胡文韜

隨著我國逐漸進入老齡化社會，失能人員的長期護理需求很難得到滿足的問題愈發(fā)嚴峻，2016年我國開始長期護理保險制度試點工作，目的就是為妥善解決這一難題。本文以廣州為例，介紹我國長期護理保險制度試點現(xiàn)狀，分析發(fā)展中遇到的難題，提出拓寬參保覆蓋面、完善配套政策、建立評估機制、實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督等政策建議。

一、我國長期護理保險制度實施現(xiàn)狀

近年來，我國的人口結(jié)構(gòu)不斷失調(diào)，出現(xiàn)新生人口不斷減少，老齡化速度加快，老年人生活質(zhì)量過低等嚴峻問題。2021年，我國將近2億人群年齡在65歲及以上，約占全國總?cè)丝诘?4%，隨著老齡化社會的不斷深化，失能老人規(guī)模逐漸擴大，家庭的核心化、空巢化帶來養(yǎng)老功能的弱化。為解決失能老人長期護理需求，2016年我國開始長期護理保險制度試點工作。實施現(xiàn)狀為：

（一）試點城市眾多。2016年我國在上海等15個城市開展長護險制度試點工作。截止2021年，我國共有49個城市開展長護險制度試點工作。各試點城市結(jié)合本市的社會經(jīng)濟情況，施行不同的試點政策，不斷為我國探索長護險的成功之路。

（二）籌資渠道和額度有所不同。我國試點城市實行單一和多渠道兩種不同的籌資路徑。前者的資金由醫(yī)保統(tǒng)籌基金給付；后者的資金由醫(yī)保統(tǒng)籌基金、財政補貼、個人和單位繳費以及社會捐獻組成?；I資額度有定額繳費、按比例繳費和混合籌資3種方式。

（三）覆蓋范圍和服務(wù)形式存在地區(qū)差。我國各試點城市的經(jīng)濟水平參差不齊，長護險所能保障的范圍也有所不同。大部分試點城市根據(jù)國家出臺的政策，覆蓋面為職工醫(yī)保參保人群。保障的服務(wù)形式主要有三種，分別是機構(gòu)照護、社區(qū)照護以及居家照護。其中機構(gòu)照護是我國試點城市普遍存在的形式。

二、廣州市長期護理保險制度試點成效

（一）廣州市長期護理保險制度試點情況

根據(jù)國家相關(guān)部署，2017年8月廣州市推出《長期護理保險試行辦法》，開始著手長期護理保險試點工作。2019年7月對試點辦法進行了修訂，2021年1月又進一步完善。主要情況為：

一是多元籌資，互助共濟。廣州市長護險建立了包含單位、個人以及財政補助的多種方式籌資渠道，職工醫(yī)保由單位和個人進行繳費，居民的醫(yī)保費由個人和財政承擔(dān)，不同類型以及不同年齡的參保人依照不同的標(biāo)準(zhǔn)進行繳費。二是公平優(yōu)先，深入保障。廣州市施行“公平優(yōu)先，同城同待”，不斷擴大保障人群的覆蓋面，增加了失智和失能人員，甚至將病床、床墊、輪椅以及康復(fù)設(shè)備的租賃費納入保障范圍。三是委托服務(wù)，協(xié)同經(jīng)辦。2017年初，廣州市開始由商保機構(gòu)提供長護險的部分服務(wù)。由受托機構(gòu)開展參保人的民意調(diào)查、對失能人員提供長護服務(wù)資質(zhì)開展評估和監(jiān)管。四是機構(gòu)居家，雙管齊下。廣州市長護險制度建設(shè)過程中，一直推行機構(gòu)養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老為輔的模式，在實踐中逐步增加居家照護的比重。

（二）廣州市長期護理保險制度發(fā)展成效

一是政策覆蓋分期推進。廣州長護險制度采用循序漸進的方式，不斷擴大其覆蓋面。試點初期覆蓋面為本市職工社保參保人員，經(jīng)過一段時間的實踐，將城鄉(xiāng)居民社保參保人員納入輻射范圍，在條件成熟的情況下，最終實現(xiàn)該政策在廣州全域全覆蓋。二是長護機構(gòu)示范先行。截止2021年底，廣州市共有315家長護定點機構(gòu)，根據(jù)各服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)能力，以及各區(qū)域的服務(wù)需求，合理布局長護定點機構(gòu)，鼓勵示范點先行先試，鼓勵優(yōu)秀的長護機構(gòu)連鎖經(jīng)營和發(fā)展，逐步豐富服務(wù)資源和服務(wù)能力，提升廣州長護險制度的建設(shè)質(zhì)量。三是長護與醫(yī)保界限清晰。兩者保障對象和服務(wù)目標(biāo)可以是相同的，但也規(guī)定了不能在享受長護險待遇的同時，又享受醫(yī)保服務(wù)，特別是在住院期間，只能享受醫(yī)保權(quán)益，不能兩者兼得，以確保醫(yī)保和長護界限清晰。

三、廣州市長期護理保險制度的不足與挑戰(zhàn)

（一）宣傳力度不足

隨著試點覆蓋面的不斷擴大，大部分廣州人已經(jīng)處于長護險保障范圍，但實際上許多服務(wù)并未能真正落實到每一個需要照護服務(wù)的失能人員，很大程度上在于長護險是一個較新的險種，大多數(shù)保險公司對其宣傳不夠，許多空巢老人長時間缺乏子女的陪伴，獲取信息的媒介較少，在需要申請照護時由于對制度不了解，導(dǎo)致許多老年人因為怕麻煩而沒有按照正常程序申請照護，增加了失能風(fēng)險。

（二）籌資渠道較窄

試點期間，廣州市長護險基金由職工社保統(tǒng)籌基金和城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；饎潛堋５^于單一的籌資渠道將面臨過度依賴政府補貼和醫(yī)療保險的問題。試點初期使用部分醫(yī)療保險作為啟動基金存在一定的合理性，但長期下去必定存在不可持續(xù)的風(fēng)險。利用醫(yī)?；鸾Y(jié)余籌資的方式僅能夠滿足當(dāng)下需求，缺乏可持續(xù)性。隨著老齡化社會的不斷深入，長期護理服務(wù)的需求將不斷增加，從長遠角度來看，這必定會給財政造成巨大壓力，容易面臨資金危機。

（三）監(jiān)管力度不足

長護險的實踐中，面臨的關(guān)鍵問題在于如何對輻射人數(shù)、享受次數(shù)、支付費用等進行高效監(jiān)管。對于廣州市來說，服務(wù)需求在持續(xù)增大，服務(wù)的復(fù)雜性也不斷提升，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)管理能力不足最終導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。對于長護險機構(gòu)每月申報的費用，目前廣州市采用人工審核的方式，其報表的設(shè)計較為簡陋，在審核過程中很難從報表獲得更多有用信息，以致于難以判斷是否違反規(guī)定。廣州市長護險機構(gòu)的監(jiān)管主要依靠商保公司的定期巡查，突擊檢查較少，基本上只會在收到投訴時才實地抽查。由于實時監(jiān)管的不到位，存在可能騙取保險金的情況。

（四）服務(wù)支撐能力不足

一是養(yǎng)老護理員數(shù)量不足。2021年底，廣州市機構(gòu)養(yǎng)老的老年人數(shù)為7.3萬，護理員有12742人。每名護理員需照護約6名老人，很難顧及，護理員缺口很大。二是護理能力不高。以民辦養(yǎng)老機構(gòu)為例，3056名護理員中有28名技師、46名高級養(yǎng)老護理員、58名中級養(yǎng)老護理員、1126名初級養(yǎng)老護理員；1275名護理員只持有崗前培訓(xùn)證，523名養(yǎng)老護理員甚至無上崗證。部分護理員只能幫助翻身、擦背、喂飯等，無法提供深層次的服務(wù)。三是流失率高。廣州市養(yǎng)老護理員大部分文化程度較低，年齡偏大，在養(yǎng)老服務(wù)過程中跳槽或轉(zhuǎn)行頻繁，特別在私立養(yǎng)老機構(gòu)，其養(yǎng)老護理員的流失率更高。

四、完善長期護理保險制度的政策建議

（一）加大宣傳力度，拓寬參保覆蓋面

長護險是較新的險種，許多人對長護險認識較模糊，也有部分人由于宣傳不到位的原因，對長護險的認知存在偏差。廣州市長護險制度要可持續(xù)健康發(fā)展，必須加大宣傳力度。一是主要宣傳長護險的定位。讓老百姓明白長護險和其他健康保險以及社會醫(yī)療保險的區(qū)別，并參與到長護險工作中來。二是要有針對性宣傳。要將大眾普遍關(guān)心的參保條件、參保費用、護理內(nèi)容等作為宣傳重點，直接了當(dāng)?shù)鼗卮鹑嗣袢罕娮铌P(guān)心的問題。三是宣傳渠道要拓寬。在利用電視新聞媒介宣傳的同時，要開展社區(qū)長護知識培訓(xùn)，引導(dǎo)社區(qū)居委就近宣傳。通過不斷地深入宣傳，真正實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的制度全覆蓋。

（二）完善配套政策，拓寬籌資渠道

長護險制度健康運行的重要條件之一就是要有一套完善的配套政策。長護險未來將會是我國保險組成中不可或缺的一環(huán)，應(yīng)在不斷試點的基礎(chǔ)上，適時出臺補充政策，將其納入社保體系內(nèi)。建議就財政投入、保險金管理等進行頂層設(shè)計，如規(guī)定每個城市財政收入的一定比例投入到長護險制度建設(shè)中，確保長護資金到位。可借鑒部分西方國家的實踐經(jīng)驗，給予護理機構(gòu)一定的稅收減免政策，或把長護養(yǎng)老機構(gòu)的部分應(yīng)繳稅款，返利給養(yǎng)老機構(gòu)的失能老人，補貼失能家庭，以此吸引更多的社會正能量投入長護險建設(shè)中，不斷拓寬籌資渠道。

（三）建立評估機制，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督

隨著社會與經(jīng)濟的飛速發(fā)展，參保人的流動性越來越大，參保人需要辦理參保關(guān)系轉(zhuǎn)移或異地安置。從長遠角度看，長護險未來必將覆蓋我國全域，如各地的評估標(biāo)準(zhǔn)不一致，將對參保人的待遇享受將造成較大的障礙。強化監(jiān)管評估機制，確保長護險制度的健康發(fā)展將是必然。一是建立評估機制。按失能等級、不同需求、不同待遇、不同支付費用進行劃分和評估，確保公允，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)和監(jiān)管。二是實施精準(zhǔn)監(jiān)督。研發(fā)長期護理保險監(jiān)管系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)手段，及時收集參保、支付等長護信息，實現(xiàn)實時預(yù)警，提升監(jiān)管的效能。

（四）完善服務(wù)供給體系，規(guī)范人才培訓(xùn)機制

一是制定養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)規(guī)劃。研究制定針對性強、可持續(xù)的人才發(fā)展激勵政策，為長護險制度建設(shè)提供制度和人才儲備。二是建立執(zhí)業(yè)培訓(xùn)制度。加大培訓(xùn)資金投入，放寬對參訓(xùn)人員繳納社保、戶籍、地域、年齡等限制，加快護理服務(wù)人才培養(yǎng)，不斷提高護理員專業(yè)素養(yǎng)。三是建立護理人才等級制度。對護理員的職業(yè)技能、教育培訓(xùn)、從業(yè)經(jīng)歷等進行規(guī)范，劃分不同技能等級，享受不同的工資待遇。