四川省檢察機(jī)關(guān)行政檢察研究基地課題組

摘 要：當(dāng)前，基層行政檢察的發(fā)展受困于“法”“案”“責(zé)”“人”四大壁壘，存在辦案體量較小，職能作用發(fā)揮不充分等問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、檢察工作全局貢獻(xiàn)率還有待進(jìn)一步提高，在滿足人民群眾公正司法新期待方面大有可為。做實(shí)基層行政檢察，關(guān)鍵是在現(xiàn)有法律政策框架下促進(jìn)基層行政檢察業(yè)務(wù)實(shí)在化。基層行政檢察通過深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、規(guī)范開展行政違法行為監(jiān)督、強(qiáng)化行政爭(zhēng)議化解、有效發(fā)揮檢察建議示范引領(lǐng)作用等方式發(fā)揮其促進(jìn)依法行政、督促改進(jìn)工作、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、完善治理方面的優(yōu)勢(shì)，這有助于推動(dòng)基層行政檢察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層行政檢察 依法能動(dòng)履職 社會(huì)治理

作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的重要組成部分，行政檢察工作的展開，必須從整體、系統(tǒng)的角度來辨識(shí)行政檢察在“四大檢察”和國(guó)家行政監(jiān)督體系中的位置，才能從根本上把握全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)行政檢察的要求。2021年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出了“全面深化行政檢察監(jiān)督”的新要求。但當(dāng)前基層行政檢察辦案體量較小，職能作用發(fā)揮不充分，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、檢察工作全局貢獻(xiàn)率還有待進(jìn)一步提高，在服務(wù)中心工作、滿足人民群眾公正司法新期待方面缺乏比較優(yōu)勢(shì)。

一、當(dāng)前基層行政檢察工作面臨的困難及原因

實(shí)踐中，基層行政檢察因法律授權(quán)范圍狹窄、涉及案件領(lǐng)域特殊、職能轉(zhuǎn)型未完成、工作基礎(chǔ)薄弱等因素，普遍處于“短、弱、小、冷”狀態(tài)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）存在“法”的壁壘

當(dāng)前我國(guó)行政權(quán)監(jiān)督呈現(xiàn)碎片化，相關(guān)規(guī)定散見于行政訴訟法、行政復(fù)議法以及地方法律規(guī)范文件中。黨的十八屆四中全會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)探索開展行政違法行為檢察監(jiān)督，成為當(dāng)時(shí)基層行政檢察的重要工作之一。人民檢察院組織法修訂后，行政違法行為檢察監(jiān)督未能入法，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此問題的實(shí)踐探索也逐漸停滯。除行政公益訴訟涉及的特定領(lǐng)域外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督仍然缺少明確的法律賦權(quán)。實(shí)踐中，行政檢察通過“穿透式”監(jiān)督，以及延伸參與社會(huì)治理觸角來間接實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但這種監(jiān)督模式受限于訴訟案件，不能滿足新形勢(shì)對(duì)行政檢察提出的新任務(wù)和新要求。

（二）存在“案”的壁壘

案源瓶頸是制約行政檢察發(fā)展的重要因素。行政訴訟占比較低，且囿于行政檢察只是一種程序性監(jiān)督權(quán)力[1]，當(dāng)事人選擇行政檢察監(jiān)督來進(jìn)行救濟(jì)權(quán)利的積極性不高。同時(shí)，基于行政訴訟監(jiān)督“上抗下”特點(diǎn)，特別是在行政審判集中管轄改革的背景下，部分基層檢察院存在無行政訴訟監(jiān)督案件可辦的現(xiàn)象。加之行政案件一般經(jīng)歷行政機(jī)關(guān)決定、行政復(fù)議，法院一審、二審、再審等多次處理程序，出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤的概率很低，檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見的空間較小，監(jiān)督率低，難以形成業(yè)務(wù)規(guī)模。

（三）存在“責(zé)”的壁壘

一是我國(guó)行政訴訟制度在理念和制度設(shè)計(jì)上深受民事訴訟的影響，行政檢察還未從根本上擺脫民事檢察的影響。二是與公益訴訟檢察職責(zé)存在重合。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政檢察的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但根據(jù)人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則第68條規(guī)定公益訴訟職能部門在部分領(lǐng)域亦具有行政非訴執(zhí)行案件辦理職權(quán)，實(shí)踐中各地處理方式不統(tǒng)一，易引發(fā)爭(zhēng)議。三是地方檢察機(jī)關(guān)受機(jī)構(gòu)職數(shù)限制，多數(shù)未單設(shè)行政檢察部門，大部分基層檢察機(jī)關(guān)采用民事、行政、公益訴訟三大職能合并的模式[2]，行政檢察存在被擠占的情況。

（四）存在“人”的壁壘

一是行政檢察起步較晚，一些基層檢察院的工作目標(biāo)大多停留在消除辦案空白或完成績(jī)效任務(wù)上，缺少主觀能動(dòng)性。二是基層行政檢察部門在人員配置上嚴(yán)重不夠，尤其是在機(jī)構(gòu)合設(shè)的情形下，很多基層行政檢察人員兼辦其他業(yè)務(wù)或工作。三是行政檢察隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)法能力和水平，與新時(shí)代檢察工作要求、社會(huì)公眾需求存在差距，思維模式和辦案方法不夠開闊，審查模式單一，創(chuàng)新探索不夠，整體監(jiān)督能力亟待提高。

二、基層行政檢察監(jiān)督的功能作用

在“全面深化行政檢察監(jiān)督”的要求下，基層行政檢察必須克服“人”和“案”的限制，在發(fā)揮現(xiàn)有職能的基礎(chǔ)上不斷能動(dòng)探索，為推動(dòng)和促進(jìn)“法”和“責(zé)”的完善不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）維護(hù)公平正義的第一線

基層檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)法院行政生效裁判提出抗訴、檢察建議等方式，履行訴訟監(jiān)督職責(zé)，是維護(hù)司法公平正義的第一線。行政生效裁判監(jiān)督案件呈“倒三角”結(jié)構(gòu)，案源問題一直困擾著基層行政檢察工作的開展，但同時(shí)也反映出基層檢察院人均辦案量相對(duì)寬松。在此情況下，基層行政檢察部門需要利用一體化辦案優(yōu)勢(shì)，健全以精準(zhǔn)監(jiān)督為導(dǎo)向的訴訟監(jiān)督機(jī)制，將書面審查與必要的調(diào)查核實(shí)結(jié)合，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)運(yùn)用和技術(shù)性證據(jù)專門審查，落實(shí)公開聽證以及案例檢索制度，在辦理引領(lǐng)性和典型性案件上下功夫，做一件成一件、成一件影響一片。

（二）行政審判程序、非訴執(zhí)行監(jiān)督的主力軍

一方面，行政審判程序監(jiān)督是基層行政檢察工作的重點(diǎn)?；鶎訖z察院對(duì)應(yīng)的一審案件數(shù)量多，便于發(fā)現(xiàn)問題和受理申訴。同時(shí)，便于調(diào)閱人民法院、行政機(jī)關(guān)審判執(zhí)法卷宗，對(duì)提出的監(jiān)督意見跟蹤問效及時(shí)溝通采納，對(duì)一些普遍性問題達(dá)成共識(shí)，形成長(zhǎng)效治理機(jī)制?？傮w來說，基層行政檢察對(duì)行政審判程序違法行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正法院在審判中存在的管轄、送達(dá)、回避等違法問題，督促法院嚴(yán)格落實(shí)行政訴訟法規(guī)定，促進(jìn)依法裁判，規(guī)范司法行為。

另一方面，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是做實(shí)基層行政檢察工作的重要抓手。行政非訴執(zhí)行制度聚焦效率和公正，是行政權(quán)落到實(shí)處的關(guān)鍵，更是實(shí)現(xiàn)政府公信力和司法公信力的“最后一公里”?；鶎訖z察院開展好行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作，對(duì)于糾正行政非訴執(zhí)行受理、審查、裁定和實(shí)施中的突出問題，促進(jìn)解決非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，防止行政決定、行政裁判“打白條”，維護(hù)法律權(quán)威具有重要意義。

（三）促進(jìn)爭(zhēng)議化解的橋頭堡

行政檢察監(jiān)督是行政相對(duì)人尋求法律救濟(jì)的最后關(guān)口。基層檢察機(jī)關(guān)具有靠近群眾、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，與基層行政機(jī)關(guān)溝通順暢的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議化解的橋頭堡。

一方面，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定的需要。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”。行政爭(zhēng)議多產(chǎn)生于基層，本質(zhì)上是“民”與“官”之間的矛盾，這種矛盾有時(shí)復(fù)雜尖銳，特別是涉及人數(shù)眾多的群體性行政爭(zhēng)議，若處理不當(dāng)，將會(huì)影響社會(huì)大局穩(wěn)定?；鶎訖z察機(jī)關(guān)具有就近開展工作的便利條件，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，通過釋法說理、監(jiān)督糾正、促成和解、對(duì)符合條件的當(dāng)事人開展國(guó)家司法救助等方式，促使當(dāng)事人息訴息訪，有利于消除社會(huì)戾氣，化解不穩(wěn)定因素，實(shí)現(xiàn)案件辦理的政治效果、社會(huì)效果、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

另一方面，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是促進(jìn)訴源治理的重要手段。單一的監(jiān)督糾錯(cuò)模式已難以適應(yīng)多元化糾紛解決需要，訴源治理機(jī)制的建構(gòu)關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各種糾紛解決路徑的有效銜接。基層檢察機(jī)關(guān)在參與“潛在之訴”“過期之訴”“遺落之訴”過程中，通過與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ骸⑺痉ㄐ姓C(jī)關(guān)建立銜接機(jī)制，或依托當(dāng)?shù)卮笳{(diào)解中心介入行政爭(zhēng)議的化解，有利于及時(shí)、公正、高效地化解行政爭(zhēng)議，避免程序空轉(zhuǎn)。同時(shí)也有利于形成功能互補(bǔ)、程序銜接的矛盾糾紛有效化解體系，對(duì)于提升政府治理水平、預(yù)防化解行政爭(zhēng)議具有非常積極的意義。

三、做實(shí)基層行政檢察工作的路徑

（一）持續(xù)深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督

一方面，拓展案源途徑。破解行政非訴執(zhí)行案源難題的主要方式在于能動(dòng)出擊、拓寬渠道，優(yōu)化行政檢察監(jiān)督外部工作環(huán)境。如可以通過走訪、座談、聯(lián)合檢查、查閱行政機(jī)關(guān)執(zhí)法卷宗、法院執(zhí)行卷宗、相關(guān)案件臺(tái)帳等方式獲得線索。同時(shí)，要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)和法院的溝通聯(lián)系，以土地執(zhí)法查處領(lǐng)域非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)來引領(lǐng)帶動(dòng)其他領(lǐng)域主管部門共同制發(fā)規(guī)范性文件、建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制，共同破解行政非訴執(zhí)行活動(dòng)中存在的執(zhí)行難、執(zhí)行不規(guī)范等問題。

另一方面，增強(qiáng)監(jiān)督針對(duì)性。基層檢察院可以結(jié)合本地的情況，選取土地管理、勞動(dòng)者權(quán)益保障、治安處罰等人民群眾關(guān)注和影響社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督。在重點(diǎn)環(huán)節(jié)方面，著重關(guān)注法院對(duì)行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)是否依照行政訴訟法及其他規(guī)定進(jìn)行立案審查;法院對(duì)行政非訴法律文書的執(zhí)行時(shí)是否存在違法情形;行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后，是否存在法院裁定由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行而行政機(jī)關(guān)未及時(shí)執(zhí)行等情形。

（二）規(guī)范有效開展行政違法行為監(jiān)督

1.把握主動(dòng)性與謙益性的平衡。行政活動(dòng)突出高效，且行政主體能夠?qū)π姓聞?wù)作出專業(yè)判斷。所以檢察機(jī)關(guān)等外部監(jiān)督主體必須格外謹(jǐn)慎，把握好事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的界限，不能隨意打斷行政活動(dòng)，更不得代替行政主體做決定。

2.從廣泛監(jiān)督到精確監(jiān)督的落地。因?yàn)樗巺^(qū)域不同，基層行政執(zhí)法亦呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，如有些開發(fā)新區(qū)土地征收等類型行政執(zhí)法問題較為突出，有些交通樞紐地區(qū)交通執(zhí)法問題較為突出。基層檢察院可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況，瞄準(zhǔn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，有針對(duì)性地開展行政違法行為監(jiān)督活動(dòng)，這是行政違法行為監(jiān)督活動(dòng)找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)的要求，也是行政檢察監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理更高要求的需要。

3.從個(gè)案監(jiān)督向類案監(jiān)督延伸。類案監(jiān)督指向普遍性、共同性的法律適用問題。行政檢察基于與“行政”的緊密關(guān)系，其對(duì)法律適用不一致的監(jiān)督指向不僅及于法院，還包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的法律適用不一致或適用錯(cuò)誤。[3]基層檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能過程中發(fā)現(xiàn)的審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)存在的普遍性以及苗頭性、傾向性問題或者某方面問題的特點(diǎn)和趨勢(shì)等情況，通過類案監(jiān)督等方式向人民法院、行政機(jī)關(guān)通報(bào)，向黨委、人大報(bào)告，提升基層行政檢察的監(jiān)督實(shí)效和彰顯度。

（三）充分發(fā)揮基層檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議職能作用

1.突出化解重點(diǎn)?；夤ぷ饕⒆阈姓V訟監(jiān)督職能，聚焦主責(zé)主業(yè)。一方面，基層檢察院要重點(diǎn)做好自身正在辦理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件以及作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后當(dāng)事人繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)申訴案件的化解。另一方面，針對(duì)行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件不支持監(jiān)督申請(qǐng)率占比較高且案件呈“倒三角”的情況，要進(jìn)一步優(yōu)化一體化辦案機(jī)制，充分發(fā)揮基層檢察院的主體作用，激發(fā)其創(chuàng)新活力，最大限度將矛盾化解在當(dāng)事人本地，解決在基層。這也要求上級(jí)部門進(jìn)一步合理優(yōu)化考核設(shè)計(jì)，突出行政爭(zhēng)議化解重點(diǎn)任務(wù)，激發(fā)檢察官實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的動(dòng)力和意愿。

2.強(qiáng)化辦案規(guī)范。任何以非法治思維和非法治方式“化解”的行政爭(zhēng)議都是對(duì)這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)初衷的背離?；鶎訖z察機(jī)關(guān)要以《人民檢察院開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》為依據(jù)，嚴(yán)格把握行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的案件范圍、辦理方式、化解和終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，規(guī)范行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件的立卷歸檔工作，確保每一件案件的歸檔材料都能全面真實(shí)地記載和反映辦案活動(dòng)。

3.構(gòu)建工作合力。依靠群眾就地化解矛盾，多種手段結(jié)合創(chuàng)新基層社會(huì)治理，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容?；鶎有姓?zhēng)議往往具有疑難、復(fù)雜、涉眾等特點(diǎn)，尤其是涉及征地拆遷、行政賠償?shù)刃姓?zhēng)議，單靠一個(gè)部門或一種手段難以真正解決?；鶎訖z察機(jī)關(guān)要主動(dòng)向黨委、人大匯報(bào)工作，爭(zhēng)取支持。要善于搭建化解平臺(tái)，引導(dǎo)爭(zhēng)議各方積極參與和解。要借勢(shì)、借智、借力促進(jìn)行政爭(zhēng)議化解，完善與其他行政糾紛解決機(jī)制對(duì)接。

（四）將檢察建議作為參與社會(huì)治理的重要手段

1.注重建議的精準(zhǔn)性問題。精準(zhǔn)的前提是規(guī)范和有針對(duì)性。前者要求提高工作的專業(yè)性，加強(qiáng)社會(huì)治理問題的綜合研判，使建議內(nèi)容更加明確、具體。后者要求檢察建議依據(jù)的法律規(guī)定和制發(fā)對(duì)象更有針對(duì)性，避免在沒有充分調(diào)查并找到問題癥結(jié)的前提下貿(mào)然提出監(jiān)督意見，否則容易損害檢察機(jī)關(guān)權(quán)威。行政檢察調(diào)查核實(shí)是個(gè)案監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。通過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)、促進(jìn)解決深層次社會(huì)問題，亦是正確充分行使行政檢察權(quán)力的必經(jīng)之路。[4]基層行政檢察部門要充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，通過走訪調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘察、咨詢意見、委托鑒定等措施，嚴(yán)把事實(shí)關(guān)和證據(jù)關(guān)，提升檢察建議的質(zhì)量和效果。

2.注重建議的剛性問題。一是在精細(xì)化審查的基礎(chǔ)上，采用公開聽證的方式，邀請(qǐng)人大代表、人民監(jiān)督員等參與辦案過程，提升案件辦理的透明度和公正性，提升司法公信力。二是公開宣告送達(dá)，邀請(qǐng)?zhí)丶s檢察員、群眾代表等第三方進(jìn)行見證，增強(qiáng)儀式感和權(quán)威性，既能有效督促被監(jiān)督方及時(shí)整改落實(shí)，又向社會(huì)同步進(jìn)行釋法說理。三是健全跟蹤問效機(jī)制，掌握被建議單位對(duì)檢察建議書的落實(shí)情況，主動(dòng)做好回訪跟蹤工作，發(fā)現(xiàn)落實(shí)不到位等問題時(shí)推動(dòng)被建議單位及時(shí)解決。[5]

3.注重協(xié)同治理問題。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同，更需要公民、法人和其他組織等社會(huì)主體的積極回應(yīng)。從這個(gè)意義上講，社會(huì)治理檢察建議要以雙贏多贏共贏為理念，正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督者與被監(jiān)督者在職責(zé)、目標(biāo)上的共同性，善于從被監(jiān)督者的立場(chǎng)和角度思考問題、謀劃舉措，從而贏得被監(jiān)督者的認(rèn)同，促進(jìn)和幫助被監(jiān)督者更全面更深刻理解法律、共同履行好法定職責(zé)。[6]