□ 鄧瑋 王銳

我國于2021 年正式宣布設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標志著我國國家公園體制試點改革取得了階段性重要成果。公眾參與在很多國家的保護地管理中發(fā)揮了重要作用，是國家公園管理的重要手段。多年來，我國一直高度重視生態(tài)環(huán)境保護領域的公眾參與，并在實踐中取得了很好的效果。如何在國家公園建設中充分發(fā)揮公眾參與的作用，是國家公園建設和管理的一個重要課題。

一、應當盡快建立國家公園基本法或綜合法

我國現在尚沒有國家公園法。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，是國家公園建設管理的主要依據。在繼續(xù)落實上述兩個重要文件精神的同時，應積極推進國家公園法的制定實施。

目前國家層面對國家公園做出明確規(guī)定的法律有23 部、行政法規(guī)有31 部、司法解釋有4 個、部門規(guī)章有115 部。比如，《森林法》第31 條規(guī)定：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強保護管理?！痹俦热?，《土壤污染防治法》第31 條規(guī)定：“各級人民政府應當加強對國家公園等自然保護地的保護，維護其生態(tài)功能。”這些法律為國家公園建設提供了重要的法律保障，但從總體上說，現行法律、法規(guī)和部門規(guī)章等涉及國家公園的規(guī)定，大都比較分散、零碎，其中關于國家公園建設中的公眾參與的有關規(guī)定，都比較原則和間接。即使作為環(huán)境保護領域基本法和綜合法的《環(huán)境保護法》，也未對國家公園建設公眾參與做出直接規(guī)定。

有關學者提出，國家公園作為公物的一種，具有國家公權力的強制性屬性，需要通過立法予以保護。應該根據從憲法到法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，再到地方性法規(guī)和規(guī)章的立法位階邏輯，開展不同效力和級別的立法活動，從而形成國家公園建設與管理的法律、法規(guī)體系。未來的國家公園法，不僅應該明確國家公園的基本定位、設立標準、設立方式、設立程序、命名與公示及其在自然保護地統一布局中的優(yōu)先整合規(guī)則等，還應該對國家公園公眾參與作出具體規(guī)定。

國家公園法出臺之后，還有必要對現行法律相關條款進行必要的整合、補充、修改或廢止。國家公園作為一個涵蓋多類環(huán)境要素，具備多種環(huán)境功能的區(qū)域，應在《環(huán)境保護法》中作出相關制度安排。尤其值得注意的是，國家公園是自然保護地類型的一種，要厘清未來國家公園法與自然保護地法之間的關系，包括立法目的、立法重點、立法位序等。從法律體系構建上看，國家公園法屬于特別法，自然保護地法屬于基本法；從立法進度和立法技術難度來看，應先出臺國家公園法。在有關法律的整合、補充和修改過程中，應該充分考慮國家公園建設公眾參與問題，增加或者優(yōu)化相關的法律規(guī)定。

二、應當建立和完善國家公園公眾參與機制

建立和完善國家公園公眾參與機制，必須進一步明確公眾參與的主體。我國現行法律尚未明確規(guī)定國家公園公眾參與的主體，即使有一些相關內容，也比較籠統。這就導致實務部門在國家公園試點過程中難以把握尺度，不能準確定位公眾參與的主體。例如，一些政府部門認為社區(qū)或居民不具有專業(yè)性，將其排除在國家公園建設的主體之外，導致國家公園利益和社區(qū)利益發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生。今后在立法過程中，應該明確國家公園公眾參與的主體。

那么，什么是公眾參與的主體呢？一些發(fā)達國家對于“公眾”的界定很寬泛，可以是非政府組織、科研機構，也可以是私營企業(yè)、新聞媒體以及個體志愿者等。換句話說，公眾只要認為國家公園影響或者可能影響到自己的利益，都可以通過法定程序參與國家公園的管理。根據我國國情，公眾參與的主體主要分為兩類：一是利益相關者，包括建設區(qū)域內原住民、原住轉崗護園民、傳統文化關系民、附近社區(qū)居民、公園特許經營者、游客等；二是對國家公園建設感興趣的公民及社會組織。

建立和完善國家公園公眾參與機制，必須進一步擴大公眾參與的范圍。要構建“規(guī)劃-環(huán)評-管理-運營-維護”全過程、多方位的參與機制，尤其要加強公眾在環(huán)評范圍確定、環(huán)境影響報告草案編制和最終決策階段的參與力度，充分體現國家公園的共有性、公益性、全民性。從總體上來看，我國尚未形成國家公園建設和管理全過程的公眾參與機制。在規(guī)劃階段，我國還沒有建立起完整的國家公園規(guī)劃體系，公眾參與國家公園規(guī)劃缺少相應的制度安排。在管理階段，尤其是國家公園自然資源的管理，公眾參與基本缺失，其中自然資源資產負債清單、產權登記等情況，公眾缺少知情和參與途徑。這種狀況應當引起立法和行政機關的充分重視，在立法和管理過程中給予關注。

建立和完善國家公園公眾參與機制，必須進一步豐富公眾參與的方式。一些發(fā)達國家的經驗表明，公眾參與可以分為告知、咨詢、協作、公眾自治4個層次。其中，告知、咨詢，一般采用政府信息公開、告知信息反饋、舉辦公開聽證會等方式，實現雙向互動交流。協作，一般通過合作學習，建立伙伴關系或設置咨詢委員會等方式來實現。公眾自治，則一般是以發(fā)起活動或者成立相關組織的方式來實現。公眾也可以志愿者身份，成為國家公園自然生態(tài)環(huán)境、歷史遺跡、國家文化等價值的宣傳者和解說員。

武夷山玉女峰

國家公園公眾參與，可分為強制性參與和誘導性參與兩種，我國應主要是誘導性參與。聽證會、問卷調查、網絡媒體互動、志愿者服務等，是主要參與方式。但這些參與方式尚未形成法律規(guī)范，這就導致公眾的知情權和參與權受限，影響了公眾參與的深度和廣度。特別是在社區(qū)“自上而下”的單向參與途徑中，如提供就業(yè)、征求意見等，公眾大多為被動參與。今后要進一步拓寬參與途徑，豐富公眾參與方式，打造“國家公園管理局-企業(yè)-公民”多向交流渠道，在國家公園特許經營中引入第三方審查監(jiān)督制度，以保障國家公園的公益屬性。

三、應當引導公眾加深對國家公園屬性認識，建立健全志愿服務制度

國家公園不僅具有生態(tài)保護、教育科研、遺跡保存、休閑娛樂等功能，還具有國家意識培養(yǎng)的重要功能，主要包括國家意識形象強化、國家歷史認知、國家精神弘揚等。我國國家公園體制試點建立以來，媒體新聞的報道呈現熱點式的浮動趨勢，缺乏長期持續(xù)性。造成這種狀況的主要原因，在于公眾對國家公園的國家和民族屬性理解不夠深入，公眾的參與感難以持續(xù)。公眾對國家公園的了解和認識，大都停留在生態(tài)保育、游憩休閑等單一價值，忽視了其作為科學研究、環(huán)境教育、培養(yǎng)國家認同感和民族歸屬感的多元價值。同時，國家公園人工化、商業(yè)化、城市化趨向嚴重，也損壞了其原真性和自然性，不利于公眾國家公園國家意識的培養(yǎng)。

今后，在發(fā)揮國家公園生態(tài)保育、游憩休閑、科研教育等多重價值的同時，應充分強調國家公園的國家意識。第一，要強調國家公園的生態(tài)功能屬性，真正把生態(tài)保護作為國家公園的首要功能。第二，要強調國家公園的國家代表屬性，強化公眾的國家意識。國家公園既具備地域特點，又具有國家特色，因此，培養(yǎng)國家公園的國家意識，能夠增加公眾的歸屬感和認同感，提升文化自信。第三，發(fā)揮國家公園的公益屬性，進一步提升公眾對國家公園公物屬性的認識，引導公眾從國家高度認識和保護國家公園。

志愿服務是國家公園公眾參與的重要途徑，需要一套完備的規(guī)范性管理制度。國家法律法規(guī)應對志愿者的申請要求、服務范疇、服務結構做出具體規(guī)定，并且給予相關的服務支持、宣傳支持和立法支持。現行國家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)關于國家公園志愿者服務的相關規(guī)定，仍停留在原則性、概括性層面，具體內容存在一些空白，難以適應實踐需要。目前國家公園招募志愿者參與公園管理事務，主要的依據是《志愿服務條例》。這部條例并不是專門針對國家公園的志愿者服務而制定的，不可能涵蓋國家公園志愿者服務的所有事項，在具體操作難免存在隨意性。加之缺少相關培訓，志愿者能力和水平參差不齊，難以較好地發(fā)揮國家公園志愿服務的制度效果。

針對這些狀況，國家應該盡快建立和健全國家志愿者服務制度。首先，要建立志愿者服務管理機制，可在國家公園管理局下設專門的志愿者服務管理機構。這個機構對內負責志愿者的招募、培訓、管理和保障工作，對外加強與企業(yè)、社會組織、高校、科研機構之間的溝通與合作，如招募大學生志愿者、專家參與國家公園講解等。其次，要建立多樣化的獎勵機制。對那些在國家公園管理和宣傳過程中表現優(yōu)秀的志愿者，應當予以適當獎勵。獎勵形式可以靈活多樣，包括贈予門票、免費體驗特許經營項目、頒發(fā)榮譽證書、贈送國家公園紀念品等。最后，要完善志愿服務法律保障體系，提升國家公園志愿者服務的法律化、組織化、制度化。在規(guī)范志愿者招募、培訓等管理事項的同時，也應充分尊重志愿者的勞動，切實保障志愿者的合法權益。

四、發(fā)達國家關于國家公園公眾參與有關制度對我們的啟示

關于國家公園公眾參與的立法，發(fā)達國家也經歷了不斷深化的過程。其中有些做法，值得我們研究和借鑒。例如，美國1872年頒布《黃石公園法》，標志著世界上第一個國家公園的誕生；此后，紅杉、冰川、火山湖等國家公園相繼成立。但是，由于國家公園基本法或綜合法缺位，國家公園統一管理機構尚未建立，這一時期的美國國家公園公眾參與法律制度并不完善。直到1916年8 月，《國家公園管理局組織法》頒布實施，公眾參與才有了明確的法律規(guī)定。

依據這部法律，國家公園服務局下設7 個局和7 個區(qū)域辦公室，其中3 個局負有公眾參與的直接責任。解說、教育和志愿者局的主要職責之一是招募并培訓志愿者，并下設志愿者司進行統一和專門化管理。溝通聯絡局需要代表局長向公眾媒體提供信息，解釋并宣傳國家公園有關政策。伙伴關系和全民參與局負責在國家公園、公園步道、野外和河流景觀中開展保護資源、戶外娛樂、教育和促進青少年參與等活動，其下設保育及戶外娛樂司、伙伴關系和慈善工作辦公室，對公眾尤其是青少年在國家公園范圍內開展教育、娛樂等活動，培養(yǎng)公眾國家公園國家意識。國家公園服務局局長還聘請資深科學顧問，為局長提供決策建議，從而體現國家公園管理局決策的科學性、專業(yè)性和民主性。實際上，這也是公眾參與國家公園管理的途徑之一。

1969 年，美國《國家環(huán)境政策法》將公眾參與制度引入環(huán)境保護領域，進一步為國家公園公眾參與法律制度的發(fā)展和完善提供了最直接的法律依據。同年，美國國會通過《公園志愿者法》，鼓勵普通民眾參與國家公園部分管理事務。此后，美國相繼頒布《國家公園管理局一般管理法》 《國家公園綜合管理法》《國家公園空中旅游管理法》《國家公園局管理政策》 《公民共建與公眾參與》等法律和政府文件，國家公園公眾參與的法律制度更加健全和精細。這些法律和文件對公眾參與的授權、定義、政策、目標與原則、框架與標準、職能與義務、評估與審查等，都作了全面的解釋和規(guī)定，從而促進形成了“公民共建”的運作模式。

發(fā)達國家的國家公園大都強調國家認同和文化認同，注重發(fā)揮國家公園的國家凝聚力和公益教育功能。美國早在1915 年就開始通過內政部、鐵路公司、旅游經營商等機構對國家公園進行公關宣傳和旅游開發(fā)基礎設施建設，引導公眾把國家公園視作“自然的圣殿”“自然實驗室”“國家游樂場”，強化公眾對公家公園的價值認同。1992 年，美國發(fā)布《國家公園21 世紀議程》，明確國家公園管理局的核心目標在于促進公眾形成共同國家意識的能力。政府還通過提供國家公園環(huán)境教育的機會，讓參與者接受更加系統的國家公園環(huán)境教育和國家意識教育，增加公眾的榮譽感、認同感和歸屬感。

國家公園建設是我國生態(tài)文明體制改革的重要成果，是建設美麗中國的重要內容。國家公園公眾參與和人民日益增長的對美好生活的精神需求一脈相承，堅持公眾參與理念是貫徹國家公園全民公益性的重要表現。完善國家公園公眾參與制度，并逐步使之規(guī)范化、法治化，是充分實現國家公園生態(tài)保育、休閑娛樂、科研教育文化傳承等多重價值功能的必經之路。生態(tài)文明建設的不斷深入，將進一步強化公眾參與國家公園事務的廣度和深度，真正體現國家公園公共、公益屬性，打造全民共商、共建、共享、共治的中國特色國家公園。