孫 寶

（華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司 綜合運(yùn)輸規(guī)劃研究三所，江蘇 南京 210014)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1 小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。當(dāng)前，江蘇省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已逐步邁入以城市群都市圈為主體的一體化新階段，強(qiáng)核心的城鎮(zhèn)空間和交通格局要求城市交通設(shè)施類型及服務(wù)供給模式不斷更新。結(jié)合東京、巴黎等都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展現(xiàn)狀來看，市域(郊)鐵路與城市軌道交通有機(jī)銜接，二者相互配合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通，共同支撐都市圈網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，促進(jìn)都市圈空間優(yōu)化和集約發(fā)展要求交通先行引導(dǎo)，關(guān)鍵之一就是打造“多層次、多模式”的軌道交通體系，著力推動(dòng)都市圈中心城市帶動(dòng)周邊城市融合發(fā)展[1-2]。既有“鐵路+城市軌道”體系難以適應(yīng)高強(qiáng)度、多樣化、高頻次、強(qiáng)時(shí)效的城市群交通需求特點(diǎn)，有效供給能力不足，成為城市公共交通的短板。在多網(wǎng)融合背景下，加快發(fā)展城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的市域(郊)鐵路，構(gòu)建一個(gè)完善的軌道交通體系，是推動(dòng)區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的內(nèi)在要求[3]。

1 江蘇省都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展分析

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省是長三角城市群的重要組成部分，城鎮(zhèn)化率超過60%，近年來江蘇省都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，形成了南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈等一體化區(qū)域，都市圈內(nèi)部各級(jí)城市間聯(lián)系不斷加深，有力支撐了江蘇省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。近年來江蘇省以推動(dòng)都市圈多層次軌道交通體系建設(shè)、構(gòu)建1 小時(shí)同城化“通勤圈”為基本目標(biāo)，在南京、蘇州、無錫、連云港等重點(diǎn)城市先后建成或開工了9 條市域(郊)鐵路，分別為南京已經(jīng)開通運(yùn)營的機(jī)場線S1、寧天線S8、寧溧線S7、寧高線S9、寧和線S3，在建寧句線S6；蘇州在建蘇州—花橋線S1；無錫在建錫澄線S1；連云港在建改造利用既有隴海線連云港—連云區(qū)段開行市郊列車。全省已開通運(yùn)營及在建市域(郊)鐵路線路總規(guī)模353.9 km。

1.2 面臨問題

近年來，國家陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(國辦函[2020]116 號(hào))等多個(gè)指導(dǎo)文件，對(duì)加快發(fā)展都市圈市域(郊)鐵路建設(shè)指明了方向[4]。江蘇省積極發(fā)展都市圈市域(郊)鐵路，提出了一批規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目。但是，在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)還普遍存在一些問題，主要包括以下方面。

（1）政策體系有待完善。利用既有鐵路改建的市域(郊)鐵路，地方政府和國鐵之間尚未探索建立起一套較為系統(tǒng)完善的改建資金投入、路權(quán)開放、資源共享、運(yùn)營補(bǔ)貼和利益分配機(jī)制，沒有形成一套雙方認(rèn)可、系統(tǒng)清晰的規(guī)則來界定雙方權(quán)責(zé)[5]。都市圈內(nèi)毗鄰區(qū)域連綿發(fā)展趨勢明顯，跨省、跨行政區(qū)的市域(郊)鐵路項(xiàng)目數(shù)量多，而實(shí)踐來看，項(xiàng)目推進(jìn)缺乏跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)主體，缺乏整體統(tǒng)籌，在線站位方案、建設(shè)時(shí)序、出資比例、產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)運(yùn)營管理模式、財(cái)務(wù)清算等環(huán)節(jié)問題較為突出。

（2）項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營補(bǔ)虧資金面臨壓力。建設(shè)層面，市域(郊)鐵路完全由地方投資建設(shè)運(yùn)營，各地在項(xiàng)目建設(shè)資金方面不同程度上存在較大困難；運(yùn)營層面，土地空間分層確權(quán)模糊，開發(fā)利益分享機(jī)制不明確，影響商業(yè)投資價(jià)值、地塊開發(fā)品質(zhì)和效益，進(jìn)而致使軌道交通企業(yè)收益漏失。

（3）項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待提升。隨著城市空間的不斷拓展，特大城市和部分大城市發(fā)展半徑逐漸向20～40 km 延伸，居民出行距離變長，但部分市域(郊)鐵路設(shè)站過多，運(yùn)行速度偏低，難以適應(yīng)沿線居民的多元出行需求。

總體上，國家出臺(tái)的市域(郊)鐵路發(fā)展指導(dǎo)意見在宏觀層面提出了方向和要求，但在具體實(shí)踐中，市域(郊)鐵路在發(fā)展條件、發(fā)展理念、功能定位、建設(shè)模式、合作機(jī)制、發(fā)展政策等方面還需要探索，特別是在規(guī)劃、運(yùn)營、投融資等方面還有待深化研究，可持續(xù)的發(fā)展模式需要進(jìn)一步引導(dǎo)[6]。

2 國外主要城市市域(郊)鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

交通網(wǎng)絡(luò)是城市產(chǎn)業(yè)和空間體系形成與演化的基礎(chǔ)，每一次交通運(yùn)輸方式的演變和交通網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，都帶動(dòng)了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市空間體系的進(jìn)一步變革；同時(shí)產(chǎn)業(yè)布局是伴隨交通網(wǎng)絡(luò)的改進(jìn)帶來的空間可達(dá)性改變而不斷轉(zhuǎn)換升級(jí)的，也對(duì)城市空間體系演進(jìn)起到促進(jìn)作用[7]。國際大都市區(qū)大多是從單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)演變過程中發(fā)展了市域(郊)鐵路，形成多層次軌道交通體系[8-9]。

從東京都市圈看，1960—1999 年東京城市非核心功能不斷向外推移，逐步在東京周邊形成了14 個(gè)以產(chǎn)業(yè)為中心的衛(wèi)星城。伴隨著城市建設(shè)區(qū)域的拓展，為更好地連接居民在市郊的居所和市內(nèi)的辦公場所，東京都市圈市域(郊)鐵路在30 年間進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)改造，市域(郊)鐵路與地鐵各有分工、相互配合，主要負(fù)責(zé)山手線以外的區(qū)域通勤運(yùn)輸。最終，東京都市圈逐步形成同站多向換乘、列車跨線直通的市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)。東京都市圈5 次基本計(jì)劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變?nèi)鐖D1所示。

圖1 東京都市圈5 次基本計(jì)劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變Fig.1 Spatial structure and functional layout evolution of Tokyo metropolitan area under basic plans

從巴黎都市圈看，早在20 世紀(jì)60 年代末，巴黎開始城市人口的集中化和郊區(qū)的城市化過程，巴黎市郊人口不斷上升。為緩解市郊人口與主城之間職住布局失衡局面，1965 年巴黎城市規(guī)劃提出在市區(qū)25～30 km 圈層建設(shè)5 個(gè)人口規(guī)模約50 萬人左右的新城，并且優(yōu)先發(fā)展公共交通，通過軌道交通確保各區(qū)域之間聯(lián)系。后續(xù)經(jīng)過多次城市、交通規(guī)劃調(diào)整，進(jìn)而形成現(xiàn)在大巴黎地區(qū)“一市七省”的環(huán)狀多中心城市結(jié)構(gòu)，以及多點(diǎn)放射、成網(wǎng)運(yùn)營的巴黎都市圈軌道交通系統(tǒng)。巴黎都市圈發(fā)展規(guī)劃及功能布局演變?nèi)鐖D2 所示。

圖2 巴黎都市圈發(fā)展規(guī)劃及功能布局演變Fig.2 Development planning and functional layout evolution of Paris metropolitan area

結(jié)合國內(nèi)外建設(shè)市域(郊)鐵路的城市特征演變來看，市域(郊)鐵路的建設(shè)時(shí)機(jī)與人口規(guī)模、市域面積、城鎮(zhèn)化率等方面均有較大關(guān)系。一是城市人口規(guī)模、交通出行總量是市域(郊)鐵路發(fā)展的基礎(chǔ)；二是城市市域面積規(guī)模與市域(郊)鐵路建設(shè)規(guī)模正相關(guān)；三是城市經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模是市域(郊)鐵路發(fā)展的支撐條件；四是城鎮(zhèn)化水平是市域(郊)鐵路發(fā)展的重要條件；五是發(fā)展市域(郊)鐵路的城市主城區(qū)軌道交通有一定基礎(chǔ)。

3 多網(wǎng)融合背景下江蘇省都市圈市域(郊)鐵路規(guī)劃思路

3.1 江蘇省市域(郊)鐵路功能定位及發(fā)展條件

3.1.1 功能定位

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]33 號(hào))對(duì)鐵路的功能層次劃分，以及《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2017]1173 號(hào))、《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(國辦函[2020]116 號(hào))對(duì)市域(郊)鐵路的功能定位，并借鑒國外城市群關(guān)于客運(yùn)鐵路的分類，客運(yùn)鐵路分為國鐵干線、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通4 類。江蘇省軌道交通系統(tǒng)層次劃分示意圖如圖3 所示。江蘇省軌道交通系統(tǒng)層次劃分如表1所示。

圖3 江蘇省軌道交通系統(tǒng)層次劃分示意圖Fig.3 Schematic diagram of the hierarchical division of Jiangsu rail transit system

表1 江蘇省軌道交通系統(tǒng)層次劃分Tab.1 Hierarchical division table of Jiangsu rail transit system

3.1.2 發(fā)展條件

江蘇省已基本進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)行列，處于多個(gè)都市圈萌發(fā)階段，城市形態(tài)由單中心聚集發(fā)展向多點(diǎn)支撐構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)趨勢凸顯。作為推行“一帶一路”倡議及長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、建設(shè)長三角的核心增長極，江蘇主動(dòng)承接國家戰(zhàn)略要求，提出建設(shè)全球門戶城市，有必要規(guī)劃發(fā)展都市圈軌道交通，完善軌道交通體系，支撐各大都市圈空間重塑、產(chǎn)業(yè)提升，滿足旅客高質(zhì)量出行。結(jié)合長三角區(qū)域一體化發(fā)展趨勢和江蘇省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，確定規(guī)劃市域(郊)鐵路的基礎(chǔ)條件如下。①人口規(guī)模：主要城市人口在500 萬人以上，都市圈人口在1 600 萬人以上或城市客運(yùn)總量超過3 億人次。②市域面積：面積在5 000 km2以上。③經(jīng)濟(jì)水平：主要城市經(jīng)濟(jì)總量在6 000 億元以上，都市圈經(jīng)濟(jì)總量在10 000 億元以上。④城鎮(zhèn)化率：不斷增長且最近一年在65%以上。⑤用地條件：都市圈規(guī)劃建設(shè)用地大于100 hm2并滿足鐵路項(xiàng)目用地需求。

考慮江蘇軌道交通系統(tǒng)層次劃分和功能定位，結(jié)合城市空間布局確定發(fā)展條件：①規(guī)劃市域(郊)鐵路的城市主城區(qū)的城市軌道交通建設(shè)已啟動(dòng)；②城市空間布局以星座狀形式最為適宜發(fā)展市域(郊)鐵路，組團(tuán)狀次之；③市域(郊)鐵路重點(diǎn)樞紐具備綜合開發(fā)用地條件。

經(jīng)過篩選江蘇省符合條件的城市有南京、蘇州、徐州。結(jié)合《江蘇省國土空間規(guī)劃(2021—2035 年)》規(guī)劃構(gòu)建的“兩心、三圈、四帶”國土空間總體格局，江蘇省適宜優(yōu)先發(fā)展都市圈市域(郊)鐵路的區(qū)域包括南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈。

3.2 都市圈發(fā)展特征及思路

3.2.1 都市圈發(fā)展特征

隨著沿江城市群連綿化發(fā)展趨勢，僅僅依靠區(qū)域城際干線，難以實(shí)現(xiàn)相鄰城市主城區(qū)之間以及相鄰城市主城各組團(tuán)間“1 小時(shí)”通達(dá)的目標(biāo)，更難以較好實(shí)現(xiàn)相鄰城市同城化一體化的目標(biāo)，亟需在區(qū)域城際干線外，構(gòu)建加密線，直接銜接都市圈內(nèi)中心城市與相鄰城市，同時(shí)深入城市主城區(qū)，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)同城化發(fā)展目標(biāo)。

（1）南京都市圈。南京主城區(qū)是南京都市圈的核心，形成核心、緊密共2 個(gè)圈層的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃南京都市圈城際鐵路線網(wǎng)以放射線為主，構(gòu)建南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州同城化快速通勤線，南京都市圈通勤輻射線，實(shí)現(xiàn)南京主城區(qū)與次中心城市揚(yáng)州、鎮(zhèn)江主城區(qū)1 小時(shí)通道，并實(shí)現(xiàn)南京與都市圈核心圈層、緊密圈層重點(diǎn)城鎮(zhèn)間0.5～1 h 到達(dá)目標(biāo)，能較好適應(yīng)和滿足南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州同城化及構(gòu)建南京都市圈核心圈層城鎮(zhèn)空間布局的需要。

（2）蘇錫常都市圈。該都市圈內(nèi)城鎮(zhèn)形成由多個(gè)核心地域、區(qū)域空間節(jié)點(diǎn)及發(fā)展軸構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)狀的空間布局形態(tài)，核心地域由蘇州、無錫、常州3個(gè)中心城市構(gòu)成，因此蘇錫常都市圈城際交通線網(wǎng)規(guī)劃形成以常州、無錫、蘇州為中心的多中心、網(wǎng)絡(luò)狀線網(wǎng)，蘇州、無錫、常州3 個(gè)中心城市之間聯(lián)系主要由區(qū)域城際鐵路(目前連接三主城之間的區(qū)域城際鐵路主要有京滬高速鐵路(北京南—上海虹橋)、滬寧城際鐵路(南京—上海)及京滬鐵路(北京—上海))承擔(dān)，三中心城市與周邊縣級(jí)市溝通主要由都市圈城際鐵路承擔(dān)。

（3）徐州都市圈。該都市圈形成以徐州市為核心的“強(qiáng)中心+圈層”式城鎮(zhèn)空間分布特征。徐州都市圈總體呈現(xiàn)“核心強(qiáng)、節(jié)點(diǎn)成長、特色小鎮(zhèn)活力強(qiáng)”的都市圈空間特征，但相比南京、蘇錫常都市圈，其核心城市徐州的影響力相對(duì)較弱；次一級(jí)節(jié)點(diǎn)城市的城市實(shí)力較弱，難以帶動(dòng)周邊縣市發(fā)展。

3.2.2 多網(wǎng)融合對(duì)都市圈軌道交通發(fā)展的影響

（1）軌道交通承擔(dān)更多市郊通勤客流需求。隨著干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通等多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的形成，以及都市圈一體化發(fā)展程度進(jìn)一步提升，除以往傳統(tǒng)的中長途客運(yùn)、城市內(nèi)部客運(yùn)外，都市圈核心城市中心城區(qū)與其節(jié)點(diǎn)城、衛(wèi)星城、邊緣組團(tuán)等之間會(huì)形成高頻次、高密度的通勤、商務(wù)客流，需要由都市圈軌道交通予以覆蓋。

（2）提高軌道交通出行便捷性。多網(wǎng)融合既深入都市圈公共客運(yùn)，提供便捷、舒適的都市圈內(nèi)部短途運(yùn)輸服務(wù)，也能夠在樞紐層面做到無縫銜接換乘，提升出行便捷性。隨著城市市郊人口增長，通勤出行距離顯著增大，居民的收入水平大幅度提高，迫切需要縮短出行時(shí)間及提高出行舒適度。

（3）利用好既有鐵路線路。伴隨城市發(fā)展和鐵路生產(chǎn)力調(diào)整，城市內(nèi)很多干線、聯(lián)絡(luò)線、支線逐漸被城市包圍，在多網(wǎng)融合背景下，要求充分利用既有鐵路開行市郊列車，有助于提高鐵路資源的利用水平，形成一體化的都市圈公共交通體系。

3.2.3 分片區(qū)差異化發(fā)展思路

（1）南京都市圈探索軌道交通建設(shè)運(yùn)營“一張網(wǎng)”，大力發(fā)展市域(郊)鐵路，兼顧都市圈通勤與市內(nèi)組團(tuán)快聯(lián)。都市圈呈現(xiàn)“強(qiáng)中心+圈層”式城鎮(zhèn)空間分布特征，主城四大片區(qū)間、跨江組團(tuán)聯(lián)系需求旺盛，應(yīng)大力發(fā)展市域(郊)鐵路，推動(dòng)中心城市、周邊城鎮(zhèn)、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，同時(shí)做好與主城區(qū)城市軌道交通的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)通勤流與中心區(qū)的快速聯(lián)系，與干線、城際鐵路做好換乘銜接。

（2）蘇錫常都市圈市域(郊)鐵路重點(diǎn)面向市域范圍通勤走廊，同時(shí)與城市群城際共線融合、貫通運(yùn)營。都市圈中心城市距離近，40 km 內(nèi)可通達(dá)相鄰中心市區(qū)，城市間非通勤出行需求旺盛，同時(shí)在“強(qiáng)市強(qiáng)縣”的背景下，中心區(qū)、周邊組團(tuán)職住比基本平衡，20 km 以外向心通勤流不明顯，通勤圈范圍仍在培育過程中，因此由城市群城際鐵路覆蓋區(qū)域主要發(fā)展軸，市域(郊)鐵路重點(diǎn)面向市域通勤走廊，同時(shí)充分利用城市群城際鐵路兼顧市域(郊)鐵路功能。

（3）徐州都市圈優(yōu)先利用既有資源開行市域(郊)列車，有序新建市域(郊)鐵路。徐州都市圈處于培育期，需要強(qiáng)化核心城市地位，同時(shí)15～40 km圈層內(nèi)分布人口眾多，有一定通勤需求。結(jié)合徐州市既有鐵路資源較為豐富，加強(qiáng)既有線改造與城市更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展加強(qiáng)互動(dòng)。

綜上，江蘇省現(xiàn)代化都市圈差異化布局思路如圖4 所示。

圖4 江蘇省現(xiàn)代化都市圈差異化布局思路Fig.4 Differentiated layout of Jiangsu modern metropolitan area

3.2.4 線網(wǎng)分層布局方法

基于多網(wǎng)融合發(fā)展背景下，考慮各網(wǎng)之間功能優(yōu)勢互補(bǔ)、通道及土地資源統(tǒng)籌利用、樞紐強(qiáng)化吸引客流有效等角度，以市域(郊)鐵路為紐帶，促進(jìn)不同層次軌道交通在功能上相互補(bǔ)充，在服務(wù)上相互延伸，共同構(gòu)成一條完整的軌道出行鏈。綜上，“分圈布局、通道整合、樞紐錨固” 線網(wǎng)布局方法如圖5所示。

圖5 “分圈布局、通道整合、樞紐錨固”線網(wǎng)布局方法Fig.5 Network layout featured by differentiated planning,channel integration,and hub anchorage

4 江蘇省都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展策略

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

（1）深化細(xì)化相關(guān)政策。從規(guī)劃建設(shè)報(bào)批、發(fā)展理念導(dǎo)向、投融資模式創(chuàng)新、綜合開發(fā)政策等方面規(guī)范地方市域(郊)鐵路建設(shè)，明確發(fā)展方向。完善相關(guān)機(jī)制體制，加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的政策支持力度，進(jìn)一步推進(jìn)市域(郊)鐵路科學(xué)有序發(fā)展。推動(dòng)建立利用國家和省級(jí)財(cái)政性資金促進(jìn)市域(郊)鐵路示范項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)機(jī)制，爭取推動(dòng)中國國家鐵路集團(tuán)有限公司加大對(duì)于利用既有線項(xiàng)目的支持力度。

（2）分區(qū)、分類施策。江蘇省不同區(qū)域由于發(fā)展水平不同，即使相同人口規(guī)模的城市發(fā)展軌道交通的條件也差異明顯，適應(yīng)性有區(qū)別。因此，應(yīng)避免政策標(biāo)準(zhǔn)一刀切，差異化制定規(guī)劃建設(shè)門檻。進(jìn)一步優(yōu)化審批機(jī)制，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，對(duì)處于不同發(fā)展階段的城市群分類指導(dǎo)、分區(qū)施策。

（3）建立健全技術(shù)規(guī)范體系?？偨Y(jié)目前國內(nèi)建成運(yùn)營線路的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析國外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建路徑和實(shí)施效果，推動(dòng)建立健全統(tǒng)一的市域(郊)鐵路發(fā)展體制機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為市域(郊)鐵路的健康發(fā)展提供全方位的制度、技術(shù)支撐。

4.2 強(qiáng)化要素保障

（1）拓寬投融資渠道。積極推進(jìn)社會(huì)資本參與市域(郊)鐵路建設(shè)，鼓勵(lì)民營企業(yè)以股權(quán)、債權(quán)方式參與市域(郊)鐵路建設(shè)運(yùn)營和站點(diǎn)周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，逐步形成軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃、合作共贏模式。鼓勵(lì)市域(郊)鐵路建設(shè)方與沿線用地開發(fā)建設(shè)主體共同組建市(域)郊鐵路項(xiàng)目公司，合作推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、車站服務(wù)、多種經(jīng)營以及土地綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，最大限度發(fā)揮線路功能，提升項(xiàng)目公司的盈利能力，擴(kuò)大社會(huì)效益，維持市域(郊)鐵路建設(shè)運(yùn)營的可持續(xù)性。

（2）強(qiáng)化環(huán)保、用地保障。建議調(diào)整優(yōu)化重大線性工程項(xiàng)目的用地預(yù)審政策，強(qiáng)化軌道交通項(xiàng)目建設(shè)用地；根據(jù)綜合開發(fā)建設(shè)規(guī)劃保障站場紅線內(nèi)用地，給予綜合開發(fā)用地支持，保障綜合開發(fā)高效推進(jìn)。統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)效益，用經(jīng)濟(jì)和環(huán)境“雙指標(biāo)”綜合主導(dǎo)推進(jìn)項(xiàng)目，推動(dòng)軌道交通綠色發(fā)展。

（3）強(qiáng)化信息要素保障。進(jìn)行科學(xué)的信息化建設(shè)，解決軌道交通各環(huán)節(jié)中信息孤島、各部門溝通不暢和對(duì)接代價(jià)大等問題，加強(qiáng)多層次軌道交通間信息共享、提高互聯(lián)互通水平，提高資源共享率、提高服務(wù)精度。

4.3 強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

（1）構(gòu)建跨行政區(qū)域項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步完善跨行政區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理方面協(xié)調(diào)機(jī)制。建議建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是加強(qiáng)各地區(qū)政府間、各運(yùn)營部門或企業(yè)間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，共商共研軌道交通體系建設(shè)的重大事項(xiàng)，促進(jìn)多方協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)，有效推進(jìn)跨省、跨市項(xiàng)目落地。

（2）建立全過程的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。在市域(郊)鐵路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營等各階段，對(duì)不同管理部門和實(shí)施主體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，形成項(xiàng)目優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享、全生命周期效益最優(yōu)的管理體系，構(gòu)建銜接順暢的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

（3）強(qiáng)化一體化運(yùn)輸服務(wù)協(xié)同機(jī)制。在當(dāng)前國家深化鐵路管理體制改革、對(duì)鐵路建設(shè)推行分類分級(jí)管理的形勢下，大膽嘗試創(chuàng)新鐵路運(yùn)營管理方式，重點(diǎn)在市域(郊)鐵路方面主動(dòng)作為、加快推進(jìn)[10]。對(duì)于與國鐵直通運(yùn)營需求較小的市域(郊)鐵路，建議在蘇錫常都市圈、南京都市圈、徐州都市圈等地區(qū)探索軌道交通多網(wǎng)融合一體化運(yùn)營的模式。

4.4 強(qiáng)化示范推廣

（1）加大政策宣貫和督導(dǎo)力度。加強(qiáng)既有政策宣傳貫徹力度，系統(tǒng)總結(jié)分析國際國內(nèi)成功案例，提高地方各級(jí)政府對(duì)于市域(郊)鐵路建設(shè)及沿線土地綜合開發(fā)重要性的認(rèn)識(shí)水平，指導(dǎo)地方政府建立健全市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)與用地空間優(yōu)化開發(fā)相統(tǒng)一的政策機(jī)制。

（2）以點(diǎn)帶面發(fā)揮示范推廣引領(lǐng)作用。加強(qiáng)對(duì)江蘇各地實(shí)踐的調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決推進(jìn)中遇到的困難和問題，樹立典型，示范推廣，提煉形成可復(fù)制、可推廣的發(fā)展模式和路徑，進(jìn)一步推動(dòng)完善既有制度和機(jī)制，促進(jìn)市域(郊)鐵路科學(xué)發(fā)展。

5 結(jié)束語

都市圈在我國還處于起步階段，軌道交通對(duì)都市圈發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。結(jié)合當(dāng)前研究實(shí)踐，梳理都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題，基于都市圈發(fā)展趨勢判斷及對(duì)軌道交通的要求，提出江蘇都市圈市域(郊)鐵路應(yīng)分片區(qū)差異化發(fā)展。南京都市圈應(yīng)加強(qiáng)中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)聯(lián)系、探索軌道交通建設(shè)運(yùn)營“一張網(wǎng)”；蘇錫常都市圈市域(郊)鐵路應(yīng)重點(diǎn)面向市域范圍通勤走廊，同時(shí)與城市群城際鐵路共線融合、貫通運(yùn)營；徐州都市圈應(yīng)優(yōu)先利用既有資源開行市域(郊)列車，有序新建市域(郊)鐵路。同時(shí)就頂層設(shè)計(jì)、要素保障、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、示范推廣等關(guān)鍵問題提出發(fā)展對(duì)策。未來應(yīng)結(jié)合都市圈的交通需求特征、多層次軌道交通體系融合以及體制機(jī)制創(chuàng)新等方面進(jìn)一步深入研究。