秦炎

雖然過程多磨，歐洲議會終于在6月22日以多數票通過了碳市場和碳關稅改革提案，形成了統(tǒng)一立場，Fit for 55（減碳55%提案）氣候計劃的立法過程將進入下一階段。議會終于得償所愿，在歐盟委員會的立法草案上進一步提高了減碳力度和實施了更嚴格的碳關稅CBAM（碳邊境調節(jié)機制）規(guī)則。

此前一度被否的碳市場改革方案在修訂后獲得通過，關鍵減排目標為2030年相比2005年溫室氣體排放減少63%，高于此前歐盟委員會提出的減排61%的目標，但低于上次投票時反對方提出的減排67%的目標。在關鍵的削減工業(yè)領域免費碳配額節(jié)奏上，新方案更加激進，從2027年起逐步削減，至2032年完全削減為零，較此前方案提前兩年，這也是此次碳市場方案能通過的關鍵妥協。

而歐盟的CBAM，也就是俗稱的“碳關稅”，其變化尤其受中國業(yè)界關注，此次通過的方案也有新的變化，其覆蓋范圍有所增加，并將納入間接碳排放。

歐盟提出CBAM的主要目的是用其來替代現有的碳泄漏保護措施，然后對歐洲內的工業(yè)逐步削減免費碳配額來激勵減排，而非對外收稅。而議會提案中的納入間接排放，將取代現有的間接碳價補貼機制，所以可以預料歐洲工業(yè)將會繼續(xù)反對CBAM的實施，繼續(xù)游說。

圖1：歐盟立法過程

資料來源：歐盟委員會歐盟排放交易系統(tǒng)手冊。制圖：顏斌

根據歐盟的立法流程，歐盟委員會（European Commission）先起草立法建議書，即2021年7月提出的Fit for 55一攬子方案。其后歐洲議會（European Parliament）在建議書基礎上通過修正案形成立法草案“一讀”（first reading）文本，即本次投票通過的草案。接下來議會將與歐盟理事會（European Council）和歐盟委員會開始三方協商，歐盟理事會由成員國政府部長組成。若還有修改意見，將會進入“二讀”甚至“三讀”的流程。

在目前歐盟能源安全面臨重大威脅的現實背景之下，歐洲各國優(yōu)先應對能源困局和保護經濟，很可能在接下來的三方協商中削弱議會的激進提案，實現平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡，所以需要客觀對待議會的提案，因為一切皆有變數。

轉型路徑博弈不斷

歐盟委員會在2021年7月14日提出的為了實現2030氣候目標的Fit for 55 一攬子計劃，在6月22日邁入了新階段。歐洲議會在布魯塞爾召開的全會上，以多數票通過了碳市場改革方案，CBAM和社會氣候基金提案，以此形成了歐洲議會在這三個重要方案上的統(tǒng)一立場，接下來將和歐盟理事會和歐盟委員會開始三方協商，共同商定最終的立法文案。

這個統(tǒng)一意見來之不易，因為就在兩周之前的6月8日，歐洲議會全會以多數票否決了碳市場方案，并且將方案發(fā)回環(huán)境委員會（ENVI）重新討論。

因為各黨派分歧較大，中間偏左的社會進步聯盟黨（S&D）以及綠黨認為當前方案還不夠有雄心，歐洲應設定更高減排目標。6月22日議會多數票通過的提案保留了較為激進的減碳目標等，體現了議會“偏綠”的立場，能夠在接下來和理事會的協商中，向較為保守的成員國施加壓力，保證Fit for 55的最終法案能夠符合歐盟2050氣候中和目標的路徑。

整個碳市場改革方案在議會如同肥皂劇劇情般的反轉，也對近期歐盟碳價產生了較大影響。

圖2：2022年6月7日-24日歐盟碳配額價格走勢

單位：歐元。資料來源：Refinitiv Eikon

6月8日的投票流產后，悲觀情緒籠罩歐盟碳市場，碳價暴跌至80歐元下，各界擔心議會遲遲不能表決，會使得整個Fit for55的立法流程延期。

隨后，歐洲議會各界積極協調，主要黨派在6月15日達成妥協協議，這也推升了歐盟碳市場的情緒，碳價回升至85歐元，然后22日投票最終有驚無險通過。

因為有妥協協議在前，這一結果符合市場預期，所以碳價反而在投票之后迅速下落至82歐元，反映了歐盟碳交易中經典的“buy the rumour，sell the fact”（買在謠言起，賣在事實出）的現象。

歐盟碳關稅核心是激勵歐洲工業(yè)減排

被稱為碳關稅的CBAM雖然在國內受關注很高，但其實這一機制推出的主要目的是針對歐盟內的工業(yè)，促使其減排。因為碳關稅的實施，將取代歐盟碳市場對面臨碳泄漏風險的工業(yè)行業(yè)的現行的優(yōu)惠和補貼措施。

所謂碳泄漏（Carbon Leakage），指如果一個國家采取嚴格的二氧化碳減排措施，該國國內一些產品生產（尤其是高耗能產品）可能轉移到其他碳減排措施寬松的國家，從而引起全球排放量增長，同時影響了該國工業(yè)的競爭力。所以雖然歐盟碳市場自2005年成立之初就納入了工業(yè)行業(yè)，但是為了保護歐盟工業(yè)，將很多細分行業(yè)放在了碳泄漏名單之上。

這一名單第一版適用于2013年和2014年（幾乎所有工業(yè)都被納入）。2015年-2020年的名單涵蓋了63個行業(yè)，約占碳市場工業(yè)年度排放量的98%。第三版適用于2021年-2030年的配額分配，大約涵蓋工業(yè)年排放量的94%。

因為歐盟也在收緊免費配額發(fā)放，所以不在碳泄漏名單的行業(yè)只能拿到行業(yè)基準值的30%的免費配額。相比之下，歐盟電力行業(yè)從2013年起就幾乎沒有免費配額，只能通過拍賣和二級市場采購配額，相比大多數工業(yè)行業(yè)，較早意識到碳成本，所以更積極向綠色轉型。

隨著氣候目標的提高，這一碳泄漏政策被認為有可能對一些工業(yè)行業(yè)過度保護，使得其沒有動力采取減碳。所以在碳關稅實施后，因為歐盟將對從其他沒有實施嚴格減排政策的國家進口的產品征收碳價費用，所以不能雙重保護這些碳泄漏風險的工業(yè)行業(yè)，需要減少它們獲得的免費配額，轉為拍賣形式。

圖3：不同提案下的歐盟碳市場碳泄漏工業(yè)行業(yè)的免費配額下降速度

資料來源：歐盟委員會和歐洲議會

圖4：歐盟碳市場覆蓋行業(yè)碳排放變化趨勢（2008=100）

資料來源：歐盟委員會和Refinitiv

各黨派在6月8日對碳市場和碳關稅CBAM方案進行投票的時候，一個主要的分歧點在于碳泄漏風險下的工業(yè)行業(yè)所獲得的免費碳配額的削減節(jié)奏。

歐盟委員會的原始草案中提議從2026年開始削減，到2035年減少為零。6月8日首次投票的提案中，是從2027年開始削減，2034年減少為零。這遭到激進的黨派的反對，認為是過度保護了工業(yè)利益，不利于激勵其轉型，所以才導致碳市場和碳關稅方案在8日被否決。

議會在6月22日通過的修訂案將這個區(qū)間縮短為2032年減少為零，加速了工業(yè)免費配額的下降。也正因為主要黨派在8日投票失敗后，經過協商在免費配額的退出時間線這一關鍵點上達成妥協，形成了新的協議，才使得22日的投票能夠順利通過。這個演變其實也體現了歐盟政策協商的一個特色，通過“compromise”（妥協）來找到各利益集團的平衡點。

從圖3可以看出，議會的環(huán)境委員會形成的統(tǒng)一立場更為激進，要從2025年就開始削減免費配額比例，2030年就完全廢止免費配額。

為什么激進的黨派支持對工業(yè)實施這么嚴格的措施？這可以從歐盟碳市場覆蓋行業(yè)的排放量的走勢看出來。自2008年以來，雖然歐盟碳市場覆蓋排放量大幅下降，每年平均下降4%，但是其中八成下降幅度都是電力行業(yè)的減排貢獻，主要通過發(fā)展可再生能源、提高能效和關停煤電廠等。和電力相比，工業(yè)行業(yè)的排放量變化非常小。所以在歐盟決定把2030年氣候目標從減排40%提高為減排55%后，工業(yè)行業(yè)的減排力度也必須加大，才能推動實現這一目標。那么就不能讓大多數工業(yè)繼續(xù)“躺平”在免費配額上，需要改變配額分配方式，施加動力讓企業(yè)去投資減碳措施。

碳關稅收益將主要來自歐盟內部

站在歐盟的立場來看，推動碳關稅CBAM的實施，一方面能夠體現歐盟在全球作為氣候政策領導的地位，督促其他減排措施力度小的國家，實施減排措施或者碳定價機制;另一方面，通過這一機制把歐洲工業(yè)和其他國家的工業(yè)面臨的碳成本統(tǒng)一，實現在均等機會下競爭。

此外，實施CBAM之后對歐洲工業(yè)發(fā)放的免費配額減少，轉為拍賣形式發(fā)放，那么這些配額拍賣的收入也是相當可觀的，可以用于投入歐盟的綠色轉型項目或者研發(fā)新的減排技術等。

如果這一機制能夠最終順利實施，雖然出口產品到歐盟的企業(yè)需要支付CBAM證書的費用，但其實歐盟碳關稅的預期收益，主要還是來自拍賣碳配額給原本在碳泄漏名單上的工業(yè)行業(yè)。

2021年7月，歐盟委員會在發(fā)布CBAM的原始草案時，也發(fā)布了一份詳細的量化分析報告，其中利用模型估算了六個情景之下的預期收益，如圖5。大部分情景之中，歐盟內工業(yè)碳配額拍賣收入占大部分，對于進口商征收的CBAM證書費用，比例其實比較低。這也說明了為什么即使有引發(fā)貿易爭端的風險，歐盟也仍然推出了碳關稅提案，并討論實施，因為既可以給歐洲內工業(yè)施加壓力來迫使其接受免費配額的減少，又可以創(chuàng)造收益，通過拍賣配額和出售CBAM證書。

正因如此，一旦CBAM實施，原本領取大量免費配額的工業(yè)行業(yè)將需要逐漸通過拍賣購買配額，這在目前歐盟碳價80歐元價位的背景下，也會是不小的支出。所以可以預料工業(yè)協會和工業(yè)游說團隊對CBAM機制的批判立場。

歐盟碳市場在運行之初，配額分配較為寬松，發(fā)放的免費配額數甚至高于工業(yè)的排放量。后來基準值日趨嚴格，基本扭轉了這一趨勢。但是由于2008年-2009年金融危機大幅削減工業(yè)產出，歐洲的工業(yè)早期積累了大量的剩余配額，其中主要由水泥和鋼鐵業(yè)的企業(yè)持有。后來納入的鋁業(yè)和化學品行業(yè)，基準值較嚴格，所以基本沒有累積碳配額。

圖5：歐盟委員會模型估算的六個情景之下的實施CBAM后的預期收益

單位：十億歐元。資料來源：JRC-GEM-E3 model

圖6：2008年以來歐盟碳市場工業(yè)排放量和免費配額

單位：百萬噸。資料來源：歐盟委員會和Refinitiv

根據歐盟碳市場目前的2021年至2030年的初步配額分配方案，工業(yè)行業(yè)累積的碳配額，要到2028年才能耗盡。這從側面說明了歐盟委員會的原始草案提出的2026年至2035年期間削減配額，其實和這一基本情境下的發(fā)展趨勢類似，并沒有提高力度。相比之下，議會提案中的2027年至2032年期間削減，對工業(yè)的要求就更嚴格，更能激勵工業(yè)企業(yè)提前布局，實施減碳措施。

碳政策仍然路漫漫

盡管6月22日投票后議會的碳市場改革和碳關稅方案都雄心勃勃，減碳力度更大，包括將碳市場的2030減排目標從61%提高為63%，擴大碳關稅覆蓋行業(yè)范圍以及納入間接排放等。但是在目前歐盟能源安全遭遇重大威脅的現實背景之下，歐洲各國優(yōu)先應對能源困局和保護經濟工業(yè)，很可能在接下來的三方協商中削弱議會的激進提案。

例如，歐洲議會剛剛在6月8日投票表決通過了歐盟委員會提案，從2035年開始在歐盟境內停止銷售新的燃油車。幾天之后，德國財政部長林德納表示，德國不會同意這一禁售計劃。法國、捷克和意大利政府的高級官員也都表示反對全面禁令，理由是可能會造成就業(yè)崗位流失和經濟損失。接下來，歐盟各成員國對碳市場和碳關稅政策的表態(tài)就更為重要。

工業(yè)企業(yè)協會和團體也不可忽視，它們也會繼續(xù)游說各國政府，用保護就業(yè)和競爭力來作為理由，給自己的行業(yè)爭取到更多利益，比如減緩免費配額的削減等，所以各方博弈在下半年將會更加激烈。其中最不確定的就是議會提案目前同意的CBAM覆蓋直接和間接排放，工業(yè)企業(yè)尤其是有色金屬和化學品行業(yè)極力反對納入間接排放，因為這樣意味著歐盟會取消目前實施的間接電價補貼政策（indirect costs compensation）。

間接電價補貼政策也是歐盟為了保護工業(yè)的措施。主要原理是雖然這些工業(yè)已經納入歐盟碳市場，但同時碳價會傳導入市場電力價格，從而間接增加了用電量大的企業(yè)的生產成本。所以歐盟同意其成員國以國家援助的方式來補貼企業(yè)，目前有11個成員國實施。比如電解鋁企業(yè)在很多國家都領取不菲的間接電價補貼。挪威的海德魯鋁業(yè)公司，其下屬在挪威的工廠，雖然用的是水電，但是因為挪威和西歐電力市場通過多條跨國輸電線路緊密結合，1歐元碳價大概能傳導0.3歐元至0.4歐元到挪威市場電價，所以政府補貼這部分額外成本給鋁廠。

因此，CBAM的實施就意味著鋁業(yè)會失去這部分優(yōu)厚的間接補貼。6月22日投票結束后，歐洲有色金屬協會Eurometaux立即發(fā)表聲明，重申了其反對納入間接排放的立場，理由是用CBAM取代間接補貼，將使歐洲生產商面臨額外的電價成本，而排放高的進口競爭者則面臨較低的碳關稅。Eurometaux的聲明中還舉例說明，目前因電價飛漲，歐洲一半的先進鋁業(yè)和鋅產能已關停，行業(yè)面臨巨大壓力，所以如果CBAM納入間接排放，會更有利于進口競爭者，可能也會帶來更高的碳排放量。歐洲鋼鐵行業(yè)和玻璃行業(yè)協會也發(fā)布了聲明，要求更加謹慎決定減少免費配額和納入間接排放。

綜上，歐洲議會6月22日投票順利通過碳市場改革和碳關稅提案，在歐盟Fit for 55立法流程上實現了又一個里程碑，將繼續(xù)推動氣候政策的發(fā)展，到最終完成立法。可是，能源困局下的歐盟，還得考慮實現平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡。所以我們需要客觀對待議會通過的提案，這一提案需要所有歐盟成員國的一致批準，一切還有變數。

（編輯：韓舒淋）