□ 吳淼，張津

一、問(wèn)題的提出

隨著社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性與日俱增，地方政府治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)，單一的政府體系難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。如何適應(yīng)和應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的復(fù)雜性，已經(jīng)成為地方政府治理的重要議題。混合治理(hybrid governance)作為一種制度創(chuàng)新便應(yīng)需而起，并被廣泛運(yùn)用于污染治理、公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)公共治理領(lǐng)域，冀以提升公共治理的靈活性和治理效能。在理論和實(shí)踐上，混合治理表現(xiàn)為政府運(yùn)用多種而非單一的資源、手段和方式來(lái)應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題，包含了價(jià)值、主體、體制、資源和手段等多個(gè)方面的混合[1]。盡管混合治理被廣泛運(yùn)用和討論，但在這個(gè)概念的“屋檐下”卻包含多種差異化的實(shí)現(xiàn)方式，如長(zhǎng)期締約、互換交易、特許經(jīng)營(yíng)等[2]。

從世界范圍來(lái)看，混合治理屬于“應(yīng)激—選擇”的線性模式[3]，嘗試以治理的復(fù)雜性應(yīng)對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性，通過(guò)打破傳統(tǒng)政府治理的單一性和簡(jiǎn)單性，實(shí)現(xiàn)治理主體和機(jī)制從“一元到多元”、從“同質(zhì)到異質(zhì)”、從“簡(jiǎn)單到復(fù)雜”的轉(zhuǎn)變[4]，從而建構(gòu)新的治理模式，以增加對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)能力。但是，這種模式在引入多元化、異質(zhì)化的治理元素，促進(jìn)公共治理資源的拓展，激活治理機(jī)制的同時(shí)，也導(dǎo)致公共治理場(chǎng)域愈發(fā)復(fù)雜化，政府如何在多重治理邏輯中既保持混合治理的良好運(yùn)行，又充分履行公共職能成為一大挑戰(zhàn)。即使在運(yùn)用早、發(fā)展成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，混合治理也并未被視為“萬(wàn)靈藥”，一方面是理論上的治理效能提升并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，另一方面也引發(fā)了公共價(jià)值耗散、公私責(zé)任混淆以及破壞民主治理等新問(wèn)題[5]。

在中國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)公共治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)，地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中也逐漸采納混合治理的模式，以提升治理能力和效能。但是，PPP(1)我國(guó)財(cái)政部將PPP(Public-Private Partnership)定義為政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化。廣義上的PPP包含BOT、BOO、BOOT、DBFO、BT等多種表現(xiàn)形式。BOT(build-operate-transfer)即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓。、特許經(jīng)營(yíng)等典型混合治理模式在公共治理中并非完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，如長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目、廉江中法供水廠項(xiàng)目等，且對(duì)地方政府的公共治理造成了復(fù)雜影響，使地方政府長(zhǎng)期不斷淪陷于“盡責(zé)”還是“守約”的選擇困境中，也使混合治理在中國(guó)的實(shí)踐中呈現(xiàn)出遠(yuǎn)比其他國(guó)家更為復(fù)雜的局面。然而，理解這種復(fù)雜實(shí)踐的關(guān)鍵是在中國(guó)公共治理制度安排的背景下，探討混合治理如何改變和形塑公共治理場(chǎng)域，政府在新場(chǎng)域中面對(duì)怎樣的復(fù)雜治理邏輯，在多元沖突的壓力下如何做出行動(dòng)選擇，以及這種行動(dòng)選擇對(duì)公共治理實(shí)踐有什么影響。遺憾的是，學(xué)界對(duì)此缺乏系統(tǒng)的研究，鑒于此，本文將混合治理置于中國(guó)公共治理場(chǎng)景，在組織分析的新制度主義視角下，通過(guò)對(duì)一個(gè)PPP項(xiàng)目的復(fù)雜演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行深度個(gè)案研究，展現(xiàn)混合治理對(duì)公共治理場(chǎng)域的重構(gòu)，多重邏輯下政府的策略選擇，以及對(duì)公共治理的影響。

二、文獻(xiàn)回顧與理論視角

(一)文獻(xiàn)回顧

作為傳統(tǒng)政府治理的一種外部性沖擊，混合治理不僅改變了政府的治理方式，也沖擊了政府的運(yùn)行樣態(tài)，因此在學(xué)術(shù)界備受關(guān)注。國(guó)外相關(guān)研究主要集中于探討混合治理對(duì)公共治理的影響，一方面，通過(guò)對(duì)混合治理機(jī)制的探討，揭示該模式如何促進(jìn)公共治理。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，混合治理介于科層治理(hierarchical governance)與市場(chǎng)治理(market governance)之間[6]，兼具科層與市場(chǎng)雙重特征[7]，有助于提高政府公共服務(wù)效率。然而，在民主治理中，政府被認(rèn)為是公共性的集中體現(xiàn)，而社會(huì)則被看作是純粹的私人性存在。地方政府為解決“負(fù)擔(dān)過(guò)重”和“財(cái)政困難”等問(wèn)題，通過(guò)外包、招標(biāo)等方式把社會(huì)拉入其邊界之內(nèi)，將許多原屬于政府的公共職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)，因此這種治理模式在分散政府公共性的同時(shí)，也使其他治理主體擁有了一定的公共責(zé)任，打破了傳統(tǒng)治理下政府對(duì)社會(huì)治理的壟斷。另一方面，學(xué)者認(rèn)為，混合治理將對(duì)公共治理帶來(lái)復(fù)雜的影響，如有學(xué)者認(rèn)為，以合同制為核心的市場(chǎng)化改革，雖然建立了政府與社會(huì)之間的契約關(guān)系[8]，卻帶來(lái)了“空心國(guó)家”[9]、民主問(wèn)責(zé)制困境[10]、治理碎片化[11]等嚴(yán)重問(wèn)題。

相較于國(guó)外的學(xué)理性、機(jī)制性研究，國(guó)內(nèi)成果更多地集中于混合治理的運(yùn)用以及可能帶來(lái)的影響，主要包括以下幾個(gè)方面：一是研究混合治理與我國(guó)基層治理的契合性，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)基層社會(huì)治理存在許多弊端和問(wèn)題，而混合治理能夠提升社區(qū)的自主性、加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的聯(lián)系，從而提升基層治理效能[12]；也有學(xué)者聚焦中國(guó)基層社會(huì)治理的方式，通過(guò)考察社區(qū)治理中的多元主體參與[13]、鄰避沖突治理中合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[14]，從而將混合治理視為對(duì)政府治理的合作互補(bǔ)。二是分析混合治理被政府采納的原因，有學(xué)者認(rèn)為，混合治理因具有參與主體多元、資源配置多元合力、價(jià)值目標(biāo)多元兼顧等的潛在優(yōu)勢(shì)[15]而受到地方政府青睞。最后，學(xué)者探討了混合治理實(shí)踐的困難以及可能對(duì)治理帶來(lái)的負(fù)面影響，如有學(xué)者認(rèn)為，地方政府的行政力量過(guò)大會(huì)限制混合治理中非政府組織的自主性和自治性[16]，而治理主體的多元性、思維的多樣性、過(guò)程的合作性、空間的拓展性會(huì)破壞地方政府的權(quán)責(zé)體系。

總體而言，學(xué)術(shù)界現(xiàn)有對(duì)混合治理的運(yùn)行邏輯、對(duì)改善公共治理的機(jī)制以及可能造成的不確定性和負(fù)效應(yīng)都累積了相當(dāng)豐富的研究成果，但是，關(guān)于中國(guó)政治制度場(chǎng)景下混合治理嵌入公共治理后會(huì)對(duì)公共治理造成怎樣影響的研究比較有限，尤其是在政府、市場(chǎng)和社會(huì)都不斷發(fā)展的情況下，具有穿透性的情境化研究更少見(jiàn)，現(xiàn)有建議性、判斷性的研究既不利于相關(guān)理論框架的發(fā)展，也難以促進(jìn)混合治理的實(shí)踐推進(jìn)。本文以中國(guó)政治制度安排為研究情境，通過(guò)一個(gè)單案例研究展示混合治理對(duì)政府治理場(chǎng)域的建構(gòu)，探尋政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)踐中各種“意外”變化的策略選擇，從而情境化展示混合治理的中國(guó)式境遇和邏輯，增強(qiáng)學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)公共治理的探討。

(二)理論視角：多重制度邏輯、組織場(chǎng)域與組織回應(yīng)

如前所述，混合治理通過(guò)吸納多元化主體、利用多樣化資源和采取不同治理技術(shù)應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，異質(zhì)性與差異性的治理元素被引入公共治理之中，形成多種沖突和張力。為了理解混合治理模式下政府如何應(yīng)對(duì)多元且沖突的壓力，本文將基于組織分析的新制度主義來(lái)剖析這一問(wèn)題。主要原因如下：首先，該理論強(qiáng)調(diào)“制度形塑行為”，而經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題恰恰是要解釋混合治理這一制度安排如何影響政府行動(dòng)；其次，本文關(guān)注的是混合治理模式下政府的行動(dòng)空間及其應(yīng)對(duì)策略，注重公共場(chǎng)域變化對(duì)政府的影響，而所選理論將分析層次定義在組織場(chǎng)域，將宏觀的制度安排與微觀的個(gè)體行為聯(lián)系起來(lái)[17]，為本研究的分析提供了有利工具。下面筆者將對(duì)這一理論視角進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

組織分析的新制度主義認(rèn)為，個(gè)體或組織行為是由制度因素塑造的，而制度因素可以歸結(jié)為制度邏輯。所謂制度邏輯，是一系列物質(zhì)實(shí)踐和符號(hào)構(gòu)念，建構(gòu)成某個(gè)領(lǐng)域中的組織原則，組織與個(gè)人能對(duì)其進(jìn)行自己的解構(gòu)和闡述[18]。有學(xué)者認(rèn)為，制度邏輯規(guī)定了組織和個(gè)人的合適行為及如何獲取成功的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是行動(dòng)者活動(dòng)的組織法則集合。這有助于本文觀察混合治理中不同治理邏輯對(duì)政府的影響。該理論的早期成果因局限于單一制度邏輯對(duì)組織的影響，對(duì)組織行為的解釋非常有限；后期有研究者意識(shí)到，組織作為開(kāi)放系統(tǒng)嵌入多元化的社會(huì)環(huán)境中，實(shí)際上面對(duì)多個(gè)而非單個(gè)制度邏輯[19]，而且不同制度邏輯之間往往存在矛盾，從而對(duì)組織提出不一致的要求，沖突的多元目標(biāo)或不同的“強(qiáng)制”原則使得組織必然面臨制度復(fù)雜性[20]。

在實(shí)踐中，制度邏輯與組織之間的連接是通過(guò)組織場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)的，換句話說(shuō)，組織場(chǎng)域?yàn)椴煌贫冗壿嬛g的互動(dòng)提供了場(chǎng)景。不同于以往將組織置身于宏大的社會(huì)環(huán)境中分析，組織場(chǎng)域介于組織和社會(huì)之間，明確界定了組織受制度影響的具體環(huán)境。在以DiMaggio為代表的新制度主義學(xué)派看來(lái)，組織場(chǎng)域是多個(gè)組織聚合在一起并得到認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域[21]，社會(huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)要素是場(chǎng)域的核心要素，而組織則是在場(chǎng)域內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的。在場(chǎng)域中，所有行動(dòng)者都試圖增進(jìn)自己的利益，并利用相關(guān)規(guī)則對(duì)其他主體施加影響。由此可見(jiàn)，組織場(chǎng)域中不同行動(dòng)者之間的結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致制度邏輯復(fù)雜化。盡管場(chǎng)域內(nèi)可能暫時(shí)出現(xiàn)一種主導(dǎo)邏輯控制場(chǎng)域，但穩(wěn)定的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)難以長(zhǎng)久保持，而且由于多種可供選擇的邏輯始終存在[22]，過(guò)去處于場(chǎng)域邊緣位置的制度邏輯隨時(shí)可能走向場(chǎng)域中心，從而使場(chǎng)域結(jié)構(gòu)變化。因此，組織場(chǎng)域并非和諧、穩(wěn)定的空間，而是充滿矛盾與沖突的動(dòng)態(tài)空間。

為了應(yīng)對(duì)組織場(chǎng)域中的制度復(fù)雜性，組織會(huì)通過(guò)改變行動(dòng)方式或調(diào)整自身結(jié)構(gòu)來(lái)回應(yīng)不同制度性需求。有學(xué)者認(rèn)為，組織面對(duì)制度沖突主要采取脫耦(decoupling)策略[23]，但是，這種策略不具有可持續(xù)性且容易使組織陷入合法性危機(jī)。近些年，大量研究表明，面對(duì)多重制度邏輯沖突，組織具有能動(dòng)性，可以采取諸如發(fā)展協(xié)作關(guān)系[24]、扮演橋接型制度企業(yè)家[25]、吸納利益相關(guān)者進(jìn)行有效溝通交流[26]、“選擇性耦合”[27]等積極措施來(lái)化解沖突。不過(guò)，現(xiàn)有關(guān)于組織策略的研究更多基于靜態(tài)場(chǎng)域中的策略選擇；事實(shí)上，在動(dòng)態(tài)復(fù)雜的場(chǎng)域下，組織往往需要不斷轉(zhuǎn)換，甚至“組合”策略來(lái)應(yīng)對(duì)沖突性的多重制度邏輯，從而增大自身行動(dòng)合法性空間。

本文的研究目的是，分析組織場(chǎng)域不同行動(dòng)者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系如何構(gòu)建混合治理模式中政府的行動(dòng)空間及其策略選擇，以探討混合治理對(duì)地方政府的復(fù)雜性影響及其機(jī)制。為了避免陷入循環(huán)論證帶來(lái)的“先定結(jié)論”誤區(qū)，打破依賴論題真實(shí)性的自證邏輯，本文并不打算構(gòu)建一個(gè)具體的分析框架，而是直接將理論作為一個(gè)分析視角來(lái)剖析問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)混合治理地方經(jīng)驗(yàn)的歸納。

三、研究方法與案例概況

本文旨在以情境性的路徑探析混合治理對(duì)政府治理產(chǎn)生影響的機(jī)制及其復(fù)雜效應(yīng)，揭示混合治理對(duì)政府策略選擇的影響過(guò)程和機(jī)制，回答的是“如何”和“為什么”的問(wèn)題類(lèi)型，因此采取個(gè)案研究符合本文研究需要。個(gè)案研究能夠最大限度地保證案例故事的完整性，深層次地挖掘材料信息，呈現(xiàn)某一事件的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，并解釋其背后的因果機(jī)制[28]，同時(shí)個(gè)案研究在機(jī)制研究和拓展理論層面更具說(shuō)服力。

在個(gè)案研究原則的指導(dǎo)下，本文選取Q市采用PPP模式修建刺桐大橋這一公共項(xiàng)目為考察對(duì)象。首先，所選案例是一種典型的混合治理模式，Q市政府與市場(chǎng)主體通過(guò)締約合作來(lái)提供公共產(chǎn)品，滿足混合治理的基本特征。其次，案例過(guò)程完整且實(shí)踐過(guò)程復(fù)雜，充分展現(xiàn)了情境的多樣性和復(fù)雜性。刺桐大橋項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、過(guò)程完整，經(jīng)歷了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境快速變化的時(shí)期，其間地方政府的治理場(chǎng)域經(jīng)歷了多次變化。最后，所選案例被學(xué)術(shù)界[29][30]和實(shí)踐界[31]廣泛關(guān)注，積累了豐富的研究資料和信息，方便我們獲取。研究的信度和效度在很大程度上取決于資料數(shù)據(jù)的可靠性和豐富性[32]，當(dāng)事人的申訴、媒體的報(bào)道及其相關(guān)學(xué)術(shù)研究，使案例信息不斷豐富。由于現(xiàn)有資料能夠滿足研究需求，本文案例基于學(xué)術(shù)成果、學(xué)術(shù)會(huì)議、媒體報(bào)道、政府報(bào)告和政策文本等二手資料，多渠道、系統(tǒng)地收集不同來(lái)源資料，按照“三角互證法”建立起完整的證據(jù)鏈，以保證案例的完整性、真實(shí)性和有效性。

刺桐大橋項(xiàng)目是我國(guó)本土首例PPP實(shí)踐，由Q市政府授權(quán)Q市路橋開(kāi)發(fā)總公司與當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)名流公司采用國(guó)際通行的BOT模式合作建設(shè)并經(jīng)營(yíng)。刺桐大橋于1997年建成通車(chē)之后對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確實(shí)做出了卓越貢獻(xiàn)。但是，隨著國(guó)家政策調(diào)整、政府換屆、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求變化等不確定性因素的出現(xiàn)，政府、社會(huì)資本和公眾之間的矛盾層出不窮，不僅導(dǎo)致了地方政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系惡化，也導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展陷入層層困境。面對(duì)不斷變化的多重壓力和沖突，地方政府試圖迎合多方要求并適時(shí)采取相應(yīng)策略，但卻導(dǎo)致社會(huì)資本、公眾等多方不滿，經(jīng)常陷入難以作為的境地，最終迫于多方的強(qiáng)勢(shì)壓力，Q市政府于2016年提前回購(gòu)刺桐大橋，終止PPP模式運(yùn)行。

四、“盡責(zé)”和“守約”的糾纏：刺桐大橋項(xiàng)目中的政府困局

(一)構(gòu)建伙伴關(guān)系：名流公司掌握刺桐大橋控制權(quán)

20世紀(jì)90年代初，隨著Q市及周邊城市發(fā)展，當(dāng)?shù)匚ㄒ灰蛔缃髽颉荽髽虺?fù)荷的通行量，使其從交通要道變?yōu)榻煌ㄆ款i，導(dǎo)致城市南北交通嚴(yán)重?fù)矶?，為此，市政府決定增建刺桐大橋來(lái)分流。但“分稅制”改革導(dǎo)致地方財(cái)政短缺[33]，市政府不得不對(duì)外招商。1993年，名流公司以35畝待開(kāi)發(fā)土地作抵押，不帶任何附加條件，向政府申請(qǐng)承建刺桐大橋。由于國(guó)內(nèi)缺乏PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，市政府對(duì)名流公司能力、BOT模式有疑慮，雙方在項(xiàng)目控股權(quán)上也有爭(zhēng)議，因此合作久未達(dá)成。

1994年，在省委、省政府與企業(yè)面對(duì)面座談會(huì)上，省領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地方政府聯(lián)合民間資本開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法表示肯定和支持，這一舉措直接推動(dòng)了雙方合作的達(dá)成。同年10月，市政府正式批準(zhǔn)名流公司與市政府授權(quán)法人“Q市路橋建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司”進(jìn)行簽約，并以6∶4的比例合資組建刺桐大橋開(kāi)發(fā)有限公司，名流公司獲得控股權(quán)。然而，1995年2月，Q市政府換屆后，新市長(zhǎng)以地方財(cái)政短缺為由要求撤出政府的40%股份，政府不參與刺桐大橋項(xiàng)目建設(shè)，而此時(shí)名流公司的資金已到位，市政府的這一行為直接導(dǎo)致項(xiàng)目陷入貸款危機(jī)。在名流公司的爭(zhēng)取下，名流公司、Q市政府、省交通建設(shè)投資有限公司和省公路開(kāi)發(fā)總公司各自占有的股份調(diào)整為60%、10%、15%、15%。上級(jí)政府主管部門(mén)的參股成功解決了貸款問(wèn)題，刺桐大橋項(xiàng)目得以順利開(kāi)工，并按照BOT模式約定經(jīng)營(yíng)期限為30年，即1995年5月至2025年5月，期滿后無(wú)償移交給政府。1997年1月，刺桐大橋提前一年半完工并通車(chē)，項(xiàng)目收益首年便達(dá)到2371萬(wàn)元，并逐年遞增。刺桐大橋項(xiàng)目不僅緩解了市政府的財(cái)政壓力，還實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的高效供給。然而，由于Q市政府僅占10%的股份，完全喪失了對(duì)刺桐大橋的控制權(quán)，并在后期埋下市政府回收刺桐大橋行動(dòng)處處受限的隱患。

(二)提供競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品：政府修建新橋的故事不斷

1997年5月，省政府將泉州大橋的收費(fèi)權(quán)移交給Q市政府，收費(fèi)全額用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這直接導(dǎo)致市政府與名流公司陷入利益競(jìng)爭(zhēng)的漩渦。一方面，雙方開(kāi)始爭(zhēng)奪沉洲高速公路橋的“連接權(quán)”。該橋位于刺桐大橋東側(cè)300米處，屬于泉廈高速公路的一部分。名流公司在修建刺桐大橋時(shí)投入700萬(wàn)元，多預(yù)留了兩個(gè)對(duì)接口，但由于合同并未涉及“連接權(quán)”問(wèn)題，市政府久未批復(fù)，該對(duì)接口也因此成了“斷頭路”。然而，市政府為增加泉州大橋通行量卻自己出資1.3億元修建了一條長(zhǎng)達(dá)10多公里的連接線，這比名流公司的方案至少多出15分鐘的車(chē)程，因此引起名流公司和民眾的強(qiáng)烈不滿。對(duì)此，市政府的解決辦法是利用“斷頭路”連接其他公路，并將其納入刺桐大橋南互通工程，由名流公司負(fù)責(zé)再建一座收費(fèi)立交橋，從而緩解了名流公司的不滿。另一方面，為加強(qiáng)Q市新的兩個(gè)行政區(qū)建設(shè)，市政府于1998年、1999年又增建了順濟(jì)新橋和筍江大橋。兩座橋的收費(fèi)站與泉州大橋收費(fèi)站實(shí)行統(tǒng)一收費(fèi)管理。Q市路橋建設(shè)也由此形成對(duì)“過(guò)橋收費(fèi)”財(cái)政的依賴。

然而，三座橋的收費(fèi)站在無(wú)形中破壞了城市整體性，影響了城市交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，持續(xù)收費(fèi)也不符合廣大人民群眾的根本利益，三座大橋總投資額約8200萬(wàn)元，每年征收通行費(fèi)凈收入約4000萬(wàn)元，至2002年收費(fèi)總額已超過(guò)5億元，超過(guò)原投資總額的6倍。因此，從2001年到2003年陸續(xù)有代表委員在Q市“兩會(huì)”上提議取消三座大橋的收費(fèi)。在公眾的強(qiáng)烈訴求下，省政府于2004年7月1日下令徹底取消收費(fèi)。2003年6月剛建成的后渚大橋，原定于7月1日起開(kāi)始向過(guò)往機(jī)動(dòng)車(chē)收取“過(guò)橋費(fèi)”，也順勢(shì)成為一座免費(fèi)性大橋。雖然這一措施回應(yīng)了公眾的訴求，但卻嚴(yán)重分流了刺桐大橋的車(chē)流量，許多車(chē)輛為了免繳過(guò)路費(fèi)寧愿繞行其他大橋，導(dǎo)致橋頭秩序陷入混亂，因此市政府不得不出臺(tái)“過(guò)境走兩邊，市區(qū)走中間”的分流方案，這在一定程度上增加了刺桐大橋的通行量。同年，國(guó)務(wù)院頒布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，刺桐大橋收費(fèi)期限為30年，顯然不符合新政策規(guī)定。對(duì)此，省政府又提出以縮短年限的方式整改，收費(fèi)期限調(diào)整為1996年12月至2021年12月，初始收費(fèi)時(shí)間推遲一年半，實(shí)際收費(fèi)期限只縮短3年半，在有限政策空間內(nèi)減少合作企業(yè)的損失。

實(shí)際上，不僅是刺桐大橋面臨著通行量不足、收費(fèi)難的問(wèn)題，政府還貸公路也同樣如此，取消“過(guò)橋收費(fèi)”并不符合市政府的意愿，因?yàn)檫@極大地削減了地方的財(cái)政收入，于是，市政府于2005年又規(guī)劃新建晉江大橋進(jìn)行收費(fèi)。然而，Q市所在省份2009年被列為全國(guó)首批一次性取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)試點(diǎn)省份，因此2008年建成的晉江大橋成了一座免費(fèi)大橋，而刺桐大橋因?qū)佟敖?jīng)營(yíng)性公路”而得以繼續(xù)收費(fèi)。隨著國(guó)家提倡民生項(xiàng)目惠普工程，政府修建的大橋一律免費(fèi)，2012年新建的黃龍大橋也免費(fèi)通行。Q市僅有2014年建成的泉州灣跨海大橋因?qū)儆诟咚俟窐?，可以進(jìn)行收費(fèi)，但由于工程造價(jià)高，因而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也高，車(chē)輛通行量未能達(dá)到預(yù)期水平，Q市政府不得不推出“遞多遞減”階梯計(jì)費(fèi)優(yōu)惠方案來(lái)增加通行量。

這些新跨江大橋的修建，一方面，增加了Q市地方財(cái)政的收入，完善了當(dāng)?shù)芈肪W(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城市的整體發(fā)展，帶動(dòng)了環(huán)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，由于這些大橋承擔(dān)不同的分流功能，也導(dǎo)致刺桐大橋的通行量大大降低。相較于刺桐大橋建成之初每天上萬(wàn)輛的通行量，現(xiàn)在平均每3分鐘大約只有12輛車(chē)通過(guò)，多數(shù)市民為了節(jié)省通行費(fèi)，寧愿繞行其他免費(fèi)大橋。

(三)漫漫回購(gòu)路：面對(duì)民眾訴求的無(wú)奈

隨著越來(lái)越多跨江大橋的修建，民眾出行也越來(lái)越便捷，盡管刺桐大橋仍是過(guò)江最方便的橋，但收費(fèi)站卻成了“攔路虎”。一方面，刺桐大橋收費(fèi)阻隔了兩岸人流、車(chē)流、物流和商流的暢通，不利于完善Q市總體路網(wǎng)、同城化及新區(qū)的建設(shè)；另一方面，由于合同沒(méi)有超額利潤(rùn)條款限制，名流公司得以持續(xù)收費(fèi)，這引起廣大民眾的強(qiáng)烈不滿。事實(shí)上，刺桐大橋建設(shè)成本收回后，公眾就不愿再為大橋付費(fèi)。因此，從2004年開(kāi)始，陸續(xù)有市人大代表、政協(xié)委員、普通市民強(qiáng)烈要求取消刺桐大橋收費(fèi)，然而，由于市政府早期喪失了刺桐大橋的控制權(quán)，無(wú)權(quán)單方面要求投資方取消收費(fèi)，雙方近十年的僵持不僅導(dǎo)致市區(qū)交通擁堵，也阻礙了城市的建設(shè)和發(fā)展。對(duì)此，市政府也采取了一些措施回應(yīng)公眾的訴求，如與企業(yè)協(xié)商法定節(jié)假日免費(fèi)通行及月票制度等，但這仍不能從根本上解決問(wèn)題，因此Q市政府被迫走上了與名流公司進(jìn)行的回購(gòu)談判之路。

連路帶橋12公里，外加13年的經(jīng)營(yíng)權(quán)打包，名流公司要價(jià)20億以上，遠(yuǎn)超出市政府的預(yù)期。同時(shí)，名流公司還以政府強(qiáng)勢(shì)施加建設(shè)增項(xiàng)，增加企業(yè)利益讓渡負(fù)擔(dān)為由，向市政府施加壓力，抬高要價(jià)，談判也因此陷入僵局。由于刺桐大橋收費(fèi)，泉州大橋擁堵且需繞行，新區(qū)急需一座與中心城區(qū)快速相連的通道，市政府不得不在距離刺桐大橋200米處新建田安大橋。2014年，田安大橋建成，其與晉江機(jī)場(chǎng)的連接線幾乎奪走了刺桐大橋的全部客源。名流公司已經(jīng)由賣(mài)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買(mǎi)方市場(chǎng)，失去了抬高要價(jià)的優(yōu)勢(shì)。在此有利形勢(shì)下，市政府立即成立談判小組，與運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行磋商，歷時(shí)20個(gè)月，最終達(dá)成一致。于是，Q市政府提前于2016年元旦回購(gòu)了刺桐大橋并取消收費(fèi)。市政府收回刺桐大橋的經(jīng)營(yíng)權(quán)這一舉措進(jìn)一步完善了Q市的總體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，保障了過(guò)江交通的通暢，也推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)。

五、混合治理中地方政府策略性行為的機(jī)制分析

在刺桐大橋項(xiàng)目設(shè)立、存續(xù)和終結(jié)的20多年時(shí)間里，Q市政府行為不斷調(diào)整變化。一方面，Q市政府通過(guò)締約的方式引入社會(huì)性資本，實(shí)現(xiàn)混合治理，并在國(guó)家政策變化時(shí)借助技術(shù)措施延長(zhǎng)社會(huì)性資本的經(jīng)營(yíng)時(shí)間，通過(guò)制定車(chē)輛通行政策預(yù)設(shè)車(chē)流量，從而保障社會(huì)資本的利益；另一方面，區(qū)域的發(fā)展、國(guó)家政策的要求促使Q市政府采取了諸如抽出資本、自行連通公路、修建過(guò)江大橋等措施，從而減少了社會(huì)性資本的收益。為了理解混合治理中地方政府行為的復(fù)雜性，本文試圖從混合治理的實(shí)踐過(guò)程出發(fā)，將地方政府置于多重制度邏輯、組織場(chǎng)域與組織回應(yīng)的理論框架中進(jìn)行分析，這既能擺脫純粹的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)歸納，又能保持經(jīng)驗(yàn)與理論的深入對(duì)話。

(一)發(fā)生條件：制約地方政府行為的多重邏輯

表1 混合治理模式中的多重邏輯

任何組織的行動(dòng)都是發(fā)生在一個(gè)特定結(jié)構(gòu)空間之中，而空間中的諸多要素共同塑造了組織的行動(dòng)樣態(tài)。地方政府引入混合治理后，其治理場(chǎng)域在整體上形成三重制約地方政府的治理邏輯(表1)。首先，地方政府借助市場(chǎng)力量治理復(fù)雜公共問(wèn)題，賦予市場(chǎng)主體部分公共事務(wù)治理權(quán)。雙方是基于市場(chǎng)邏輯而構(gòu)建的平等合作關(guān)系，作為合作關(guān)系中的核心一方，地方政府必須按照契約行動(dòng)，不能隨意違背合作契約。其次，上級(jí)政府的政策在科層體系中傳播，直接產(chǎn)生了能夠影響地方政府行動(dòng)的行政邏輯。中國(guó)單一制模式下，上下級(jí)政府之間是“命令-服從”關(guān)系[34]，因此地方政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的政策命令，這不僅是科層治理的活動(dòng)規(guī)則，也是地方政府作為國(guó)家代理人的基本要求。最后，在“晉升錦標(biāo)賽”[35]和公共利益訴求的共同作用下形成社區(qū)邏輯，地方政府在社區(qū)邏輯的要求下回應(yīng)屬地發(fā)展和公眾的利益訴求，以促進(jìn)地方發(fā)展和增進(jìn)地方公共利益。因此，地方政府在混合治理場(chǎng)域中主要受到三重邏輯的制約，分別為執(zhí)行國(guó)家政策的行政邏輯、促進(jìn)公共利益的社區(qū)邏輯和履行合作契約的市場(chǎng)邏輯。刺桐大橋項(xiàng)目表明，在混合治理中Q市政府不僅受到市場(chǎng)邏輯的制約，還受到行政邏輯和社區(qū)邏輯的制約。

在混合治理中，市場(chǎng)邏輯、行政邏輯和社區(qū)邏輯對(duì)地方政府的要求是相對(duì)穩(wěn)定的，但不同邏輯在場(chǎng)域中的位置是變化的，占據(jù)主導(dǎo)位置的邏輯才是控制地方政府行動(dòng)的關(guān)鍵，次要位置的邏輯往往因弱勢(shì)而被行動(dòng)者忽視。當(dāng)主導(dǎo)邏輯與次要邏輯的位置發(fā)生變化，地方政府也會(huì)當(dāng)即改變行為以回應(yīng)新主導(dǎo)邏輯的要求。在實(shí)踐中，觸發(fā)主導(dǎo)邏輯更替的要件主要有以下兩個(gè)：一是中國(guó)宏觀治理格局不斷變化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)不斷發(fā)展的沖擊。事實(shí)上，單個(gè)混合治理項(xiàng)目是嵌入在地方整體治理中的，地方治理環(huán)境的變化會(huì)強(qiáng)化某一邏輯的權(quán)力，促使其成為控制場(chǎng)域的主導(dǎo)邏輯。如刺桐大橋項(xiàng)目中，國(guó)家政策調(diào)整強(qiáng)化了行政邏輯的影響力，過(guò)江需求增加強(qiáng)化了社區(qū)邏輯的影響力。二是不同邏輯之間的持續(xù)沖突促使主導(dǎo)邏輯變化。在多種邏輯的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，原本權(quán)力均衡的邏輯可能因自身資源匱乏、對(duì)方的施壓而處于劣勢(shì)地位，原主導(dǎo)邏輯失去控制場(chǎng)域的主導(dǎo)權(quán)。如Q市政府因資金短缺而喪失項(xiàng)目控制權(quán)，名流公司因公眾和上級(jí)政府的施壓而被迫放棄刺桐大橋經(jīng)營(yíng)權(quán)。

圖1 混合治理中地方政府的“沖突-行動(dòng)”空間模型

(二)發(fā)生空間：多重邏輯沖突與地方行動(dòng)

理論上而言，政府只要回應(yīng)不同治理邏輯的要求就能實(shí)現(xiàn)“善治”，但多元化的治理邏輯既非按序依次出現(xiàn)，也非各自單線控制政府行動(dòng)，而是同時(shí)出現(xiàn)并指向同一對(duì)象，或是不同邏輯交叉制約政府行動(dòng)。對(duì)此，政府傳統(tǒng)“隔離式”的分散響應(yīng)策略難以回應(yīng)。在混合治理中，治理場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)特征決定了多重邏輯的沖突性質(zhì)與程度[19]，不同場(chǎng)域結(jié)構(gòu)下的多重邏輯沖突導(dǎo)致地方政府行動(dòng)持續(xù)受限?；诖?，本文從場(chǎng)域中的多重邏輯沖突出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)地方政府“沖突-行動(dòng)”的空間模型，如圖1所示。

具體來(lái)說(shuō)，地方政府主要受到三種沖突情形影響。一是行政邏輯與社區(qū)邏輯的沖突，主要表現(xiàn)為地方政府無(wú)力滿足屬地日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，因此地方政府通常主動(dòng)采取與市場(chǎng)或社會(huì)主體合作，這有助于解決公共服務(wù)需求增長(zhǎng)的主要矛盾，同時(shí)也化解了政府公共服務(wù)能力不足的尷尬局面。如Q市政府因財(cái)政短缺而放棄項(xiàng)目控制權(quán)，與名流公司合作修建刺桐大橋。二是行政邏輯與市場(chǎng)邏輯的沖突。為滿足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)和地方發(fā)展需要，地方政府需要提供越來(lái)越多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但國(guó)家和省政府的免費(fèi)政策使得這些公共產(chǎn)品和服務(wù)成為市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品，侵蝕了市場(chǎng)主體的利益。如Q市政府不斷修建跨江大橋，與刺桐大橋爭(zhēng)奪過(guò)橋通行量，消減了名流公司的收入。對(duì)此，地方政府只能盡可能在有限政策空間內(nèi)保障市場(chǎng)主體的利益。三是市場(chǎng)邏輯與社區(qū)邏輯沖突。Q市政府為維護(hù)公眾利益和推進(jìn)城市建設(shè)，被迫與名流公司談判，通過(guò)“補(bǔ)償”的方式提前回購(gòu)刺桐大橋。因?yàn)楣娂仁窍M(fèi)市場(chǎng)的主體，又是政治市場(chǎng)中的主體。在消費(fèi)市場(chǎng)中，公眾會(huì)考慮過(guò)橋成本而自由選擇交費(fèi)通行或繞路通行；在政治市場(chǎng)中，民眾的選擇不直接與成本掛鉤，對(duì)價(jià)格的期待是越低越好。如果社會(huì)資本持續(xù)收取超額利潤(rùn)、損害公眾的利益且阻礙地方整體發(fā)展就會(huì)引發(fā)公眾對(duì)社會(huì)資本的不滿。

通過(guò)構(gòu)建三維直角坐標(biāo)系發(fā)現(xiàn)，在混合治理中，地方政府處于一個(gè)多重沖突包圍的空間中，且其行為被鎖定在這一空間中。在這一場(chǎng)域空間中，多重邏輯形成合力施加于地方政府，使得地方政府在“夾縫”中尋找行動(dòng)合法性，失去傳統(tǒng)科層治理模式下的自主性。

(三)持續(xù)機(jī)制：地方政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的“情境性自主”

混合治理中不同邏輯間的沖突反映了不同主體對(duì)地方政府的差異化訴求，而地方政府不得不回應(yīng)這些訴求[20]。然而，任何一種行為策略對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)并非萬(wàn)全之策，滿足一種治理邏輯就意味很可能違背其他治理邏輯的要求[36]。面對(duì)多重邏輯沖突，地方政府并不是一味回避，而是不斷整合不同邏輯并滲透到其管理活動(dòng)中[37]。Q市政府通過(guò)不斷調(diào)整行為，以化解多重邏輯沖突，充分表明了地方政府面對(duì)制度復(fù)雜性時(shí)具有“情境性自主”。“情境性自主”是以發(fā)展視角看待混合治理中地方政府應(yīng)對(duì)制度復(fù)雜性的策略多樣性，多重邏輯對(duì)地方政府有約束作用，但地方政府能夠根據(jù)場(chǎng)域結(jié)構(gòu)特點(diǎn)建構(gòu)具體應(yīng)對(duì)策略，從而緩解地方政府面臨的沖突壓力。情境性是地方政府行動(dòng)自主的前提條件，確定了地方政府行動(dòng)自主的空間范圍；自主則體現(xiàn)了地方政府積極回應(yīng)沖突的內(nèi)在要求，地方政府的多重責(zé)任目標(biāo)需要其發(fā)揮自主性來(lái)實(shí)現(xiàn)。

在實(shí)踐中，不同治理邏輯間的權(quán)力差異、主導(dǎo)邏輯的變化為地方政府的情境性自主創(chuàng)造了有利條件。首先，不同邏輯的權(quán)力差異為情境性自主提供了內(nèi)在支撐。在混合治理中，多重邏輯是制約地方政府行為的關(guān)鍵性要素，但由于不同主體帶著各自利益參與其中，導(dǎo)致他們對(duì)混合治理的責(zé)任排序不同，因此不同治理邏輯在場(chǎng)域中的權(quán)力不對(duì)等，這賦予了地方政府情境性自主的條件。如行政邏輯、市場(chǎng)邏輯和社區(qū)邏輯施壓Q市政府的強(qiáng)度不一樣，但強(qiáng)壓力與弱壓力之間的張力為地方政府的自主行動(dòng)打開(kāi)了有限空間。因此，多重邏輯對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)不僅僅只是一種約束力量，更是一種可利用的資源，在限制地方政府行動(dòng)的同時(shí)，也提供了化解沖突的條件。其次，主導(dǎo)邏輯變化為地方政府的情境性自主提供了持續(xù)動(dòng)力?；旌现卫硎且粋€(gè)持續(xù)開(kāi)放的系統(tǒng)，其內(nèi)部生態(tài)與外部環(huán)境緊密相連，所以地方政府面臨的不確定性更大。在外部環(huán)境的催化下，行政邏輯、市場(chǎng)邏輯與社區(qū)邏輯的持續(xù)互動(dòng)使得治理場(chǎng)域結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，多重邏輯間的次序不斷重新排列組合，產(chǎn)生新的主導(dǎo)邏輯，地方政府通過(guò)識(shí)別主導(dǎo)邏輯并不斷調(diào)整其行為才能應(yīng)對(duì)變化中主導(dǎo)邏輯的要求。例如，案例中Q市政府與名流公司花費(fèi)充足時(shí)間去擬訂一份詳細(xì)的項(xiàng)目合同，但政策變化、外部需求增加等依次出現(xiàn)，使得Q市政府持續(xù)面臨過(guò)江擁堵、連接斷頭路、地方發(fā)展、談判回購(gòu)等困境并有針對(duì)性地回應(yīng)。

圖2 混合治理中地方政府的行動(dòng)機(jī)制

本文從發(fā)生條件、發(fā)生空間和持續(xù)機(jī)制出發(fā)，充分剖析了混合治理中地方政府應(yīng)對(duì)制度復(fù)雜性的行動(dòng)機(jī)制(圖2)。首先，混合治理構(gòu)建了一個(gè)包含行政邏輯、市場(chǎng)邏輯和社區(qū)邏輯在內(nèi)的復(fù)雜場(chǎng)域，三重邏輯對(duì)地方政府具有制約作用，且不同邏輯間的沖突使地方政府陷入多次選擇困境；其次，地方政府在識(shí)別主導(dǎo)邏輯的基礎(chǔ)上采取情境性自主，根據(jù)場(chǎng)域結(jié)構(gòu)變化調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，以回應(yīng)沖突；最后，混合治理對(duì)地方政府的影響是循環(huán)往復(fù)的，當(dāng)外部環(huán)境的變化和治理邏輯的互動(dòng)改變了治理場(chǎng)域結(jié)構(gòu)，地方政府需要重新識(shí)別主導(dǎo)邏輯并進(jìn)行回應(yīng)。

六、結(jié)論與討論

本文通過(guò)刺桐大橋項(xiàng)目的個(gè)案深度剖析了混合治理對(duì)地方政府的復(fù)雜影響及機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，首先，混合治理使得地方政府治理場(chǎng)域復(fù)雜化，在整體上形成一個(gè)包含行政邏輯、市場(chǎng)邏輯和社區(qū)邏輯的場(chǎng)域。多重邏輯對(duì)地方政府的行為具有制約作用，行政邏輯要求地方政府執(zhí)行上級(jí)政策，市場(chǎng)邏輯要求地方政府遵循合約，社區(qū)邏輯要求地方政府維護(hù)公共利益。其次，多重邏輯之間的沖突導(dǎo)致地方政府行為復(fù)雜多變。混合治理是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，沖突類(lèi)型的不斷變化使得地方政府以往采取的“隔離式”的分散響應(yīng)策略失效，必須基于具體沖突情境有針對(duì)的回應(yīng)。本文將這一現(xiàn)象歸納為“情境性自主”，面對(duì)多重邏輯的沖突，地方政府能夠基于所處情境主動(dòng)構(gòu)建具體的應(yīng)對(duì)策略。在混合治理中，不同邏輯間的權(quán)力差異和主導(dǎo)邏輯的變化為地方政府采取情境性自主創(chuàng)造了條件。

本研究通過(guò)引入新的理論視角，而非簡(jiǎn)單“批評(píng)”現(xiàn)有成果之不足，力圖重新解釋經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，分析嵌入混合治理場(chǎng)域后的地方政府行為空間及其策略選擇，促進(jìn)對(duì)中國(guó)情境下混合治理實(shí)踐的理解。首先，本研究與混合治理的中國(guó)地方經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展深入對(duì)話，對(duì)“混合治理實(shí)踐的復(fù)雜效應(yīng)”這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行本土化建構(gòu)，為解釋混合治理下地方政府的行動(dòng)困境提供了組織分析的新制度主義新視角；其次，不同的理論視角為我國(guó)地方混合治理實(shí)踐提供了新解釋?zhuān)M織分析的新制度主義本身脫胎于西方，并將研究層次定位在組織場(chǎng)域上，本文創(chuàng)造性地將其運(yùn)用于分析復(fù)雜場(chǎng)域中地方政府這一微觀行動(dòng)主體的困境，有助于進(jìn)一步拓展和豐富該理論的解釋空間。