王雪峰

建設(shè)生態(tài)文明，是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。近年來，江蘇省認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入踐行“兩山”理念，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)各項工作。為保護(hù)太湖生態(tài)環(huán)境、建設(shè)綠色家園，蘇州市于2019年將總面積約285平方公里的區(qū)域劃定為生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。作為長三角地區(qū)第一個生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐與探索，對長三角地區(qū)乃至全國的生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展具有重要的示范意義。

一、蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)所取得的成效

實(shí)施生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展，是蘇州積極融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)選擇。蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)立足太湖山水資源優(yōu)勢，加快推動生態(tài)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，打好生態(tài)牌，做好水文章，創(chuàng)新推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為美麗中國建設(shè)提供了蘇州經(jīng)驗(yàn)。

生態(tài)治理系統(tǒng)性思維逐步形成。作為重要的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)包含了“山、水、林、田、湖、草、沙”整個生命共同體。在涵養(yǎng)區(qū)項目的帶動下，生態(tài)治理系統(tǒng)性思維逐步形成，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、生活、生態(tài)的和諧統(tǒng)一，從根本上提高了生態(tài)保護(hù)能力和水平。蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)全面完成1900畝灘涂整治、2萬余畝圍網(wǎng)拆除，太湖水環(huán)境得到進(jìn)一步改善，并首次觀測到大鵟、彩鹮等稀有鳥類，生物多樣性保護(hù)工作取得扎實(shí)成效。

各類產(chǎn)業(yè)得到高質(zhì)量發(fā)展。“綠水青山就是金山銀山”，建設(shè)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)給地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大紅利。提升了農(nóng)副產(chǎn)品的宣傳推廣效應(yīng)，打開了農(nóng)產(chǎn)品銷路，2021年涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)果茶收入同比增長25%；加大淘汰落后產(chǎn)能力度，2021年騰退低效用地同比增長65.7%，高新技術(shù)企業(yè)申報數(shù)量同比增長100%，工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)逐步改變；加大對古村落等文物控保單位及景區(qū)軟硬件改造力度，涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)旅游業(yè)得到快速發(fā)展，在首批江蘇省傳統(tǒng)村落名單中，位于蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的古村落達(dá)到14個，總數(shù)位居全省第一。

民生保障服務(wù)水平全面提升。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，極大地改善了涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、道路交通、人居環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)民生保障服務(wù)水平全面提升。以生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，屬地政府獲得更多的專項資金用于民生福祉，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力持續(xù)增強(qiáng)。太湖生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)大會共簽約22個項目，總投資達(dá)387億元，全面助力生態(tài)島在生態(tài)文明建設(shè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等方面進(jìn)入“快車道”，切實(shí)增強(qiáng)了涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)老百姓的獲得感和滿足感。

財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制穩(wěn)步建立。依據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)政策，蘇州市級財政在原有生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償政策調(diào)整加大定額補(bǔ)助、生態(tài)補(bǔ)償和一般財政轉(zhuǎn)移支付力度，對涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)地方政府每年安排一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。目前，太湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已被列入長三角一體化發(fā)展規(guī)劃。江蘇主動與上海、浙江對接，成立推進(jìn)太湖流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制工作聯(lián)絡(luò)小組，逐步建立太湖流域跨省界雙向補(bǔ)償機(jī)制。

二、蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的問題與挑戰(zhàn)

建設(shè)蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，為地方發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，也為長三角生態(tài)文明建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。如何結(jié)合地方生態(tài)和發(fā)展實(shí)際，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先保山水、宜居友善惠民生、綠色發(fā)展促轉(zhuǎn)型”的發(fā)展目標(biāo)，蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)和瓶頸性問題。

保護(hù)與發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系尚需進(jìn)一步理順。蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)定位，包含了“涵養(yǎng)”與“發(fā)展”兩層含義，即實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重目標(biāo)。從目前情況看，保護(hù)與發(fā)展矛盾對立的觀念仍然存在。少數(shù)干部錯誤地認(rèn)為，發(fā)展就是要以消耗資源甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，只有不發(fā)展或者按下發(fā)展“暫停鍵”才能保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。如何打通“兩山”理論轉(zhuǎn)換途徑，實(shí)現(xiàn)涵養(yǎng)與發(fā)展良性互動，是蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)在基層的可操作性有待進(jìn)一步提升。蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)地處環(huán)太湖敏感區(qū)域，受生態(tài)環(huán)境、資源規(guī)劃等多個部門劃定的生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田、林地等強(qiáng)制性空間要素的多重制約，各類規(guī)劃之間相互沖突、互不兼容的問題不同程度地存在。受其影響，涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多限制，規(guī)劃藍(lán)圖與產(chǎn)業(yè)布局之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。

資源要素的綠色發(fā)展保障作用尚未充分發(fā)揮。良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，是保障涵養(yǎng)區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的第一要素。2021年上半年，太湖湖體總體水質(zhì)處于IV類、輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。受外圍大環(huán)境影響，涵養(yǎng)區(qū)所在地空氣質(zhì)量問題時有發(fā)生，并受多年來太湖網(wǎng)圍養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖、生活污水等疊加影響，總磷、總氮平均濃度仍然偏高。在土壤質(zhì)量方面，僅有農(nóng)業(yè)、環(huán)保等對部分點(diǎn)位土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測數(shù)據(jù)，系統(tǒng)化普查工作尚未開展，整體土壤質(zhì)量狀況不明，涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)與保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

多方共同參與建設(shè)力度略顯不足。蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)文旅資源豐富、傳統(tǒng)古建古宅數(shù)量較多，但部分古宅產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致不能轉(zhuǎn)讓，極大地挫傷了民營資本參與古宅修繕、保護(hù)和利用的積極性。此外，建設(shè)項目由屬地政府和工作部門自下而上自行報送審批，項目來源單一、體量較小且分布零散，建設(shè)主體也基本上以屬地政府為主，參與主體力量薄弱，缺乏自上而下的系統(tǒng)性謀劃，建設(shè)效果與生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)定位存在一定差距。

三、加快推進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)

為破解制約生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的瓶頸性問題，為長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提供生態(tài)支撐，蘇州生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)近年來開展了積極探索并積累了若干實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，辯證看待涵養(yǎng)與發(fā)展的關(guān)系。涵養(yǎng)與發(fā)展，是“綠水青山就是金山銀山”理念的另一種表達(dá)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)提供生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)治理等必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，高品質(zhì)的生態(tài)資源反過來也能夠提升生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。要通過加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)，深入挖掘現(xiàn)場教學(xué)案例，組織體悟?qū)嵱?xùn)，引導(dǎo)基層干部牢固樹立正確的發(fā)展觀、生態(tài)觀、政績觀。以生態(tài)文明思想宣講團(tuán)專題講、群眾性宣講活動集中講等形式，強(qiáng)化生態(tài)文明宣傳教育，推動基層群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)干部群眾的生態(tài)文明觀念。

制定宏觀政策，頂層設(shè)計和專項規(guī)劃相結(jié)合。將涵養(yǎng)最優(yōu)生態(tài)擺在重要位置，突出頂層設(shè)計，將城市協(xié)調(diào)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及林業(yè)、濕地、生態(tài)紅線等空間規(guī)劃有機(jī)融合在國土空間規(guī)劃一張“藍(lán)圖”中，構(gòu)建國土空間規(guī)劃的“棋盤格”，進(jìn)一步解決規(guī)劃重疊問題。頂層設(shè)計的關(guān)鍵在于落實(shí)，根本在于體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。要加大調(diào)查研究力度，在宏觀政策指導(dǎo)下根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜地制定和完善相應(yīng)配套措施，防止政策間相互沖突，確保頂層設(shè)計落地見效。

加大創(chuàng)新力度，破解資源要素的瓶頸制約。創(chuàng)新是破解一切發(fā)展難題的“金鑰匙”。要完善生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境信用機(jī)制，推廣借鑒典型案例經(jīng)驗(yàn)，健全綠色信貸約束機(jī)制，助力銀行等金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸預(yù)警分析。要進(jìn)一步拓寬路徑，探索實(shí)施水、土地、森林、環(huán)境等資源消耗稅費(fèi)的征收使用管理辦法。要加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、引入激勵機(jī)制、制定傾斜政策等措施，營造有利于生態(tài)文明建設(shè)人才隊伍發(fā)展的政策環(huán)境和工作環(huán)境，破解人才資源匱乏難題。按照集約、智能、綠色、低碳的總體要求，推動綠色、智能技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，打造綠色低碳、智能高效、宜居宜業(yè)的綠色產(chǎn)業(yè)社區(qū)，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

整合各類資源，建立多元化投入機(jī)制。緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵詞，按照流域一體化和資源要素協(xié)同的思路，形成協(xié)同治水管水合力，推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。加大政府環(huán)保投入力度，完善財政預(yù)算編制，逐步提高節(jié)能環(huán)保支出占財政支出比重。支持民營企業(yè)積極參與大氣、水、土壤污染防治攻堅戰(zhàn)，以優(yōu)惠政策引導(dǎo)民營企業(yè)參與污水、垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)黑臭水體整治等重大生態(tài)環(huán)保工程。探索設(shè)立發(fā)展基金，按照市場化規(guī)則運(yùn)作，根據(jù)“誰投資誰受益”的原則鼓勵民營資本參與生態(tài)建設(shè)，進(jìn)一步完善資金投入多元化機(jī)制。

優(yōu)化考核機(jī)制，全面激發(fā)生態(tài)涵養(yǎng)動能。高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量“指揮棒”的引領(lǐng)。要進(jìn)一步完善差異化考核機(jī)制，根據(jù)不同單位在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)定位確定差異化考核任務(wù)，打破“唯GDP論”，將GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）擺在與GDP同等重要的地位，進(jìn)一步激發(fā)干部群眾的干事創(chuàng)業(yè)熱情。要建立閉環(huán)反饋機(jī)制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)評價機(jī)制，增加生態(tài)環(huán)境質(zhì)量權(quán)重，將評估結(jié)果作為各單位績效考核和干部勤政考核的重要依據(jù)，推動各級黨政干部形成綠色發(fā)展觀念、創(chuàng)新工作方法，實(shí)現(xiàn)以評推工作、以評促落實(shí)、以評抓提升，動態(tài)推進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)向縱深發(fā)展。