李人杰， 王 燕， 段從宇

(1.廈門大學(xué) 教育研究院， 廈門 361005; 2.莆田學(xué)院 基礎(chǔ)教育學(xué)院， 莆田 351100；3.深圳大學(xué) 教育學(xué)部， 深圳 518060)

一、問(wèn)題提出

作為新時(shí)代中國(guó)高等教育最重要的頂層設(shè)計(jì)和宏圖擘畫，“雙一流”建設(shè)為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力支撐。從政策體系建設(shè)來(lái)看，自2015年10月國(guó)家發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)以來(lái)，伴隨著《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)、《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)等系列政策文件出臺(tái)，我國(guó)“雙一流”建設(shè)的綱領(lǐng)路線及行動(dòng)指南已日益明晰。但從政策實(shí)施的角度來(lái)講，正如格雷漢姆(Grahanm)所言：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能僅占10%，而剩余的90%則取決于政策的有效執(zhí)行。”[1]在這個(gè)意義上，“雙一流”建設(shè)政策所蘊(yùn)含的政策理想唯有通過(guò)政策執(zhí)行這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果。然而，受制于大學(xué)自身組織變革的復(fù)雜性，加之受制度環(huán)境的路徑鎖定和資源依賴的綜合作用[2]，首輪“雙一流”建設(shè)政策在實(shí)施過(guò)程中仍然暴露出很多不容忽視的問(wèn)題。

面對(duì)我國(guó)“雙一流”政策執(zhí)行中的困境，學(xué)界開始基于不同的視角探究相關(guān)的制約因素，并努力找尋相應(yīng)的脫困之策，例如：孫科技分別運(yùn)用委托代理理論和政策工具理論，對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的阻礙因素展開分析，并分別提出了針對(duì)性的對(duì)策建議[3][4]。洪成文從政策補(bǔ)丁的視角分析了可能對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行造成影響的政策漏洞，并提出了若干政策“補(bǔ)丁”[5]。王建華對(duì)“雙一流”建設(shè)中一流學(xué)科建設(shè)政策的非預(yù)期效果進(jìn)行必要的檢視，為相關(guān)政策創(chuàng)新提供了參考[6]。鄧小華通過(guò)對(duì)“雙一流”建設(shè)實(shí)施方案進(jìn)行文本解讀，探究地方政府推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的行動(dòng)邏輯及存在的問(wèn)題[7]。這些研究深化了我們對(duì)于“雙一流”政策執(zhí)行的認(rèn)識(shí)，但既有研究仍然存在一定的深化空間，比如在視域上較為狹窄孤立，在對(duì)象上缺少對(duì)中央政策文本的關(guān)注，在內(nèi)容上缺乏對(duì)影響“雙一流”建設(shè)相關(guān)變量的系統(tǒng)整合，在方法上囿于對(duì)政策文本進(jìn)行靜態(tài)解讀。有鑒于此，本文引入史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，力求從動(dòng)態(tài)復(fù)雜的整體視域出發(fā)，圍繞“理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境”四個(gè)維度，全面審視第一個(gè)建設(shè)周期內(nèi)中央層面“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出相應(yīng)的破解路徑，以期為我國(guó)第二輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的效能提升提供一定的參考借鑒。

二、分析框架

(一)史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

基于對(duì)“政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生往往不是由單一因素所決定”的理解，美國(guó)政策學(xué)家史密斯(Thomas B.Smith)力求系統(tǒng)地梳理與歸納影響政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素，并由此提出了一個(gè)整合式的分析框架。他認(rèn)為政策執(zhí)行所涉因素眾多，但其中最基本的、最關(guān)鍵的變量可具體歸結(jié)為以下四類：第一，理想化政策(Ideal Policy)，即政策制定者試圖引導(dǎo)的理想化作用模式，主要包括政策制定是否彰顯科學(xué)性、是否具備可行性等。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)(Implementation Organization)，即政府機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體部門，主要涉及其執(zhí)行能力以及執(zhí)行方式等。第三，目標(biāo)群體(Target Group)，即公共政策的受施主體，是公共政策的直接作用對(duì)象，主要關(guān)涉目標(biāo)群體的特性及他們對(duì)政策的認(rèn)同和支持等。第四，政策環(huán)境(Policy Environment)，即能夠影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的若干環(huán)境因素，既包括政治環(huán)境，又囊括經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還包含文化環(huán)境[8]。史密斯進(jìn)一步指出這四大因素之間可能會(huì)因互動(dòng)形成一定的“緊張”關(guān)系，但這種緊張關(guān)系可通過(guò)“及時(shí)直接回應(yīng)”和“建制間接回應(yīng)”兩種路徑進(jìn)行“處理”，以實(shí)現(xiàn)各部分內(nèi)部或各部分之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)，并支持公共政策的進(jìn)一步執(zhí)行。

(二)“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行分析框架

具體到教育政策領(lǐng)域，“雙一流”建設(shè)政策在本質(zhì)上也隸屬于公共政策的范疇。因此，從根本上講，它的執(zhí)行過(guò)程與公共政策的執(zhí)行過(guò)程理應(yīng)具有趨同性和一致性，即其同樣會(huì)受到理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境的影響，這些因素多元耦合、錯(cuò)綜交織最終呈現(xiàn)出“雙一流”建設(shè)的復(fù)雜性和“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的復(fù)雜性互相纏繞的圖景。引入史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型作為本研究的分析工具，有助于我們從“和諧統(tǒng)一、有機(jī)共生”的整體視域系統(tǒng)地把握和理解“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性特征，并可以透過(guò)各種“表面繁榮”進(jìn)一步窺探首輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而找到從整體上優(yōu)化第二輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行實(shí)踐的切實(shí)路徑。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型資料來(lái)源:SMITH T B. The policy implementation process[J].Policy sciences,1973,4(2):203

圖2 “雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行分析框架

三、首輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

首輪“雙一流”建設(shè)自實(shí)施以來(lái)，各項(xiàng)工作有力推進(jìn)，改革發(fā)展成效明顯，為推動(dòng)高等教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。然而，由于主客觀條件復(fù)雜、相關(guān)方利益沖突、新舊矛盾交織、政策信息不對(duì)稱等原因，致使政策理想與現(xiàn)實(shí)之間仍有鴻溝?；谑访芩拐邎?zhí)行過(guò)程模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境四個(gè)維度，可以全面探尋首輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境，最終打開“雙一流”建設(shè)政策實(shí)施的“黑箱”。

(一)政策本體內(nèi)在限制導(dǎo)致政策執(zhí)行力度減弱

在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的分析框架內(nèi)，“理想化政策”被視作影響政策執(zhí)行的首要因素?！半p一流”政策執(zhí)行的成功與否，很大程度上取決于頂層政策本身的質(zhì)量和水平，而政策自身的質(zhì)量和水平又由公共政策的合理性、可行性所決定。伴隨著首輪“雙一流”建設(shè)的全面布展和持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)“雙一流”建設(shè)政策決策失誤的可能性大大降低，但政策本體層面依然存在一些內(nèi)在限制性因素，影響著政策的合理性和政策執(zhí)行的可行性，這些限制性因素主要表現(xiàn)在兩方面：

其一，“雙一流”建設(shè)政策文本的模糊性和政策要求的籠統(tǒng)性，使得政策執(zhí)行目標(biāo)缺乏明確性。例如《總體方案》所提出的，“到2020年若干所大學(xué)和一批學(xué)科進(jìn)入世界一流行列，若干學(xué)科進(jìn)入世界一流學(xué)科前列”中的“若干”“一批”“前列”缺乏明確的含義和指向，也沒有確切和可測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)。且有學(xué)者已經(jīng)指出“世界一流”在很大程度上還沒有定論，一定意義上是建構(gòu)的結(jié)果，不同主體對(duì)這一概念的理解差異勢(shì)必會(huì)影響政策的有序執(zhí)行[9]。再如《總體方案》開宗明義地表明基本原則和指導(dǎo)思想，但其中諸如“加快建成”“有力支撐”等難以轉(zhuǎn)化為政府的實(shí)際行為，且就具體要求來(lái)看，類似“提高基礎(chǔ)研究水平，爭(zhēng)做國(guó)際學(xué)術(shù)前沿并行者乃至領(lǐng)跑者”等表述，更多停留在“宏觀話語(yǔ)”的政策理想層面，缺少清晰具體的實(shí)現(xiàn)途徑和落實(shí)機(jī)制。這些限制性因素的存在會(huì)使執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體難以系統(tǒng)地把握“雙一流”建設(shè)的精髓和要義，對(duì)政策理念的理解和內(nèi)化也可能出現(xiàn)偏差，最終將加大政策信息在多級(jí)傳遞中失真的風(fēng)險(xiǎn)。

其二，政策工具配置存在明顯錯(cuò)位，導(dǎo)致政策體系整體功能受損。一方面，同一政策內(nèi)部政策工具缺乏科學(xué)合理的配置。以《總體方案》為例，命令性工具使用過(guò)溢，占比高達(dá)30.56%，勸告性工具和能力建設(shè)工具使用也較為頻繁，分別占27.42%和24.19%，而系統(tǒng)變革型工具運(yùn)用不足，僅有6.45%。另一方面，不同政策之間的政策工具使用發(fā)生明顯偏移。例如在《實(shí)施辦法》中，原本在《總體方案》中使用較多的勸告性工具和能力建設(shè)工具均未能得到延續(xù)性使用，使用比例分別從27.42%降至7.50%、24.19%降至5.00%，而命令性工具反被大幅使用，選擇比例也從30.65%躍升到了65.00%[10]。在政策執(zhí)行過(guò)程中，雖然命令性工具的使用可以更好地貫徹政府意志，提高政策效率，降低執(zhí)行成本，但是過(guò)度使用極易導(dǎo)致短期內(nèi)各利益攸關(guān)方的矛盾和沖突[11]，且不論是同一政策內(nèi)部政策工具均衡性不足，還是不同政策之間工具使用協(xié)調(diào)性不佳，都會(huì)損害政策體系的整體功能，導(dǎo)致“雙一流”建設(shè)政策銜接出現(xiàn)縫隙、政策對(duì)接產(chǎn)生隔閡，進(jìn)而誘發(fā)相關(guān)政策被“變通性”“偏差式”執(zhí)行，影響政策效果的充分發(fā)揮。

(二)機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力不足致使政策執(zhí)行效率降低

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行行為的具體承擔(dān)者，任何公共政策的有效實(shí)施都需要各級(jí)各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照國(guó)家層面的政策要求及時(shí)推進(jìn)地方化進(jìn)程。根據(jù)委托代理理論，中央政府主要負(fù)責(zé)制定“雙一流”政策方案，而政策執(zhí)行事宜則將委托給地方政府及其組成部門具體實(shí)施。因此，政策執(zhí)行的效果將在很大程度上受地方政府和職能部門執(zhí)行能力的影響。然而，審視首輪“雙一流”建設(shè)政策的實(shí)施過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，地方政府和職能部門的執(zhí)行能力及執(zhí)行方式仍未能有效支撐起建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

第一，地方政府因過(guò)分關(guān)注政績(jī)，從而對(duì)政策進(jìn)行選擇式執(zhí)行。在“政治晉升錦標(biāo)賽”中，轄區(qū)內(nèi)入選“雙一流”建設(shè)行列的高校/學(xué)科數(shù)量將會(huì)直接體現(xiàn)出地方政府的政績(jī)。而當(dāng)前就已出現(xiàn)部分省份強(qiáng)調(diào)“雙一流”建設(shè)的考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)掛鉤的現(xiàn)象，如安徽省明確提出將一流學(xué)科專業(yè)與高水平大學(xué)建設(shè)工作納入省政府目標(biāo)績(jī)效管理考核、省管領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核[12]。而廣東、江蘇、湖南等11個(gè)省份更是直接把各種排名作為衡量“雙一流”建設(shè)效果的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)將進(jìn)入ESI前1%或1‰學(xué)科數(shù)作為“雙一流”的建設(shè)目標(biāo)和立項(xiàng)條件[13]。此外，絕大多數(shù)省份都以力度空前的投入助力“雙一流”建設(shè)，其中東部地區(qū)平均每個(gè)省每年投入11.32億元，中部地區(qū)投入8.60億元，西部地區(qū)投入1.30億元，雖然“一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)無(wú)財(cái)不立”，但對(duì)于資金投入的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，也很大程度上反映出地方政府過(guò)分以資金投入為“誘餌”，意欲在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的急功近利心態(tài)。凡此種種，都體現(xiàn)出地方政府在政績(jī)觀影響下，片面選擇“見效快”“周期短”“成效高”的政策舉措進(jìn)行執(zhí)行，這將向目標(biāo)群體釋放不準(zhǔn)確的政策信息，使政策執(zhí)行產(chǎn)生誤差。

第二，執(zhí)行部門之間因協(xié)調(diào)不暢，從而造成多元主體合作共治機(jī)制缺失?？傮w而言，任何一項(xiàng)重大公共政策都具有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多屬性特征，其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于多部門的協(xié)同配合[14]，對(duì)于“雙一流”建設(shè)政策的執(zhí)行來(lái)說(shuō)亦概莫能外。但從地方政策的制定主體來(lái)看，雖有18個(gè)省(市)“雙一流”建設(shè)實(shí)施意見直接出自省級(jí)人民政府之手，但上海、河南、云南等7個(gè)省(市)仍然只由教育廳及財(cái)政廳頒布[15]，而這些職能部門與其他政府部門處于同一層級(jí)，無(wú)法對(duì)其他部門下達(dá)任務(wù)部署、了解進(jìn)展情況、落實(shí)核對(duì)檢查。從地方政策的具體要求來(lái)看，雖然山西、吉林、陜西等7個(gè)省在政策文本中提到由多個(gè)部門聯(lián)合推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，但對(duì)于各個(gè)部門具體的職能和責(zé)任并未作出詳盡劃分，并且甘肅、四川、山東3個(gè)省提及的部門任務(wù)分配中，更只是簡(jiǎn)單提及由省教育廳、省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)規(guī)劃部署、推進(jìn)實(shí)施、監(jiān)督管理等工作[16]，繁重的建設(shè)任務(wù)僅靠三部門落實(shí)難免力有不逮?？偠灾?，多元主體合作共治機(jī)制的缺失，將極大降低“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的效率。

(三)目標(biāo)群體認(rèn)知偏差造成政策執(zhí)行阻力增大

史密斯認(rèn)為，在政策執(zhí)行過(guò)程中，目標(biāo)群體是政策損益的被動(dòng)接受者，目標(biāo)群體自身的復(fù)雜性、既有的政策經(jīng)驗(yàn)、對(duì)政策的認(rèn)可程度以及對(duì)政策的認(rèn)知水平等都是影響政策執(zhí)行的重要因素。具體到“雙一流”建設(shè)來(lái)看，高等教育系統(tǒng)內(nèi)部所有高校均隸屬于政策目標(biāo)群體的范疇，其中，部屬高校因辦學(xué)實(shí)力雄厚而成為政策的直接目標(biāo)群體，而地方高校因?yàn)榫嚯x“一流”目標(biāo)較遠(yuǎn)，只能成為政策話語(yǔ)中的目標(biāo)群體。在政策執(zhí)行過(guò)程中，不同類型的目標(biāo)群體對(duì)于“雙一流”建設(shè)政策存在不同程度的認(rèn)知偏差，主要體現(xiàn)在：

第一，部屬高校因指標(biāo)化的政策理解，從而阻礙了“世界一流”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)檢視42所一流大學(xué)建設(shè)方案發(fā)現(xiàn)，多數(shù)部屬高校建設(shè)一流大學(xué)的出發(fā)點(diǎn)主要是為了響應(yīng)國(guó)家政策要求，存在嚴(yán)重的“迎評(píng)傾向”“功利化的參選以爭(zhēng)取到更多的資金支持”等問(wèn)題，對(duì)于外在政策要求的過(guò)分依附，偏離了建設(shè)一流大學(xué)應(yīng)有的邏輯起點(diǎn)[17]。由此，部屬高校“雙一流”建設(shè)目標(biāo)逐漸陷入一流指標(biāo)的政策理解之中，對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)“中國(guó)特色、世界一流”產(chǎn)生極大的認(rèn)知偏差。很多部屬高校領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的也只是科研指標(biāo)或排名指標(biāo)的一流，對(duì)于成果本身之于科學(xué)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值漠不關(guān)心[18]。在此背景下，諸如服務(wù)弱勢(shì)群體、滿足多樣學(xué)生需求、改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量、發(fā)揮社會(huì)批判功能作為實(shí)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的必然要求，則會(huì)由于指標(biāo)可見性小或與排名無(wú)直接關(guān)聯(lián)而被忽視，最終使“雙一流”建設(shè)偏離提升教育教學(xué)質(zhì)量、培養(yǎng)引領(lǐng)時(shí)代進(jìn)步的一流人才的根本旨向和核心任務(wù)[19]。

第二，地方高校因難獲政策紅利，從而降低了對(duì)“雙一流”建設(shè)參與的積極性。雖然“雙一流”建設(shè)政策的目標(biāo)群體面向的是高等教育系統(tǒng)內(nèi)的所有高校，但“雙一流”的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)對(duì)象始終都是一流，而非“非一流”。從數(shù)量上看，首輪“雙一流”建設(shè)高校中地方高校入選47所，占入選學(xué)?？倲?shù)的33.6%；入選學(xué)科數(shù)53個(gè)，占入選學(xué)科總數(shù)的11.4%[20]。從高校經(jīng)費(fèi)來(lái)看，在第一輪建設(shè)周期內(nèi)，央屬高校年總收入達(dá)2810.4億元，校均收入24.22億元，而地方高校年總收入雖然達(dá)到6707.78億元，但校均收入僅有2.70億元。從人才引留來(lái)講，“雙一流”高校的高端人才占全國(guó)總量的93.61%，地方高校則僅有6.39%[21]，因此，當(dāng)?shù)胤礁咝Ｔ跔?zhēng)取教育經(jīng)費(fèi)、優(yōu)質(zhì)師資、發(fā)展機(jī)遇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面占不到任何優(yōu)勢(shì)時(shí)，就會(huì)挫傷其參與“雙一流”建設(shè)的積極性，弱化“雙一流”建設(shè)的主體責(zé)任，產(chǎn)生“無(wú)獲益不作為”的認(rèn)知偏差，并進(jìn)一步降低對(duì)《指導(dǎo)意見》提出的諸如“優(yōu)化學(xué)科布局”“建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍”“提升科學(xué)研究水平”等一般性政策要求的實(shí)施意愿。

(四)政策環(huán)境建設(shè)乏力引致政策執(zhí)行基礎(chǔ)薄弱

在史密斯看來(lái)，政策執(zhí)行是一個(gè)具象化的過(guò)程，是將政策本身所蘊(yùn)含的規(guī)范、原則和意圖等落實(shí)于具體情境中的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，政策執(zhí)行不可避免地會(huì)受到所處環(huán)境的影響和制約。具體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境均能影響“雙一流”建設(shè)政策的有效執(zhí)行。但在政治環(huán)境方面，建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科已經(jīng)成為黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，為建設(shè)高校創(chuàng)造優(yōu)良的政策制度環(huán)境也早已成為三部委(教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委)共識(shí)。故此，“雙一流”建設(shè)政策環(huán)境方面的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境兩方面：

首先，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境維度，“雙一流”建設(shè)存在過(guò)度依賴政府財(cái)政撥款的問(wèn)題，從而弱化了政策執(zhí)行的多元投入保障。從總體上看，有研究通過(guò)分析我國(guó)32所“雙一流”建設(shè)高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源發(fā)現(xiàn)，一般公共預(yù)算撥款在2016—2020年的占比均在40%左右[22]。從個(gè)體上看，以一流建設(shè)高校中比較有代表性的上海交通大學(xué)為個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，2016年總收入中財(cái)政撥款收入占32.74%，科研事業(yè)收入占24.69%(其中16.54%為非同級(jí)財(cái)政撥款)，教育事業(yè)收入占22.11%(其中13.23%為學(xué)費(fèi)收入)，其他收入占18.75%(其中11.77%為非同級(jí)財(cái)政撥款)[23]。由此可見，我國(guó)世界一流建設(shè)高校在經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)方面，除政府撥款外，學(xué)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)收入、捐贈(zèng)等其他來(lái)源收入占比長(zhǎng)期偏低?？梢灶A(yù)見，如果“雙一流”建設(shè)長(zhǎng)期依賴單一的政府財(cái)政撥款，那么高校的自我籌資意識(shí)和能力將會(huì)持續(xù)下降，在此背景下，一旦國(guó)家減少重點(diǎn)項(xiàng)目投資，轉(zhuǎn)而通過(guò)更加市場(chǎng)化的手段進(jìn)行資源配置，國(guó)內(nèi)頂尖高校能否依然保持卓越將會(huì)是個(gè)疑問(wèn)[24]。

其次，在社會(huì)環(huán)境維度，“雙一流”建設(shè)存在公眾參與不足及遴選標(biāo)準(zhǔn)不透明的問(wèn)題，從而削弱了政策執(zhí)行的社會(huì)支撐。在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，利益相關(guān)者的廣泛參與、政策方案的公開性都會(huì)影響到公眾對(duì)于政策的判斷，從而影響到政策執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境。一方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“中心—邊緣”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了政策制定過(guò)程中政府一元主體的格局，具體到“雙一流”政策的制定中就會(huì)導(dǎo)致公眾質(zhì)疑政策制定的封閉性，如有學(xué)者專就知乎論壇197條“雙一流”建設(shè)相關(guān)話題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，持“政府主導(dǎo)性強(qiáng)與利益相關(guān)者協(xié)商不足”觀點(diǎn)的詞條高達(dá)50%[25]。另一方面，“雙一流”建設(shè)名單公布伊始，公眾就在知乎論壇就相關(guān)問(wèn)題做出大量討論，接近一半的評(píng)論者認(rèn)為遴選標(biāo)準(zhǔn)的公布是非常有必要的[26]，但《總體方案》《實(shí)施辦法》等相關(guān)政策文件僅對(duì)遴選條件、遴選程序等作出了總體性描述，而未將詳細(xì)具體的遴選標(biāo)準(zhǔn)向大眾進(jìn)行明確和公開，這就進(jìn)一步加劇了社會(huì)各界對(duì)于“雙一流”建設(shè)遴選指標(biāo)透明度的質(zhì)疑。如果第二輪“雙一流”建設(shè)對(duì)此類問(wèn)題繼續(xù)放任不管，久而久之，“積極吸引社會(huì)捐贈(zèng)，擴(kuò)大社會(huì)合作，健全社會(huì)支持長(zhǎng)效機(jī)制，多渠道匯聚資源”的政策期許恐將難以實(shí)現(xiàn)。

四、“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行現(xiàn)實(shí)困境的破解之道

“回應(yīng)”階段是史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的重要部分，通過(guò)“回應(yīng)”可以對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中的“緊張”關(guān)系進(jìn)行“處理”，從而最大限度地?cái)[脫各執(zhí)行環(huán)節(jié)因性能不佳及互動(dòng)不充分而產(chǎn)生的政策執(zhí)行困境。減少首輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中的梗阻現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)第二輪“雙一流”建設(shè)政策效益的合理釋放，關(guān)鍵就是要從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境四個(gè)維度進(jìn)行重點(diǎn)“處理”以達(dá)至理想的“回應(yīng)”效果。

(一)優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)，提高政策執(zhí)行力度

中央政府—地方政府—高等學(xué)校構(gòu)建起了“雙一流”建設(shè)政策的執(zhí)行系統(tǒng)，而貫穿其中起指導(dǎo)作用的則是政策本身。為了確?！半p一流”建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)，解決因政策本體內(nèi)在限制而導(dǎo)致的政策執(zhí)行力度減弱問(wèn)題。第一，要明確政策目標(biāo)，細(xì)化政策內(nèi)容。一方面，可將“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的每一步分解為近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，規(guī)定每期目標(biāo)進(jìn)入“世界一流”大學(xué)或?qū)W科數(shù)量的上下限[27]，以保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，中央政府還需要出臺(tái)相關(guān)文件，進(jìn)一步澄明“世界一流”的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，同時(shí)提升政策表述的明確性，澄清“行列”“前列”等政策話語(yǔ)的含義，建立更為清晰可見的政策地圖。另一方面，需要通過(guò)科學(xué)制定“雙一流”建設(shè)規(guī)劃，細(xì)化具體條目，完善政策內(nèi)容。通過(guò)廣泛的調(diào)研訪談，掌握事實(shí)材料，提升政策執(zhí)行的科學(xué)性，堅(jiān)持協(xié)商對(duì)話的基本方法，加強(qiáng)政策研究者、決策者和執(zhí)行者之間的溝通與合作，切實(shí)增加政策執(zhí)行的可行性，對(duì)各級(jí)各類執(zhí)行組織的權(quán)責(zé)進(jìn)行細(xì)致劃分，建立地方政府的分擔(dān)落實(shí)機(jī)制。第二，要科學(xué)合理配置政策工具，形成政策工具合力。后續(xù)中央層面出臺(tái)“雙一流”政策文件，需要綜合使用多種政策工具，實(shí)現(xiàn)不同類型政策工具之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在使用命令性政策工具以規(guī)范利益主體行為的同時(shí)，還需要通過(guò)信息發(fā)布等混合性政策工具以及簡(jiǎn)政放權(quán)等系統(tǒng)變革工具，充分調(diào)動(dòng)不同主體參與“雙一流”建設(shè)的積極性[28]。除此之外，在后期制定其他相關(guān)配套政策時(shí)，既要根據(jù)政策內(nèi)容的不同而適時(shí)調(diào)整政策工具，更要注重政策工具使用的系統(tǒng)性問(wèn)題。

(二)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力，健全政策執(zhí)行機(jī)制

理想化的“雙一流”建設(shè)政策需要各層級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積極響應(yīng)與因地制宜的政策執(zhí)行才能達(dá)成目標(biāo)。為了提高“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的效率和效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府及其職能部門的執(zhí)行能力，健全政策執(zhí)行機(jī)制，力求破解政策執(zhí)行效率降低的問(wèn)題。首先，對(duì)于地方政府而言，要走出將“雙一流”建設(shè)作為政績(jī)工程建設(shè)的理念誤區(qū)，正確把握和領(lǐng)會(huì)“雙一流”建設(shè)的精神實(shí)質(zhì)，在“雙一流”建設(shè)的目標(biāo)定位和績(jī)效評(píng)價(jià)上突出培養(yǎng)一流人才和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求，著力實(shí)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)的制度創(chuàng)新，重點(diǎn)排除制約高校發(fā)展的體制障礙、管理障礙和技術(shù)障礙。同時(shí)，中央政府要建立地方政府對(duì)高校管理的負(fù)面清單，劃定地方政府職能邊界，對(duì)于首輪“雙一流”建設(shè)中出現(xiàn)的，諸如部分地區(qū)和高校重金爭(zhēng)奪優(yōu)秀人才、資源過(guò)度向優(yōu)勢(shì)學(xué)科傾斜等問(wèn)題進(jìn)行合理規(guī)制，通過(guò)完善“雙一流”建設(shè)的政策體系從而形成完整的制度約束、促進(jìn)事前、事中、事后監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)進(jìn)行監(jiān)督約束、明確地方政府政策執(zhí)行的責(zé)任義務(wù)實(shí)現(xiàn)責(zé)任約束等方式，加強(qiáng)對(duì)地方政府的利益約束。其次，對(duì)于職能部門而言，應(yīng)強(qiáng)化高位推動(dòng)，建立“雙一流”建設(shè)政策的多部門執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行場(chǎng)域，地方政府要成立“以黨委為核心”的“雙一流”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各部門被匹配的分目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)界定和精準(zhǔn)劃分，形成責(zé)任明確、任務(wù)清晰的目標(biāo)體系，改變教育行政部門“單槍匹馬”現(xiàn)狀，改善因分工模糊造成的職責(zé)懈怠，以協(xié)同收益共享和協(xié)同成本共擔(dān)、構(gòu)建利益和責(zé)任共同體的方式提高職能部門協(xié)同意愿。此外，要建立并優(yōu)化部門聯(lián)席會(huì)議制度，將教育、財(cái)政、社會(huì)保障、組織等部門以及民間組織等納入執(zhí)行部門，以協(xié)作和整合為手段，化解部門之間的治理沖突，避免政府部門卸責(zé)，強(qiáng)化部門之間溝通交流，系統(tǒng)推進(jìn)政策執(zhí)行分工[29]。

(三)提升目標(biāo)群體認(rèn)知，增強(qiáng)其政策參與意愿

“雙一流”建設(shè)政策的最終落地，依賴于目標(biāo)群體的科學(xué)認(rèn)知與自覺行動(dòng)。為了提高目標(biāo)群體對(duì)于“雙一流”建設(shè)政策的認(rèn)知能力，應(yīng)致力于增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)“雙一流”建設(shè)政策的認(rèn)同度、參與度和滿意度，從而解決政策執(zhí)行阻力增大的問(wèn)題。首先，對(duì)于部屬高校來(lái)說(shuō)，要提高政策理念內(nèi)化能力，正確理解“中國(guó)特色、世界一流”的真正內(nèi)涵。雖然當(dāng)前無(wú)論是在政策制定還是在學(xué)術(shù)研究中，都未對(duì)世界一流大學(xué)給出一個(gè)明確清晰的定義，但部屬高校應(yīng)擺脫“世界的就是一流的或是世界大學(xué)排名中名列前茅的就是一流”的認(rèn)知偏差，認(rèn)識(shí)到SCI、SSCI論文數(shù)量等數(shù)字化指標(biāo)僅是學(xué)術(shù)研究中的副產(chǎn)品而絕非“雙一流”建設(shè)的全部意義，明確“中國(guó)特色與世界一流的統(tǒng)一”才是“雙一流”建設(shè)的根本標(biāo)識(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)自身的制度體系和制度能力建設(shè)，積極借鑒世界一流大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，建立與“雙一流”建設(shè)相匹配的校長(zhǎng)職業(yè)化制度、職員專業(yè)化制度、終身教職制度、同行評(píng)審制度等現(xiàn)代大學(xué)制度，以真正成為具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的世界一流大學(xué)。其次，對(duì)于地方高校而言，應(yīng)提升“雙一流”建設(shè)的參與意愿，增強(qiáng)其“雙一流”建設(shè)的積極性。雖然“雙一流”建設(shè)明確以“扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特”為價(jià)值取向，但對(duì)于地方高校來(lái)說(shuō)依然在“創(chuàng)特創(chuàng)優(yōu)”方面潛力巨大。從“雙一流”建設(shè)政策的基本邏輯來(lái)看，若干關(guān)聯(lián)的一流學(xué)科形成一流學(xué)科群，而若干一流的學(xué)科群形成一流大學(xué)。因此，地方高校創(chuàng)設(shè)“雙一流”要在“學(xué)科維度”著緊用力[30]，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)扶持主導(dǎo)學(xué)科，培育特色學(xué)科，優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)，凝練學(xué)科發(fā)展方向，突出學(xué)科建設(shè)重點(diǎn)，走“以點(diǎn)帶面、以特制勝”的發(fā)展道路。同時(shí)也要明確一流高校的辦學(xué)定位和建設(shè)目標(biāo)，提升其服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任感和緊迫感，主動(dòng)找尋與區(qū)域產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的共生發(fā)展點(diǎn)，打牢發(fā)展基礎(chǔ)、堅(jiān)持久久為功，致力于形成“人無(wú)我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我特”的辦學(xué)格局。

(四)改善政策執(zhí)行環(huán)境，夯實(shí)政策執(zhí)行基礎(chǔ)

“雙一流”建設(shè)政策只有與其所處的環(huán)境達(dá)成平衡，才能取得理想的執(zhí)行效果。為改善“雙一流”建設(shè)政策環(huán)境建設(shè)乏力境況，應(yīng)積極改善政策執(zhí)行環(huán)境，優(yōu)化政策執(zhí)行生態(tài)，從而夯實(shí)“雙一流”建設(shè)政策的執(zhí)行基礎(chǔ)。第一，開辟多元化籌資渠道，培育建設(shè)高校的自生能力。一方面，政府需要不斷健全高等教育經(jīng)費(fèi)保障、投入及籌資機(jī)制，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)分配抓重點(diǎn)關(guān)鍵、聚焦短板弱項(xiàng)；另一方面，高校自身需要提升通過(guò)多元化籌資渠道獲取資源的能力，積極通過(guò)校友捐贈(zèng)、產(chǎn)學(xué)研合作、企業(yè)投資、社會(huì)服務(wù)等多種方式爭(zhēng)取社會(huì)各方資源，形成多元支持的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，需要注重提升建設(shè)高校資金使用效益，建立完善的“雙一流”建設(shè)資金預(yù)算、支出、決算管理制度，加強(qiáng)“雙一流”建設(shè)資金的審計(jì)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)資金的科學(xué)、精準(zhǔn)、高效、合理使用，為政策執(zhí)行提供持久的經(jīng)濟(jì)保障。第二，要促進(jìn)社會(huì)認(rèn)可，打通“雙一流”建設(shè)的社會(huì)支持通道。通過(guò)出版書刊、舉辦各種講座、在主流媒體接受采訪、發(fā)表評(píng)論、舉辦媒體吹風(fēng)會(huì)、報(bào)告會(huì)和培訓(xùn)班等宣傳方式，使公眾獲得比較全面的“雙一流”政策信息，推動(dòng)公眾對(duì)該政策的理解和認(rèn)同，在執(zhí)行過(guò)程中與后續(xù)文件出臺(tái)時(shí)應(yīng)當(dāng)科學(xué)、適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)公眾積極參與，尤其需要鼓勵(lì)各類高校的管理者和師生的踴躍加入，以促進(jìn)參與主體的多元發(fā)展，從而提高政策的客觀性與公正性。與此同時(shí)，為了保障公眾的知情權(quán)，可以考慮在第二輪的政策設(shè)計(jì)中適時(shí)、適當(dāng)?shù)毓煎噙x標(biāo)準(zhǔn)，將入選名單的評(píng)審主體、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等一并納入公開內(nèi)容中，以抵消公眾對(duì)政策制定的科學(xué)性質(zhì)疑，使高校、企業(yè)、社會(huì)之間形成有利于政策實(shí)施的“同向效應(yīng)”，為政策執(zhí)行創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)氛圍。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的綜合性工程，當(dāng)“徒法不能以自行”的共識(shí)呼之欲出，政策執(zhí)行理應(yīng)從實(shí)踐操作上升為學(xué)理分析，納入“雙一流”建設(shè)政策的研究之中，并持續(xù)以理論研究反哺政策實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)第二輪“雙一流”建設(shè)政策執(zhí)行的科學(xué)調(diào)整和系統(tǒng)推進(jìn)。在2016年啟動(dòng)至2020年結(jié)束的首輪“雙一流”建設(shè)中，各地各建設(shè)高校積極落實(shí)主體責(zé)任，不斷深化認(rèn)識(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)人才培養(yǎng)、成效評(píng)價(jià)、科研管理等關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，但在建設(shè)過(guò)程中仍然存在高層次創(chuàng)新人才供給能力不足、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求不夠精準(zhǔn)、資源配置亟待優(yōu)化等突出問(wèn)題，為此教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委三部委于2022年1月26日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》，這對(duì)于完善“雙一流”建設(shè)政策體系的完整性和全面性、提升政策本身的科學(xué)性和可行性具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但政策的落實(shí)、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅僅需要制度的優(yōu)化與內(nèi)容的完善，同樣需要在執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行行為的規(guī)范、目標(biāo)群體認(rèn)知偏差的糾正、良性政策環(huán)境的創(chuàng)設(shè)等方面持續(xù)作出改進(jìn)，唯有此才能促使“雙一流”建設(shè)政策沿著決策者“如期所是”的方向行進(jìn)，并最終在解決中國(guó)問(wèn)題、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中創(chuàng)造出符合中國(guó)特色的世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)新模式。