的問(wèn)題。實(shí)踐中，深圳將先行示范區(qū)建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，明確了各主體需要完成的事項(xiàng)。同時(shí)，經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的動(dòng)員和部署后，深圳市各區(qū)通過(guò)“常規(guī)”和“運(yùn)動(dòng)”互嵌的方式，將先行示范區(qū)的建設(shè)作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，為先行示范區(qū)建設(shè)的落地提供了保障。總體而言，向下層面主要是試點(diǎn)方利用試點(diǎn)這一載體，調(diào)動(dòng)基層的積極性，實(shí)現(xiàn)配置性資源的跨層級(jí)聚合和超常規(guī)投入，以實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)目標(biāo)。

(三)對(duì)內(nèi)優(yōu)化有限的資源

有限資源利用效率低、資源結(jié)構(gòu)固化，容易導(dǎo)致基層在政策執(zhí)行時(shí)受到資源剛性約束。面對(duì)資源利用效率低的難題，利用試點(diǎn)身份能在保障科層組織條塊結(jié)構(gòu)之間的有效溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上讓各部門高效聯(lián)動(dòng)，減少部門間的摩擦和內(nèi)耗，避免有限資源的浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的功能。通常，在內(nèi)部資源有限的情況下，試點(diǎn)方能夠通過(guò)試點(diǎn)身份打破行政部門之間的壁壘，創(chuàng)新性地整合和優(yōu)化已有資源結(jié)構(gòu)。部門與部門間亦能借助試點(diǎn)身份加強(qiáng)合作，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的重塑創(chuàng)造有利條件?！跋刃惺痉秴^(qū)設(shè)立后，市里面各個(gè)部門加強(qiáng)聯(lián)系的機(jī)會(huì)也更多了。比如說(shuō)我們部門跟A部門，原本沒(méi)有太多關(guān)聯(lián)，想讓對(duì)方配合共同完成一件事時(shí)，但由于師出無(wú)名具有很大的難度?，F(xiàn)在有了先行示范區(qū)這個(gè)身份后就不一樣了，很多事情溝通合作起來(lái)就比較順暢了，做起事來(lái)也就順理成章，對(duì)方也會(huì)更加上心地完成”(訪談?dòng)涗?0220120SZZZY)。面對(duì)資源投入呈現(xiàn)邊際遞減所產(chǎn)生的資源固化等新問(wèn)題、新矛盾和新挑戰(zhàn)，試點(diǎn)方可利用試點(diǎn)權(quán)限超越一般常規(guī)程序，實(shí)現(xiàn)資源固化藩籬的破除、資源獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、新價(jià)值的創(chuàng)造。在先行示范區(qū)建設(shè)的具體過(guò)程中，一方面，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立、重大任務(wù)的部署，結(jié)合黨代會(huì)、政府工作報(bào)告會(huì)，建立財(cái)政資金、用地、用林、用海規(guī)模統(tǒng)籌機(jī)制，讓相關(guān)資源統(tǒng)籌分配形成共識(shí)，提升資源的利用效率；另一方面，通過(guò)運(yùn)用中央在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等領(lǐng)域下放的自主權(quán)，深圳能夠?qū)崿F(xiàn)既有資源的最優(yōu)利用?？傮w而言，對(duì)內(nèi)層面主要是試點(diǎn)方通過(guò)內(nèi)部的共識(shí)凝聚、各方力量協(xié)同等方式，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

(四)對(duì)外吸引優(yōu)質(zhì)的資源

政策的有效執(zhí)行除了需要體制內(nèi)資源投入，還需要體制外資源的助力[48]。公共部門無(wú)法掌握政策執(zhí)行的全部資源，需要吸引獨(dú)立于行政體系的外部?jī)?yōu)質(zhì)社會(huì)資源為政策執(zhí)行賦能。試點(diǎn)方獲得試點(diǎn)身份后，通過(guò)吸引分散在社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、社會(huì)資源，進(jìn)一步對(duì)接國(guó)際資源，破解試點(diǎn)過(guò)程中的資源剛性約束的難題。試點(diǎn)過(guò)程中通過(guò)市場(chǎng)組織資源的廣泛調(diào)動(dòng)，吸引市場(chǎng)力量參與到試點(diǎn)工作中來(lái)，推動(dòng)試點(diǎn)進(jìn)程。同時(shí)，運(yùn)用社會(huì)力量參與撬動(dòng)相應(yīng)的社會(huì)資源，打破資源不足對(duì)試點(diǎn)政策執(zhí)行的制約。此外，國(guó)際資源的吸引與對(duì)接，有助于試點(diǎn)的成功開(kāi)展。目前深圳能夠吸納的市場(chǎng)力量包括了359萬(wàn)戶商事主體、450家境內(nèi)外上市公司、8家世界500強(qiáng)企業(yè)以及位居全國(guó)前列的國(guó)有企業(yè)(11)資料來(lái)源：2021年深圳市政府工作報(bào)告。。在先行示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中，部分市場(chǎng)力量積極參與先行示范區(qū)建設(shè)，拓展了試點(diǎn)資源獲取的渠道和層級(jí)。同時(shí)，通過(guò)“成立高規(guī)格智囊團(tuán)，建立行政咨詢體系”，吸引包括智庫(kù)、社會(huì)組織等社會(huì)力量的參與，為先行示范區(qū)建設(shè)提供智力支持和意見(jiàn)建議。此外，先行示范區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)綜合性改革，具有對(duì)外窗口展示功能、國(guó)內(nèi)國(guó)際規(guī)則對(duì)接功能以及創(chuàng)新示范功能等，通過(guò)建設(shè)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)等，進(jìn)一步對(duì)接國(guó)際資源，吸引更多優(yōu)質(zhì)國(guó)際資源參與先行示范區(qū)的建設(shè)?！霸谕七M(jìn)先行示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中，我們市里面和區(qū)里面都出臺(tái)了相關(guān)政策，積極引導(dǎo)支持企業(yè)及社會(huì)力量的參與，形成‘政府+企業(yè)+社會(huì)’格局，同時(shí)，市里面也大力引進(jìn)、建立國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)等，致力于打造建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市”(訪談?dòng)涗?0211106LHZZL)?？傮w而言，對(duì)外層面主要是試點(diǎn)方運(yùn)用試點(diǎn)身份對(duì)體制外的優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行吸引，加強(qiáng)多元主體間的合作，彌補(bǔ)試點(diǎn)資源不足的問(wèn)題。

六、結(jié)論與討論

與建立在“制度性分權(quán)”基礎(chǔ)上的西方政策試點(diǎn)所不同的是，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制是在“中央主導(dǎo)論”“基層首創(chuàng)論”和“央地互動(dòng)論”三種不同政策邏輯的基礎(chǔ)上形成的，遵循著“自上而下的引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)”和“自下而上的賦能創(chuàng)新”這一“上下雙軌”的路徑，包含著中央進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和地方進(jìn)行資源整合兩大關(guān)鍵因素，能夠推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。其中，目標(biāo)設(shè)定更多由中央政府完成，主要在于實(shí)現(xiàn)有效治理與風(fēng)險(xiǎn)控制的權(quán)變平衡，蘊(yùn)含著中央對(duì)地方的期待，希冀通過(guò)聚焦多層級(jí)間注意力、圈定可試的權(quán)限邊界、凸顯試點(diǎn)的核心要素和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避控制，指導(dǎo)地方通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累、總結(jié)和提升；資源整合則由地方政府落實(shí)，主要在于實(shí)現(xiàn)剛性約束與柔性吸納的調(diào)試匹配，蘊(yùn)含著地方對(duì)中央的回應(yīng)，通過(guò)向上爭(zhēng)取稀缺的資源、向下調(diào)動(dòng)可用的資源、對(duì)內(nèi)優(yōu)化有限的資源和對(duì)外吸引優(yōu)質(zhì)的資源，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)目標(biāo)。

本研究的理論貢獻(xiàn)和創(chuàng)新在于通過(guò)案例闡釋央地關(guān)系下中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵要素，總結(jié)、提煉與歸納出“目標(biāo)設(shè)定-資源整合”分析框架，嘗試突破“分級(jí)制政策試驗(yàn)”等內(nèi)容。研究的實(shí)證貢獻(xiàn)在于全面考察了當(dāng)前深圳建設(shè)先行示范區(qū)的歷程，描繪了央地關(guān)系下試點(diǎn)過(guò)程的樣貌，積累了了解中央目標(biāo)設(shè)定和地方資源整合的一手資料，能夠?yàn)楹罄m(xù)研究提供系統(tǒng)的圖景。研究結(jié)合深圳建設(shè)先行示范區(qū)這一實(shí)踐問(wèn)題，宏觀上，通過(guò)案例的深入剖析能夠較好地回應(yīng)中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制形成問(wèn)題，為理解政策試點(diǎn)研究這一熱點(diǎn)議題貢獻(xiàn)中國(guó)方案；中觀上，剖析目標(biāo)設(shè)定和資源整合過(guò)程，嘗試性地對(duì)政策過(guò)程的中間環(huán)節(jié)進(jìn)行呈現(xiàn)，為進(jìn)一步打開(kāi)政策試點(diǎn)中的黑箱提供基礎(chǔ)；微觀上，從人財(cái)物等具體要素層面討論了政策試點(diǎn)的目標(biāo)設(shè)定和資源整合問(wèn)題，為探究中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成提供了要素層面上的理解視角。

全面深化改革的新時(shí)代，中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)步入深水區(qū)，政策試點(diǎn)承載了新的歷史使命，中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制所蘊(yùn)含的內(nèi)容愈加豐富。而本研究?jī)H是使用深圳建設(shè)先行示范區(qū)試點(diǎn)單一案例來(lái)分析中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制生成的關(guān)鍵要素，存在案例選取具有一定特殊性以及試點(diǎn)的“邊界”“條件”“成本”等分析不夠甚至缺乏等局限。隨著深圳先行示范區(qū)建設(shè)的深入和更多不同政策試點(diǎn)類型的展開(kāi)，未來(lái)關(guān)于中國(guó)特色政策試點(diǎn)機(jī)制的研究，可以在突破現(xiàn)有局限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注宏大政策目標(biāo)與有效治理資源的矛盾制約等內(nèi)容，以形成更具包容性和解釋性的分析框架和具體制度體系。