□嘉興市自然資源和規(guī)劃局 沈 俊 豐家傲

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作是基于國家和地方經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略需要，全域統(tǒng)籌運作的土地整治活動，對于提高糧食綜合生產能力、保護耕地資源、優(yōu)化土地利用結構、遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，促進生產、生活、生態(tài)融合和農民家庭財產升值，助推鄉(xiāng)村振興和共同富裕等方面具有重要作用。2018 年，嘉興市人民政府印發(fā)《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案》，提出用5 年時間，選擇100 個以上行政村，啟動100 個項目，實施100 萬畝鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復，總投資超過100 億元。至目前，嘉興市申請獲準國家級試點5 個，省級工程85 個，涉及行政村231 個，規(guī)模157.5 萬畝，總投資303.9 億元；實施績效評價連續(xù)四年列全省前三位，其中2018 和2020 年度全省第一；連續(xù)四年獲全域土地綜合整治省政府督查考核獎勵；獲省級精品工程4 個，首批省級精品工程獎勵資金3000 萬元，是獲省級獎勵最多的地級市。

一、工作舉措

（一）堅持一個理念，統(tǒng)籌推進

堅持綜合整治理念。全區(qū)域全要素推進鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作，統(tǒng)籌開展農村建設用地復墾、千畝方萬畝方集中連片整治、高標準農田建設、宜耕土地開發(fā)等土地整治活動，協同推進“三改一拆”“五水共治”等生態(tài)環(huán)境整治工作，整合力量，集中資金，對“田水路林村居業(yè)”進行全要素、多手段、高效益整治，全面提升土地資源整體環(huán)境質量，全面優(yōu)化鄉(xiāng)村用地結構，節(jié)約集約精準保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地，進一步提升村級集體經濟發(fā)展能力，逐步構建“農田集中連片、農業(yè)規(guī)模經營、村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、產業(yè)融合發(fā)展”新格局。

（二）抓好兩個環(huán)節(jié)，持續(xù)推進

抓好基礎調查和規(guī)劃設計兩個環(huán)節(jié)。對土地利用現狀以及生態(tài)、人居、河道等整治潛力及需求進行基礎信息調查。強化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導，全域謀劃，節(jié)約集約，做到無規(guī)劃不建設、無設計不施工。按照“多規(guī)融合、按需而為”的原則，有序編制村土地利用規(guī)劃，結合村莊布點規(guī)劃和平臺整合提升，劃定各行各業(yè)功能分區(qū)布局，突出生態(tài)文明建設要求，深入挖掘項目特色，合理整合工程項目，科學控制投入成本，編制好設計方案，擬定好實施方案，為工程施工提供源頭支撐。

（三）聚焦三大目標，精心推進

聚焦國土空間格局優(yōu)化、鄉(xiāng)村用地治理和服務鄉(xiāng)村振興三大目標。以生態(tài)文明建設為戰(zhàn)略引領，以自然資源大保護為原則，精心選擇和實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程，高標定位建設內容和品質需求，努力重構“三生布局清晰、形態(tài)高效集約”的空間格局；聚焦“耕地利用破碎化、村莊用地無序化、鄉(xiāng)村產業(yè)散亂化”的鄉(xiāng)村用地三化治理；用足用好“帶空間、帶指標、帶占補平衡”、增存掛鉤指標獎勵、永久基本農田調優(yōu)以及經濟利益補償等政策，打好政策組合拳，全力服務支持鄉(xiāng)村振興。

（四）打造四種模式，分類推進

打造農業(yè)產業(yè)引導型、生態(tài)環(huán)境修復型、美麗農田建設型、農居環(huán)境改善置換型四種模式。創(chuàng)新推進方式，在部、省尚未出臺具體政策的情況下，探索總結以“一選二調三平四定五實施”的五步項目推進方式先行先試，一選：選地塊；二調：調查摸清資源底數、需求和目標；三平：算好土地、資金平衡賬；四定：定規(guī)劃、定設計、定內容、定計劃；五實施：報方案、現場施工。按整治模式分類指導推進，主要有農業(yè)產業(yè)引導型（平湖市廣陳鎮(zhèn)服務支持農業(yè)經濟開發(fā)區(qū)建設、秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)服務支持田園綜合體建設）、生態(tài)環(huán)境修復型（海寧市袁花鎮(zhèn)廢棄礦山修復治理和低散亂企業(yè)騰退）、美麗農田建設型（桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)結合千畝方萬畝方建設美麗農田）、農居環(huán)境改善置換型（嘉善縣大云鎮(zhèn)繆家村農房集聚、秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)城郊結合部臟亂差和亂搭亂建搬遷提升人居環(huán)境）等四種模式。

（五）構建五項保障，強力推進

構建組織保障、質量保障、激勵保障、資金保障、考核保障五項保障。加強組織保障，市縣兩級成立工作領導小組，如嘉善縣成立了書記、縣長雙組長的全域土地綜合整治領導小組。加強質量保障，出臺《關于進一步加強和改進土地整治全流程監(jiān)管的通知》，從立項、實施、驗收、管護、結算5 大關鍵流程15 個環(huán)節(jié)實施全流程監(jiān)管。加強激勵保障，浙江省規(guī)定全域整治項目區(qū)內建設用地復墾按2∶1 增存掛鉤指標獎勵，節(jié)余指標可全省調劑。嘉興市鼓勵各地每年安排5%以上的計劃指標、預留5%左右的規(guī)劃建設用地指標，專項支持一二三產融合發(fā)展用地。加強資金保障，除政府補助獎勵、涉農資金整合外，市財政專門給予市區(qū)項目財政貼息政策。加大與金融機構合作，獲取農發(fā)行、農行累計授信290.5 億元，實際投放180.7 億元。積極爭取省級資金，獲省級新增建設用地有償使用費返還2.1996 億元專項支持全域土地綜合整治與生態(tài)修復，省級精品工程獎勵資金3000 萬元。加強考核保障，鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復列入市重點改革突破項目，考評結果納入黨委、政府工作目標責任制，耕地保護、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等相關工作考核。

二、工作成效

（一）優(yōu)化了空間布局，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展

通過實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復，調整優(yōu)化各類用地布局，有效破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發(fā)展低散弱等農業(yè)農村短板問題。通過“小田”變“大田”，田、水、路、林、渠等綜合配套，改善農業(yè)生產條件，促進土地流轉、農業(yè)規(guī)模經營，提高現代農業(yè)服務水平。一是農田更加集中連片。據統(tǒng)計，全市累計減少5 畝以下耕地圖斑數3003 個，新增100 畝以上集中連片耕地塊數380 塊，永久基本農田保護區(qū)內部零星非耕地面積下降率達30%。二是建設用地更加集中集聚。全市累計減少零星農村建設用地規(guī)模1.81 萬畝，盤活存量建設用地0.19萬畝，零星建設用地圖斑數較現狀平均下降32% 以上。三是生態(tài)空間更加山清水秀。共新增生態(tài)用地960 多畝，其中新增森林面積470畝，森林覆蓋率有所提升。

（二）提升了保障能力，促進了產業(yè)融合興旺

根據鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，建立了城鄉(xiāng)土地要素流動機制，有效緩解了耕地保護與產業(yè)發(fā)展用地需求之間的矛盾。2018—2021 年，通過實施全域土地綜合整治和農村建設用地復墾，共產生建設用地增減掛鉤指標6.6 萬畝，其中4.0 萬畝用于農民安置與新農村建設。通過增存掛鉤獲取獎勵新增計劃指標2.3 萬畝，占同期新增計劃指標（單獨選址除外）的36.5%。統(tǒng)籌合理安排城鎮(zhèn)村建設用地，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，激活農業(yè)農村發(fā)展新活力。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復為美麗鄉(xiāng)村、產業(yè)融合發(fā)展和城市建設用地提供了保障，已成為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和經濟社會發(fā)展用地保障的重要來源。

（三）強化了治理水平，改善了人居環(huán)境

通過實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復，不僅提升了整治效率，優(yōu)化了空間布局，還提高了城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的基礎設施配套和公共服務水平，縮小了城鄉(xiāng)差距，改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動了生產生活生態(tài)深度融合。通過多年來的農村土地綜合整治，已建成百戶以上城鄉(xiāng)一體新社區(qū)264 個。全市新增清潔田園面積59907 畝，土壤污染綜合防治面積3075 畝，整治廢棄礦山4 座，農村衛(wèi)生廁所普及率、農村生活垃圾分類覆蓋率、農村飲用水質達標率都達到100%。另外，因地制宜，挖潛當地特色，創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興精品村20 個，創(chuàng)建A級景區(qū)村42 個，創(chuàng)建美麗宜居示范村19 個，創(chuàng)建一村萬樹示范村31 個，不僅推動了具有當地鄉(xiāng)村特色的旅游文化產業(yè)、鄉(xiāng)村共享經濟等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也壯大了村集體經濟實力。

▲平湖市廣陳鎮(zhèn)全域土地綜合整治后引入東郁國際植物新品種研究院。

三、下一步工作方向

“十四五”期間，嘉興市將繼續(xù)把實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復作為德政工程、希望工程、民生工程來抓，下一步將重點圍繞深化理念、強化協同、生態(tài)修復、示范引領等方面深化推進鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作，努力打造具有江南特色的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復2.0 版。

（一）持續(xù)理念深化，抓好重點項目推進

深化理念落實，按照“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”等四個“綜合”導向，用長遠思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維看待全域整治，統(tǒng)籌考慮政府推力、經濟社會需求、整治潛力、生態(tài)修復、產業(yè)導入等情況，因地制宜、合理選址，并加大在項目謀劃深度、生態(tài)修復結合力度、文化傳承挖掘度、優(yōu)質產業(yè)項目導入等方面的研究。切實做好重點項目特別是國家級項目深化和推進工作，力爭形成一批整治有力度、建設有深度、財力可承受、農民可接受、工作可推廣的示范典型項目，助推鄉(xiāng)村振興和共同富裕典范城市建設。

（二）完善機制管理，強化系統(tǒng)協同推進

深化完善五項工作機制。一是完善項目聯合論證制度，實施領導小組成員單位聯合項目論證，分析項目區(qū)現狀，以問題和需求為導向，重點審查包含村莊整治、農田整治、生態(tài)修復等3 項基本整治內容，同時挖掘文化傳承、導入優(yōu)質產業(yè)，結合項目特點形成整治特色，算好土地、資金、生態(tài)、產業(yè)、民生“五本賬”。二是繼續(xù)健全涉農資金整合長效機制，在建立項目儲備庫的基礎上，提前預算謀劃，強化資金整合。三是完善項目系統(tǒng)推進制度，改變以往單要素單項工程為主的實施模式，探索實行按規(guī)劃功能區(qū)或者整治分區(qū)為整治空間單元的全域全要素系統(tǒng)推進實施模式。四是規(guī)范項目整體驗收制度，明確驗收程序，實行整體驗收結果與省級精品工程推薦掛鉤。五是落實強化后期管護機制，按屬地管理原則，明晰管護責任，落實管護措施，遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。通過健全完善機制，明確部門工作職責，以強化系統(tǒng)協同推進，進一步提升項目全域化、綜合化水平。

（三）增強生態(tài)修復意識，精準生態(tài)修復內容

積極爭取將嘉興市列為平原地區(qū)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與農田生態(tài)系統(tǒng)修復保護省級試點，先行開展探索研究。研究針對嘉興平原型地區(qū)占主體的全域土地綜合整治與農田生態(tài)系統(tǒng)修復保護工作，完善修復保護標準體系，制定農田生態(tài)系統(tǒng)修復保護技術方法和工程措施，精準生態(tài)修復保護內容。

（四）強化數字督查，加強服務宣傳引導

充分利用數字化手段，依托浙江省國土空間生態(tài)修復監(jiān)管系統(tǒng)，利用“天空地”一體化監(jiān)管手段，開展不定期巡查和專項檢查，對全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程實施動態(tài)監(jiān)測。充分利用各種媒介渠道，大力宣傳全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作相關政策和惠民利民措施，進一步加強對農戶、村集體經濟組織、農業(yè)經營主體、社會力量等宣傳力度，引導參與整治，共享整治成果。及時總結推廣先進經驗和有效工作方法，發(fā)揮精品工程的示范引領作用。