金 剛

0 引言

2018年初，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，中共中央隨即印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出組建自然資源部，并將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理職能劃歸自然資源部。與城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)聯(lián)密切的城市設(shè)計管理職能是同步劃轉(zhuǎn)還是仍歸屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，并未在此次機構(gòu)改革中清晰明確。因此，兩部委通過不同方式開展城市設(shè)計的管理指導(dǎo)工作（表1），上下級跨系統(tǒng)指導(dǎo)監(jiān)督、同層級跨部門事權(quán)重疊的復(fù)雜情況難以避免。由于頂層關(guān)系不明，國內(nèi)各省市確定了不同的管理賦權(quán)情況 ，其中，以西藏自治區(qū)為例 ，出現(xiàn)了由住建部門管理城市設(shè)計工作的全新情況。長期以來，城市設(shè)計主要結(jié)合法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序來開展工作，盡管在編制內(nèi)容與方法上有成熟的管理經(jīng)驗，但尚未建立起法定且獨立實施的管理機制。

表1 2018年至今國家層面有關(guān)城市設(shè)計的指導(dǎo)工作概況Tab.1 overview of the national guidance work on urban design since 2018

自1983年上海虹橋新區(qū)城市設(shè)計開啟了中國城市設(shè)計實踐以來，我國城市設(shè)計管理大體可分為技術(shù)管理（2000年之前）、實施管理（2000—2015年）[1]、全過程管理（2015年之后）[2]三個主要階段（圖1）。2000年之前，研究主要集中于城市設(shè)計本身的技術(shù)方法和內(nèi)容體系，尚未涉及對實施管理的探討。2000年開始，隨著城市設(shè)計作為提高和改善城市環(huán)境的一項重要工作[3]，與規(guī)劃管理脫節(jié)[4]、流于“意象展示”難于實施[5]等問題逐漸凸顯，學(xué)術(shù)領(lǐng)域開始關(guān)注城市設(shè)計實施管理的規(guī)范化、法制化[6]，以及建立設(shè)計管理制度[7]等方面。2015年中央城市工作會議之后，針對已有實施痛點進行針對性的改良工作的研究逐漸增多，包括對實施程序管理[8]、精細(xì)化管理[9]、法定化管理[10]等方面，側(cè)重于探討城市設(shè)計“怎么用得更好”的“后段”管理工作。2017年之后隨著《城市設(shè)計管理辦法》出臺和城市設(shè)計試點工作的開展，學(xué)術(shù)領(lǐng)域也開始對從編制到實施的“全過程”行政管理進行梳理[11-13]。

機構(gòu)改革背景下，當(dāng)不具備城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的省市級住建部門開展城市設(shè)計工作時，將面對在工作事權(quán)、部門協(xié)調(diào)、實施管控、人才建設(shè)等方面的不適應(yīng)問題，迫切需求應(yīng)對性的管理機制改良。從2018年機構(gòu)改革之后，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)π滦蝿菹碌脑O(shè)計框架[14]、技術(shù)改革[15]、縱向傳導(dǎo)[16]、創(chuàng)新應(yīng)用[17-19]等內(nèi)容進行探討，但針對管理機制調(diào)整的研究仍然較少。因此，本文采用文獻分析、案例研究、訪談?wù){(diào)研 等方法，旨在國內(nèi)部分省市由住建部門管理城市設(shè)計工作的背景下，結(jié)合西藏自治區(qū)的相關(guān)工作經(jīng)驗，從行政管理角度，探討城市設(shè)計管理機制調(diào)整的策略方向與實踐路徑。

1 當(dāng)前城市設(shè)計管理機制存在問題的思考

1.1 工作性質(zhì)：技術(shù)思維局限，尚未發(fā)揮整體統(tǒng)籌作用

機構(gòu)改革后，市縣層面“建設(shè)與規(guī)劃”相對分離，由于缺乏信息對稱的溝通機制，城鄉(xiāng)建設(shè)行動安排欠缺系統(tǒng)考慮，多以項目迅速建成為導(dǎo)向，導(dǎo)致建設(shè)行為的碎片化[20]，造成建設(shè)內(nèi)容沖突、項目布點欠佳、資源投放浪費等問題。因此，各級住建部門亟需重新尋找發(fā)揮綜合統(tǒng)籌作用的行政工具。

城市設(shè)計具有整體視野、綜合協(xié)調(diào)的價值，具備“五年規(guī)劃”所缺乏的空間安排屬性。但當(dāng)前城市設(shè)計工作仍舊局限在“形態(tài)管理與風(fēng)貌管控”的單一技術(shù)領(lǐng)域，尚未拓寬概念內(nèi)涵，與其他城鄉(xiāng)建設(shè)平行職能缺乏對接，未能發(fā)揮整體性與系統(tǒng)性的統(tǒng)籌作用。

1.2 編制內(nèi)容：存有事權(quán)爭議，缺乏針對性與靈活性

部分工作內(nèi)容存有事權(quán)爭議。當(dāng)前城市設(shè)計發(fā)揮落實城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計的上下銜接作用[21]，與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理結(jié)合緊密，部分工作內(nèi)容與原城鄉(xiāng)規(guī)劃較類似。因此，單獨編制的城市設(shè)計通常也涉及人口、功能產(chǎn)業(yè)、用地劃分、交通路網(wǎng)、公共設(shè)施等系統(tǒng)內(nèi)容，與國土空間規(guī)劃較為重復(fù)，在具體實施時易產(chǎn)生事權(quán)爭議，部分成果只能成為跨部門工作建議甚至完全棄用。

缺少針對性的作為與靈活性的調(diào)整。部分城市設(shè)計延續(xù)城市擴張時期的理念，為管控開發(fā)而設(shè)置龐雜的編制內(nèi)容。與住建部門事權(quán)對比，對公共空間、步行環(huán)境、小微綠地等人民更關(guān)注的內(nèi)容投入力量不足，對功能策劃、道路交通、市政安全等非必要內(nèi)容又不能合理調(diào)減，存在“所需與所為”錯配情況。

1.3 實施管控：部門協(xié)同不暢，缺少直接建設(shè)抓手

與法定規(guī)劃結(jié)合的實施路徑發(fā)生調(diào)整。國內(nèi)天津、南京[22-23]等地的經(jīng)驗表明，將城市設(shè)計管理納入城市規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，可以建立起完整的城市設(shè)計管理體系，發(fā)揮城市設(shè)計作用[24]，《城市設(shè)計管理辦法》最終也肯定了這一路徑模式。但是，當(dāng)原城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設(shè)計職能分屬不同行政部門時，將需要構(gòu)建全面及時的信息共享、爭議協(xié)調(diào)、方案校核機制，才能保障城市設(shè)計實施（圖2）。這種行政能力要求高、行政溝通成本大的實施機制需要調(diào)整磨合，近期內(nèi)可能會遇到關(guān)鍵信息丟失、圖文理解偏差、建設(shè)效果走形等挑戰(zhàn)。

城市設(shè)計難以轉(zhuǎn)為直接建設(shè)項目。國內(nèi)城市設(shè)計為適應(yīng)城市快速擴張的規(guī)劃管理需求，發(fā)展至今已偏重于開發(fā)工具的屬性；而在注重“建筑”與“工程”的城鄉(xiāng)建設(shè)管理事權(quán)內(nèi)，較少轉(zhuǎn)為直接實施項目，實施抓手過于單一。

1.4 隊伍建設(shè)：管理人力不足，非官方力量補充機制尚未建立

城市設(shè)計基層管理人力嚴(yán)重不足。城市設(shè)計專業(yè)性較強，即便不考慮美學(xué)等主觀審查，僅是對成果規(guī)范性、合理性、可實施性等管理審查也需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)技術(shù)儲備，對管理人員相關(guān)專業(yè)素質(zhì)要求較高。原市縣級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門中城市設(shè)計相關(guān)技術(shù)人員本就相對不足；機構(gòu)改革后，市縣級住建部門也很少接轉(zhuǎn)原城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)人員。西藏自治區(qū)市縣級住建部門幾乎沒有設(shè)立單獨的城市設(shè)計管理機構(gòu)，城市設(shè)計專業(yè)人員幾近空白。

亟待建立非官方力量補充機制。盡管部分城市建立了城市設(shè)計專家?guī)欤珡膶嵤┬Ч麃砜?，在?guī)范性、操作性等方面的審查精度較難達到使用要求。實際工作中更需要穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)團隊，通過合法合規(guī)的長期約定，直接參與到城市設(shè)計審查審批工作。

2 國內(nèi)外城市設(shè)計管理機制改革更新的實踐經(jīng)驗

國外城市設(shè)計管理機制經(jīng)歷數(shù)十年變化，逐步形成當(dāng)前較為成熟的制度規(guī)范[25]，對管理機制如何調(diào)整演化有較多經(jīng)驗。同時，近年來住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也開始探索非傳統(tǒng)城市設(shè)計的工作類型與管理路徑，對城市設(shè)計管理機制的調(diào)整改良也有所啟發(fā)。本文通過梳理總結(jié)部分國內(nèi)外在機制改革方面的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)出以下共同特征。

2.1 強調(diào)城市設(shè)計在建設(shè)領(lǐng)域的系統(tǒng)協(xié)調(diào)作用

在城市建設(shè)領(lǐng)域的系統(tǒng)作為來看，強調(diào)與其他系統(tǒng)要素的統(tǒng)籌考慮和各專項系統(tǒng)的協(xié)調(diào)銜接。英國以設(shè)計導(dǎo)引（design guide）、設(shè)計準(zhǔn)則（design code）、評估體系（assessment framework）等程序強化城市設(shè)計管理的法定效力，在建設(shè)工作中加強如人車分流、視覺政策、歷史性環(huán)境等多個跨專業(yè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)落實[26]。新加坡在總體規(guī)劃層級中疊加了城市設(shè)計導(dǎo)則與專項詳細(xì)控制規(guī)劃，以設(shè)計角度建立起與公共利益相關(guān)規(guī)劃設(shè)計的協(xié)調(diào)平臺，加強城市設(shè)計導(dǎo)則與各專項系統(tǒng)在價值理念、成果表達、實施路徑的一致性。

2.2 緊跟理念轉(zhuǎn)型調(diào)整工作重點

在工作的內(nèi)容框架方面，注重與時俱進，結(jié)合時代需求，適時調(diào)整編制內(nèi)容與重點。

為了應(yīng)對城市開發(fā)形態(tài)的無序發(fā)展，美國眾多地區(qū)通過區(qū)劃控制（zonging）中的設(shè)計審查（design review），對城市形態(tài)管控進行詳實的設(shè)計管控[27]，技術(shù)團隊的工作在于編制管控圖文。隨著“以人為本”價值取向的回歸，為改變形態(tài)引導(dǎo)粗放單一、場所營造缺失、均質(zhì)蔓延等問題，美國100多個城市逐步使用《精明準(zhǔn)則》進行建設(shè)管控，更加關(guān)注混合利用、公共場所、街道空間、自然地區(qū)設(shè)計等細(xì)節(jié)內(nèi)容[28]。

國內(nèi)重慶市開展的城市體檢工作中，聚焦城市人民所需，通過問卷、電話、手機等多元方式收集基層民意，梳理人民最關(guān)注的工作內(nèi)容[29]。依據(jù)城市體檢，重慶住建部門出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，擯棄了全面鋪開的思路，針對性地制定治理提升內(nèi)容。

2.3 關(guān)注實施路徑的精準(zhǔn)有效

在設(shè)計實施方面，強化在具體項目立項、審查、批準(zhǔn)等微觀層面的程序機制，也關(guān)注直接生成具體實施項目。

新加坡采用競標(biāo)技術(shù)條款的方式，在項目審查實施層面提出可操作性的控制要求，并推行雙信封響應(yīng)機制[30]，確保開發(fā)項目優(yōu)先滿足城市設(shè)計要求，再進入商務(wù)審議，極大地提高了城市設(shè)計導(dǎo)則的實施管控力度。

近年來，國內(nèi)眾多城市開展的“雙修”（生態(tài)修復(fù)與城市修補）工作，在整體空間系統(tǒng)安排的基礎(chǔ)上，更加注重落實具體的建設(shè)項目庫[31]，明晰項目空間邊界、主管部門、投資規(guī)模、時間進度，制定直接面向建設(shè)的操作手冊。

2.4 注重多部門協(xié)作的法定程序

從多部門協(xié)調(diào)管理的經(jīng)驗來看，國外更關(guān)注明文立法來保障協(xié)同機制，注重制定清晰準(zhǔn)確的工作指南。英國行政部門調(diào)整較為頻繁，城市設(shè)計控制程序涉及多個部門間的交叉行政[32]，因此在制度安排上更突出程序立法，由各地方政府具體制定設(shè)計審查與管控的協(xié)作機制。新加坡則成立專業(yè)設(shè)計審查機構(gòu)，成員來自與城市建設(shè)相關(guān)的多個部門，如旅游局、土地局、陸交局等[33]；在協(xié)作機制上將人力細(xì)分為設(shè)計咨詢委員會、設(shè)計導(dǎo)則豁免委員會、專家顧問小組等，賦予清晰的工作主題與邊界。

2.5 保障公眾、專家和非官方機構(gòu)的參與合作

在多方參與方面，依據(jù)自身體制環(huán)境保障公眾參與的機制，提供非官方機構(gòu)合作的制度接口，確保價值理念與人民所需契合，提升成果的規(guī)范合理性。

國外多數(shù)國家始終強調(diào)公眾作為政府行政的監(jiān)督者和共同治理的參與者，在公眾調(diào)查、咨詢、質(zhì)詢等方面進行法制保障。英國建筑與建成環(huán)境委員會（CABE）[34]為非官方機構(gòu)，為政府提供設(shè)計決策判斷素材、專業(yè)技術(shù)導(dǎo)則和專著、宣傳推廣、成果審查、實施評價等技術(shù)工作支持。日本在《建筑基本法》的制度框架下[35]，催生出大量民間團體參與城市設(shè)計的審議、監(jiān)督與執(zhí)行，建立起基于民事權(quán)利的非官方機構(gòu)參與制度。

國內(nèi)浙江、江蘇、重慶等地近年來推動了城市設(shè)計公示制度，有效提升了公眾參與力度。北京、上海、廈門等城市探索了存量更新地區(qū)的“社區(qū)責(zé)任規(guī)劃師”制度[36]，深圳探索了“總設(shè)計師”團隊模式[37]，在為官方提供技術(shù)支撐方面取得了良好效果。2020年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開始探索“城市總建筑師制度”，逐步建立總建筑師牽頭推進城市設(shè)計及審查的工作機制。

3 西藏自治區(qū)城市設(shè)計管理機制的實踐探索

為落實西藏自治區(qū)機構(gòu)改革的決策部署，省級住建部門（以下簡稱“住建廳”）開展了一系列有關(guān)城市設(shè)計的工作（表2）?；趪鴥?nèi)外的成功經(jīng)驗，住建廳對西藏自治區(qū)城市設(shè)計工作中存在的若干痛點問題進行了針對性的機制調(diào)整（圖3），取得了一定的實踐成果。

表2 西藏自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定的城市設(shè)計相關(guān)文件Tab.2 working documents on urban design formulated by Housing and Urban-Rural Development Department of Tibet

3.1 明確以城市設(shè)計為龍頭統(tǒng)籌各項城鄉(xiāng)建設(shè)工作

基于西藏自治區(qū)城市建設(shè)工作中：發(fā)展目標(biāo)缺少支撐、專項系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)、具體建設(shè)零散組織等現(xiàn)實問題，住建廳探索以城市設(shè)計為統(tǒng)籌的工作機制。

統(tǒng)一部門共識?！段鞑刈灾螀^(qū)“十四五”時期城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于推進我區(qū)城市設(shè)計工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）中明文確定“以城市設(shè)計為龍頭推進城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量、高品質(zhì)、高效率發(fā)展”，極大地拓展了城市設(shè)計職能的內(nèi)涵。

統(tǒng)籌平行職能。住建廳確定了具體處室來管理城市設(shè)計，統(tǒng)籌其他平行職能的工作成果，現(xiàn)階段重點關(guān)注價值理念契合、方案框架優(yōu)化、項目布局協(xié)調(diào)。例如，經(jīng)與相關(guān)處室協(xié)商，《西藏自治區(qū)完整綠色社區(qū)創(chuàng)建行動實施意見》（以下簡稱“《社區(qū)行動》”）中強調(diào)了以城市設(shè)計全面指導(dǎo)各項基礎(chǔ)設(shè)施的投放與建設(shè)。

3.2 依據(jù)新發(fā)展理念制定動態(tài)靈活的編制內(nèi)容框架

住建廳明確了城市設(shè)計工作的新理念[38]，始終緊扣“幸福家園美好生活”主題，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市設(shè)計全過程。圍繞新理念，適時增減編制的內(nèi)容框架，準(zhǔn)許各地動態(tài)調(diào)整框架。

強調(diào)“以人為本”增加重點內(nèi)容，《西藏自治區(qū)城市設(shè)計編制導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱“《導(dǎo)則》”）強調(diào)要結(jié)合城市體檢，以人民為中心，就人民關(guān)注的人居環(huán)境問題確定編制內(nèi)容或加強工作深度。

允許因地制宜減少無謂工作，各級市縣可依據(jù)本地實際，不硬性編制與國土空間規(guī)劃的重疊內(nèi)容，減少不必要的設(shè)計內(nèi)容。例如，阿里地區(qū)首府因人口與自然本底特征，無需過多涉及路網(wǎng)、停車、通風(fēng)廊道等內(nèi)容。

3.3 探索“總體設(shè)計—專項行動—實施項目”的直接實施機制

基于西藏自治區(qū)城市建設(shè)以各地援建項目為主的特征，結(jié)合國內(nèi)“雙修”工作經(jīng)驗，住建廳著手打通宏觀設(shè)計與微觀項目之間的傳導(dǎo)關(guān)系，拓展出總體城市設(shè)計的新實施路徑。

中觀層面，《意見》《導(dǎo)則》明確要將總體城市設(shè)計轉(zhuǎn)為專項的行動計劃，要體現(xiàn)時代價值理念，不拘泥于單項職能，應(yīng)集成多個系統(tǒng)要素。例如，《拉薩堆龍中心城區(qū)總體城市設(shè)計》中就制定了高原韌性、阡陌交通、賞街讀巷等行動計劃。

微觀層面，《意見》《導(dǎo)則》指出在行動計劃基礎(chǔ)上，策劃以政府投資或省市援建為主的項目清單，并初步框定空間布局，明確政府主導(dǎo)部門。

在此路徑下，總體城市設(shè)計成果不僅限于下位的城市設(shè)計或國土空間規(guī)劃中的若干條文，成果中涉及的公共設(shè)施、步道、園林等內(nèi)容均能轉(zhuǎn)化為實施項目。

3.4 探索以項目審批為平臺的部門協(xié)同機制

面對西藏自治區(qū)部門溝通對接的現(xiàn)實情況，住建廳與其他相關(guān)部門共商，探索了將城市設(shè)計轉(zhuǎn)為審查依據(jù)，依據(jù)“項目審批”平臺的部門協(xié)同機制。

一是轉(zhuǎn)換思維。建設(shè)項目作為城市建設(shè)的微觀載體，具有易于多部門理解的審批流程。在項目審查審批程序中植入城市設(shè)計審查，將改變部門之間的抽象技術(shù)對接，搭建起邏輯簡潔的協(xié)同機制?？紤]到部門協(xié)同尚需磨合，近期僅以“建筑設(shè)計審查”為切入點開展“試點工作”，三部門聯(lián)合下發(fā)《西藏自治區(qū)關(guān)于明確加強城市與建筑風(fēng)貌管理相關(guān)要求的通知》（以下簡稱“《風(fēng)貌通知》”）。

二是轉(zhuǎn)變關(guān)系。在審批項目時，部門協(xié)同關(guān)系由“部門之間對接”轉(zhuǎn)化為“部門協(xié)同對外”，事權(quán)重疊內(nèi)容由互相爭議轉(zhuǎn)為共同使用，更易建立聯(lián)合機制?！讹L(fēng)貌通知》發(fā)改、住建、自然資源三部門聯(lián)合發(fā)布和《社區(qū)行動》十六部門聯(lián)合發(fā)布，均得益于這一關(guān)系轉(zhuǎn)變。

三是明確事權(quán)?！讹L(fēng)貌通知》中明文確定會商和函商機制，明晰各項城市設(shè)計審查要素的歸口事權(quán)，指出各部門在項目審批程序中的工作責(zé)權(quán)與處理方式，例如，項目的建筑方案設(shè)計必須符合城市設(shè)計專章要求，才能通過相應(yīng)的審查程序。

3.5 結(jié)合城市總建筑師制度分階段建立非官方的輔助審查機制

基于城市設(shè)計管理人員匱乏的實際局面，住建廳一方面建議地方可近期引入第三方技術(shù)機構(gòu)；另一方面結(jié)合試點工作，探索應(yīng)對長遠(yuǎn)的城市總建筑師審查機制。

著眼當(dāng)下，借助市場與公眾力量加強設(shè)計審查?！兑庖姟贰秾?dǎo)則》提出城市設(shè)計應(yīng)在住建部門相關(guān)網(wǎng)站進行公示，納入公眾建議。參照西藏自治區(qū)在施工圖審查、消防設(shè)計審查等工作中的成功經(jīng)驗，建議市縣級住建部門可采購技術(shù)咨詢服務(wù)，加強成果審查，出具審查報告。審查重點關(guān)注與其他規(guī)劃是否一致，成果內(nèi)容是否規(guī)范準(zhǔn)確，成果轉(zhuǎn)譯（針對項目審查所需的條文、指標(biāo)、簡圖）是否清晰簡潔等。

面向未來，圍繞總建筑師設(shè)立專業(yè)審查機構(gòu)。以拉薩試點為基礎(chǔ)，擬采用政府聘用與考核，建立團隊，按量有償計酬，明確團隊在城市設(shè)計審查、項目可研、規(guī)劃評審等工作中的參與權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)。

4 城市設(shè)計管理機制調(diào)整的策略建議

基于西藏自治區(qū)城市設(shè)計管理機制調(diào)整的探索實踐和操作辦法，本文初步歸納總結(jié)出同類管理背景下機制調(diào)整的策略方向，供其他省市參考。

4.1 藍(lán)圖統(tǒng)籌：從單一工具到全局引領(lǐng)

城市設(shè)計要突破管控“形態(tài)與風(fēng)貌”的范疇，依據(jù)各地現(xiàn)實需求，拓展城市設(shè)計“用來干什么”的性質(zhì)內(nèi)涵，成為城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的統(tǒng)籌“藍(lán)圖”。部門內(nèi)應(yīng)搭建起城市設(shè)計協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)各職能工作的規(guī)章制度，各系統(tǒng)的技術(shù)協(xié)商、事權(quán)協(xié)調(diào)、任務(wù)分工、行動方案、項目落地等工作均可與城市設(shè)計對接。技術(shù)上應(yīng)鼓勵借助數(shù)據(jù)手段，實時更新信息并整合方案，形成“一對多”的“漏斗”式統(tǒng)籌模式，提升城鄉(xiāng)建設(shè)工作質(zhì)量（圖4）。

4.2 理念轉(zhuǎn)變：從求全錯配到精準(zhǔn)施策

城市設(shè)計要轉(zhuǎn)變固化求全、力量錯配的編制內(nèi)容，緊扣全新的時代理念，抓住城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，綱舉目張，精準(zhǔn)施策（圖5）。

堅持理念引領(lǐng)。當(dāng)前城市發(fā)展的邏輯正在轉(zhuǎn)變，要擺脫服務(wù)于開發(fā)擴張的固有思維，將人民對美好生活的向往作為城市設(shè)計工作的根本目標(biāo)，回歸以人文本，倡導(dǎo)綠色發(fā)展，以時代主題引領(lǐng)具體編制內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。

走向精準(zhǔn)施策。面向市民迫切需求、生態(tài)可持續(xù)訴求、關(guān)鍵資源保護等新發(fā)展理念下的重要議題，應(yīng)該增加定制化的編制內(nèi)容。面向城市的不同本底，允許調(diào)減操作意義不強的工作內(nèi)容，解放技術(shù)單位的工作力量。

4.3 行動落實：從規(guī)劃轉(zhuǎn)譯到項目路徑

總體城市設(shè)計要改變納入國土空間規(guī)劃和轉(zhuǎn)為下位城市設(shè)計的單一“轉(zhuǎn)譯”路徑，建立“設(shè)計—行動—項目”落實機制，將間接的技術(shù)工具轉(zhuǎn)為直接的實施抓手（圖6）。

從系統(tǒng)集成維度制定行動計劃，以多要素整合、可實施操作、易宣貫推廣為原則，明確城市設(shè)計各分項系統(tǒng)的“一攬子”解決方案?？山Y(jié)合城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期問題，凝練行動主題，引導(dǎo)建設(shè)重點。

從事權(quán)分工維度落實項目庫，以行動計劃下的項目為準(zhǔn)，明確責(zé)任部門、建設(shè)時序、空間布局、技術(shù)指標(biāo)等關(guān)鍵信息。項目庫經(jīng)政府審批后可直接實施，也可成為相關(guān)部門的遠(yuǎn)期項目計劃。各省市也可結(jié)合自身實際，納入市場投資為主的項目，拓展項目庫的適用廣度。

4.4 部門協(xié)同：從技術(shù)對接到聯(lián)合審查

既有實施路徑如果不暢，則要轉(zhuǎn)變“設(shè)計對接規(guī)劃”的純技術(shù)領(lǐng)域思路，下沉到“建設(shè)項目”層面，圍繞項目聯(lián)合審查建立協(xié)同機制，轉(zhuǎn)變部門關(guān)系、明晰工作責(zé)權(quán)。

管控關(guān)鍵過程，要在項目“可研”“規(guī)劃許可”“施工許可”等涉及行政許可的程序中直接納入城市設(shè)計審查（圖7）。

制定工作指南，采用組建專門機構(gòu)、會商、函商等多種審查方式，以部門合作最大可能性為準(zhǔn)則形成明文的制度公約。

4.5 多方參與：從內(nèi)部管控到開放共謀

城市設(shè)計工作要逐步改變內(nèi)部行政管理的方式，借助公眾、技術(shù)人員、第三方機構(gòu)的力量，堅定價值理念，提升管控質(zhì)量。

深化公眾參與和專家合作模式。在設(shè)計公示的基礎(chǔ)上，需加強在前期調(diào)研訪談與后續(xù)實施監(jiān)督兩方面的人民參與力度。結(jié)合城市總建筑師制度探索，賦予專家一定的行政決策權(quán)力。

建立非官方專業(yè)機構(gòu)的長期合作機制。順應(yīng)當(dāng)前在行政許可和行政審批方面的改革趨勢，與非官方的獨立機構(gòu)、技術(shù)企業(yè)、民間團體等探索長期合作機制，賦予設(shè)計審查權(quán)力，改善一線工作人員技術(shù)儲備不足的局面。

5 結(jié)語

傳統(tǒng)城市設(shè)計管理始終與法定規(guī)劃重疊捆綁，機構(gòu)改革之后，當(dāng)住建部門獨立開展城市設(shè)計工作時將面臨新生的現(xiàn)實困難，推動管理機制的動態(tài)調(diào)整具有重要意義。本文結(jié)合西藏自治區(qū)實踐，探索了關(guān)于性質(zhì)定位、內(nèi)容框架、實施抓手、部門協(xié)同、人力隊伍等管理機制方面的調(diào)整策略，為其他同類背景城市開展城市設(shè)計工作提供了一些可借鑒的方法參考和應(yīng)對建議。

需要指出，本文涉及的西藏自治區(qū)實踐不是“全盤重構(gòu)”，并非建構(gòu)一套完整的管理體制，而是針對現(xiàn)實需求進行的局部優(yōu)化改良；也不是“一蹴而就”，后續(xù)將根據(jù)各項規(guī)定的試行情況，適時動態(tài)修訂。

城市設(shè)計的主管權(quán)責(zé)必將逐步清晰，管理機制也需要不斷的更新迭代，期待未來結(jié)合新的痛點難點，對本文初步探索的方法策略進行優(yōu)化。

注釋：

① 在市縣（含直轄市）層面，一類明文確定城市設(shè)計工作由自然資源部門承擔(dān)（如北京市、重慶市、杭州市等）；一類暫無明文，沿用原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門（現(xiàn)自然資源部門）主管；一類由開發(fā)業(yè)主、平臺公司、屬地政府組織城市設(shè)計編制，具體管理權(quán)責(zé)部門歸屬由市縣政府自由裁量。

② 西藏自治區(qū)人民政府“三定”方案中明確由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳管理城市設(shè)計工作，各市（地）相關(guān)工作也由住建部門管理。

③ 筆者在日常工作中與西藏自治區(qū)各市（地）住建部門進行對接，通過電話采訪、會議訪談等方式，了解市縣層面城市設(shè)計工作開展的實際情況、困難與建議。