司學(xué)敏，葛道順

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)發(fā)展系，北京102488；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100010）

20世紀(jì)90年代，“單位制”社會(huì)趨于解體，“社區(qū)制”社會(huì)迅速生長(zhǎng)[1]2，在治理理念作用下社區(qū)逐漸成為整體性社會(huì)治理的基礎(chǔ)主體。進(jìn)入新時(shí)代，黨和政府在致力于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，亦對(duì)社區(qū)治理的戰(zhàn)略性地位給予了高度關(guān)注和重視。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元……促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要‘有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用’‘注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用’‘統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用’，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平”[2]，為新時(shí)代多元主體參與社區(qū)治理提供了明確的發(fā)展向度。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“健全城鄉(xiāng)基層治理體系”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[3]，打造社區(qū)治理共同體將成為社會(huì)治理需求的基層回應(yīng)和國(guó)家治理體系建設(shè)的基石。

一、社區(qū)治理共同體：社會(huì)治理之時(shí)代議題

黨的十九屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)治理共同體，進(jìn)而黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元互動(dòng)、協(xié)同治理成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐理念。作為社會(huì)治理之微觀層面的社區(qū)治理，同樣有多元共治、協(xié)同治理的內(nèi)在要求。[4]

（一）社區(qū)治理共同體之理論內(nèi)省

從全球范圍看，20 世紀(jì)后期，針對(duì)資本主義世界爆發(fā)普遍性危機(jī)和以政府為中軸的改革運(yùn)動(dòng)效用式微，社會(huì)性力量以較為穩(wěn)固的角色站在了西方國(guó)家推進(jìn)和完善國(guó)家治理的校驗(yàn)場(chǎng)上。由此，在不同學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)了一批研究政府治理和社會(huì)部門服務(wù)之互動(dòng)的學(xué)者，并在“政社合作“的框架下提出了眾多分析性理論和視角。以奧斯特羅姆夫婦為代表的一眾學(xué)者提出“多中心治理”的理論框架，在有關(guān)菲律賓桑赫拉灌溉社群、斯里蘭卡漁場(chǎng)及水利開發(fā)工程等的實(shí)證研究中[5]131，228，238，主張消解政府單一權(quán)力中心和組織體制、促進(jìn)和提升社會(huì)自主性與合理決策，以構(gòu)建多主體合作、多中心分權(quán)的治理格局。戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和埃格斯（William D.Eggers）則提出政府、社會(huì)與公民之間存在相互依賴性，應(yīng)該打破單一集中性和層級(jí)性的利益格局，在建立縱向權(quán)力線的同時(shí)建立橫向的行動(dòng)線，構(gòu)建出基于信任、溝通和知識(shí)共享機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化治理理論，明確多方參與的合作共治新形態(tài)。[6]6，7

新時(shí)代我國(guó)由社會(huì)管理到社會(huì)治理的發(fā)展進(jìn)程中，多元主體共治模式在治理的話語體系中成為主流，“全能型政府”的角色亦被逐漸解構(gòu)。作為社會(huì)治理基本單元的社區(qū)，從治理主體的角度逐漸呈現(xiàn)三個(gè)基礎(chǔ)性特征——多元、參與和互動(dòng)，即參與主體的多元、多元主體力量的協(xié)商與合作以及社區(qū)治理過程中形成的縱向雙向互動(dòng)和橫向主體間的互動(dòng)[7]，社區(qū)治理的主體多元性毋庸置疑。但是，我國(guó)社會(huì)治理體系中的多元共治明顯不同于奧斯特羅姆等人提出的適應(yīng)西方治理實(shí)踐的多中心治理格局。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的社會(huì)治理要求建立“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，即以中國(guó)共產(chǎn)黨為唯一領(lǐng)導(dǎo)核心，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)為關(guān)鍵依托、社區(qū)社會(huì)組織為能動(dòng)力量、社區(qū)居民為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的多元社區(qū)治理格局。[8]同時(shí)，在社區(qū)治理場(chǎng)域中，地方政府治理角色的基層實(shí)踐也需要向社區(qū)自組織和自治理相關(guān)主體讓渡行動(dòng)權(quán)力和活動(dòng)空間，社區(qū)治理的多主體運(yùn)行更有利于實(shí)踐公共服務(wù)的在地化發(fā)展。[9]為此，埃格斯等所主張的基于信任、溝通和知識(shí)共享機(jī)制的治理理論就具有了理論和實(shí)踐層面的現(xiàn)實(shí)意義。任何組織都不可能完全自給自足，各組織和行動(dòng)主體需要獲取“他者”資源，通過主體間要素交換與重組維持生存和發(fā)展。[10]72故而，多元共治格局的構(gòu)建需要基于信任和整合機(jī)制的促進(jìn)作用以實(shí)踐共治共享的互動(dòng)與回應(yīng)。

（二）社區(qū)治理共同體之實(shí)踐邏輯：一個(gè)分析框架

社區(qū)治理涉及政治和社會(huì)兩大系統(tǒng)。就政治系統(tǒng)而言，地方政府在實(shí)踐整體性行政管理角色的同時(shí)，還必須完善其主導(dǎo)社區(qū)治理的細(xì)化功能。就社會(huì)系統(tǒng)而言，多元共治理念拓展了以社區(qū)居委會(huì)為中心、多種社會(huì)組織主體協(xié)同共建的治理空間。新時(shí)代社區(qū)治理是政治與社會(huì)兩大系統(tǒng)、多元主體的互動(dòng)場(chǎng)域，形成以地方政府為主導(dǎo)、社區(qū)自治組織為中心、多元主體協(xié)同的治理實(shí)踐體系，是符合社區(qū)善治和社會(huì)治理體系建設(shè)目標(biāo)的時(shí)代議題。

學(xué)界關(guān)于社區(qū)治理中政府和社會(huì)性力量的角色作用，亦經(jīng)歷了從對(duì)單一政府管制模式的批評(píng)向主張治理共同體建設(shè)的轉(zhuǎn)化。一方面，集權(quán)化管理體制致使社區(qū)治理行政化傾向嚴(yán)重，存在社區(qū)權(quán)威空?qǐng)?、政府角色紊亂、居民參與意識(shí)失衡的困境。[11]另一方面，無限政府下的“棘輪效應(yīng)”及社會(huì)轉(zhuǎn)型也導(dǎo)致政府部分失靈，需要調(diào)整政社關(guān)系，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理社會(huì)化。[12]為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，社區(qū)應(yīng)該是一個(gè)集“管治”“服務(wù)”與“自治”于一體的社會(huì)單元[13]，社區(qū)治理社會(huì)化，關(guān)鍵在于引導(dǎo)多元社會(huì)主體參與社會(huì)協(xié)同治理[14]。

社區(qū)是地方政府治理的重要實(shí)踐空間，社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制多嵌入在地方政府治理的總體模式之中，一定程度上來說是對(duì)政府治理意志的踐行與回應(yīng)。因此，社區(qū)治理主體間的要素交互與重組，需要在政府所屬政治系統(tǒng)與社區(qū)所屬社會(huì)系統(tǒng)的資源交互結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)。作為居社會(huì)治理體系建設(shè)之主導(dǎo)地位的政府與作為社區(qū)治理“東道主”的社區(qū)自治組織居委會(huì)，自然是完善社區(qū)治理必不可缺的兩大主體。那么，政治系統(tǒng)內(nèi)的政府行政管理與社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的社區(qū)主體自治如何構(gòu)建共治格局？地方政府如何更好實(shí)踐職能轉(zhuǎn)移并引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)社會(huì)自治主體充分參與？作為社區(qū)自治主體的居委會(huì)又如何整合社區(qū)內(nèi)資源，在適配政府治理的同時(shí)共同推進(jìn)和完善社區(qū)治理？本文通過對(duì)C市N社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，采用觀察、訪談和參與座談等方式，收集了N 社區(qū)多元共治模式的詳細(xì)資料以及相關(guān)的政府工作文件，通過反思多元主體共治的西方理論，探析N 社區(qū)多元共治的運(yùn)行邏輯，并構(gòu)建出“讓治、信任與整合”的社區(qū)多元主體治理機(jī)制的分析框架。

分析框架

二、N社區(qū)治理共同體的型構(gòu)背景

N 社區(qū)成立于2001年11月，轄區(qū)面積約1 平方公里，地處C 市N 區(qū)，是一個(gè)位于城市中心地帶的老舊散社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有企業(yè)300 余家，居民住宅樓81 棟，居民6260 戶，總?cè)丝?4664 人，多為破產(chǎn)企業(yè)職工或外來務(wù)工租賃人員，流動(dòng)人口10125人①數(shù)據(jù)源于《C市N區(qū)三事分流工作法理論概述與操作指南》，2018年10月，第91頁。，流動(dòng)人口和老年居民比例高達(dá)50%以上，社區(qū)存在城市建設(shè)陳舊、居民房屋老舊、道路交通擁堵、活動(dòng)場(chǎng)地有限、流動(dòng)人口復(fù)雜等問題，是一個(gè)典型的“老、舊、散”社區(qū)。

2014年，N社區(qū)居委會(huì)通過搜集社區(qū)群眾訴求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行意見調(diào)查，并通過分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)群眾的需求愈加呈現(xiàn)出多元化、碎片化的傾向。針對(duì)居民的多元化需求，社區(qū)自治主體開展了大量服務(wù)工作，但依然難以滿足群眾需求，難以提升群眾參與的積極性和滿意度?？梢钥闯觯游瘯?huì)傳統(tǒng)的同質(zhì)化服務(wù)在回應(yīng)居民多元化需求的過程中疲態(tài)日現(xiàn)，需要協(xié)調(diào)和整合其他資源以提升社區(qū)服務(wù)水平、完善社區(qū)治理。

老舊散的N 社區(qū)作為“后企業(yè)職工宿舍”，也為一部分社區(qū)群眾自發(fā)成立自組織提供了基礎(chǔ)凝聚力。在N 社區(qū)成立之前的半年就已經(jīng)成立的“星云腰鼓隊(duì)”和次年1月份成立的“時(shí)尚大媽藝術(shù)團(tuán)”在滿足組織成員日常文娛需求的基礎(chǔ)上，積極參與社區(qū)志愿服務(wù)、承辦各類公益演出，豐富和拓展了社區(qū)文化和娛樂生活?！澳习肆蔽飿I(yè)自治委員會(huì)是社區(qū)成立第二年，由居民自發(fā)組建用以自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治性組織。委員會(huì)選出45名樓棟長(zhǎng)，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民籌資清掏化糞池、粉刷樓道、安裝路燈，并聘請(qǐng)專人24小時(shí)值守，有效地解決了散居樓棟的治安防范、環(huán)境衛(wèi)生、維修維護(hù)等問題。次年，社區(qū)內(nèi)300名黨員自發(fā)組建了“心連心幫扶基金”募集扶助資金和物資，在社區(qū)內(nèi)開展扶貧濟(jì)困活動(dòng)并提供必要的技術(shù)援助。N 社區(qū)的群眾性自組織范圍不斷擴(kuò)展，服務(wù)內(nèi)容逐步拓寬，形成涵蓋文化娛樂、公益慈善、志愿服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、社會(huì)服務(wù)等五大社會(huì)組織類別。但是，由于存在活動(dòng)場(chǎng)地限制、籌資能力較弱、服務(wù)內(nèi)容異質(zhì)性及服務(wù)專業(yè)性欠缺等因素，社區(qū)群眾性自組織服務(wù)碎片化嚴(yán)重，服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量有待提升，難以形成推進(jìn)社區(qū)治理的規(guī)?；?yīng)。

此外，N 社區(qū)所屬的C 市N 區(qū)政府通過總結(jié)基層社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)政府管理越來越細(xì)、民生投入越來越多，但群眾滿意度和幸福感并未隨之提升，社會(huì)和諧度亦未隨之增強(qiáng)。經(jīng)過探索，區(qū)政府明確政府習(xí)慣性的大包大攬導(dǎo)致基層公共事務(wù)治理中居民參與度不夠、社區(qū)社會(huì)組織力量薄弱、社會(huì)力量整體參與不足，進(jìn)而影響社區(qū)治理實(shí)踐水平的整體推進(jìn)與完善。為此，N 區(qū)委區(qū)政府創(chuàng)新“三事分流”工作法，將權(quán)力分化與資源吸納統(tǒng)一于行政體系治理社區(qū)的模式之中；通過統(tǒng)籌建立“N 社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)”為社區(qū)自組織和自治理提供必要的資金支持；開啟備案注冊(cè)通道幫助建立社區(qū)社會(huì)組織合法性。

三、讓治、信任與整合——治理共同體建設(shè)的社區(qū)實(shí)踐

我國(guó)社區(qū)居委會(huì)同時(shí)具有行政性與社區(qū)嵌入性,是既執(zhí)行上級(jí)政策又內(nèi)生于社區(qū)的行動(dòng)者。[15]自中華人民共和國(guó)成立以來，政府就逐步賦予居委會(huì)承擔(dān)公共事務(wù)管理與國(guó)家基層政治動(dòng)員的雙重職責(zé)，強(qiáng)化其政治動(dòng)員和治理社會(huì)的功能。[16]不難看出，居委會(huì)既是社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵主體，也是協(xié)助和推進(jìn)地方政府治理的重要組織。社區(qū)的基層治理實(shí)踐既是社區(qū)內(nèi)資源和多元需求復(fù)合作用的產(chǎn)物，又是地方政府治理體系建設(shè)和完善的載體。

（一）政府治理的讓治轉(zhuǎn)向：治權(quán)分化與資源吸納

多元共治的基層創(chuàng)新實(shí)踐基于政府權(quán)力下放及關(guān)于政社關(guān)系的改革重構(gòu)，需向社會(huì)開放公共領(lǐng)域、釋放公共空間以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理資源的自然吸納。[17]新時(shí)代國(guó)家治理體系的建設(shè)與完善，需要政府治理和社會(huì)自治的互促共融，集中到社區(qū)治理層面，則需要基層政府與社區(qū)自治的相生相長(zhǎng)。政府應(yīng)該扮演好其元治理的主體角色，做好治理主體的召集人，在其獨(dú)特的政治權(quán)威性基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與以共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。[18]

1.治權(quán)分化：政府單一主體治理格局的實(shí)踐解構(gòu)

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府治理都是一個(gè)符合中國(guó)政治話語體系和社會(huì)情境、與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的概念。[19]隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和主要矛盾轉(zhuǎn)化，以“維穩(wěn)型、管制型、單向型和補(bǔ)救性”為特征的社會(huì)管理慣性難以適應(yīng)“社會(huì)化、多元化、信息化、動(dòng)態(tài)化”的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。[20]新時(shí)代國(guó)家治理體系建設(shè)要求“有效的政府治理”“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”“創(chuàng)新行政管理方式”“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。[21]多元共治轉(zhuǎn)向的推進(jìn)要求政府管理模式的自我突破。政府要在行政權(quán)威的公共服務(wù)供給主干道上拓展新的路徑，轉(zhuǎn)變權(quán)力機(jī)制的單線作用機(jī)制，拓展對(duì)行政體制外多主體參與的納合空間，構(gòu)建多元化的權(quán)力互動(dòng)格局。在社區(qū)治理場(chǎng)域中，除政府及社區(qū)自治的主體組織之外，社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等在社區(qū)治理中的作用同樣不可忽視。[22]在參與社區(qū)治理的實(shí)踐工作中，N區(qū)政府治理曾一度呈現(xiàn)投入越來越多而治理成效不見提升的二律背反現(xiàn)象。政府在管理過程中的權(quán)力集中導(dǎo)致社區(qū)成為行政科層管理的末端組織，而非聯(lián)系服務(wù)群眾的前端部門；其長(zhǎng)期大包大攬的行政管理方式后置了群眾需求的目標(biāo)導(dǎo)向，由此導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)的功能弱化、群眾的參與度和信任度降低，政群關(guān)系疏離化。由此，轉(zhuǎn)移政府職能、分化治權(quán)以協(xié)調(diào)和動(dòng)員社區(qū)自治組織、社區(qū)自組織和社區(qū)群眾的治理主體性，成為提升政府治理有效性必然路徑。N 區(qū)政府創(chuàng)新“三事分流”議事機(jī)制，是政府治理零和權(quán)力觀的制度化體現(xiàn)，通過“大事”“小事”和“私事”的劃分，將社區(qū)治理中的“小事”和“私事”分流出政府的權(quán)力范疇，交由社區(qū)自治理、自組織和社區(qū)群眾等多元主體力量予以承接，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府主導(dǎo)基層治理格局的自我解構(gòu)。

2.資源吸納：共生依賴下的社區(qū)治理要素重組

在轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下，對(duì)社區(qū)治理的理解應(yīng)該從單一主體視角向主體間關(guān)系視角轉(zhuǎn)化。交換是主體間關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)制,而資源則是主體間交換的籌碼和收益。菲佛等在對(duì)主體間資源依賴的關(guān)系特征進(jìn)行闡述時(shí)，提出多元主體間存在共生性依賴結(jié)構(gòu)，能夠通過資源籌碼的交換從中獲益。[23]137政府的社區(qū)治權(quán)的良性運(yùn)作不僅基于政府行政的權(quán)力能力，同時(shí)依賴與政府與社區(qū)自治諸主體，即居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)群眾等的合力互助關(guān)系。政府可以通過下放部分治理權(quán)力，推動(dòng)行政治權(quán)向社會(huì)治權(quán)過渡，實(shí)現(xiàn)基層治理的行政權(quán)力資源與社區(qū)自治的社會(huì)權(quán)力資源相輔相成、共生共進(jìn)。城市基層治理能夠以政府行政秩序作為基礎(chǔ)和保障，以群眾自治組織為中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)于基層內(nèi)生治理資源的引導(dǎo)和利用。[15]

C 市N 區(qū)“三事分流”議事機(jī)制是對(duì)政府治理權(quán)力的進(jìn)一步分化，也是對(duì)政府行政體系外治理資源的激發(fā)、協(xié)調(diào)與吸納。具體來講，“三事分流”是指以回應(yīng)社區(qū)治理中群眾訴求和矛盾問題為導(dǎo)向，進(jìn)行“大事”“小事”“私事”職能細(xì)化，重新界定政府部門、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織和居民群眾個(gè)人的職責(zé)邊界及互補(bǔ)生產(chǎn)關(guān)系。其中，“大事”和“小事”都是公事?！按笫隆笔谴蠊?，即政府管理事項(xiàng)和基本公共服務(wù)，由政府部門負(fù)責(zé)解決；“小事”是小公事，即社區(qū)公共事項(xiàng)及公益服務(wù)，由村（居）委會(huì)主導(dǎo)，社區(qū)社會(huì)組織和社會(huì)單位等共同解決；“私事”即居民個(gè)人事務(wù)，政府引導(dǎo)居民群眾自行解決或?qū)で笫袌?chǎng)服務(wù)。不難看出，“三事分流”的“小事”即社區(qū)治理的核心主題，而居委會(huì)及社區(qū)社會(huì)組織則是踐行這一主題的關(guān)鍵主體。在我國(guó)，社區(qū)居委會(huì)的群眾性和自治性具有明確的制度化特征，而社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)居民的自組織產(chǎn)物具有鮮明的共同體特性，相比較而言，政府部門則是社區(qū)治理的域外組織，需要借助域內(nèi)資源實(shí)現(xiàn)“雙向嵌入”基礎(chǔ)上的“雙向賦權(quán)”。[24]吸納社區(qū)自治組織服務(wù)資源、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理要素的重新組合，是政府在治理基層社會(huì)的過程中實(shí)踐讓治轉(zhuǎn)向的重要基礎(chǔ)和功能體現(xiàn)。

（二）社區(qū)自治重構(gòu)：結(jié)構(gòu)化信任與驅(qū)動(dòng)性整合

社區(qū)作為一種重要的基層社會(huì)公共空間，需要一個(gè)權(quán)威進(jìn)行橫向整合，居委會(huì)就是社區(qū)整合的天然擔(dān)當(dāng)者。[25]此外，社區(qū)居委會(huì)是具有自主意志的獨(dú)立行動(dòng)者，在受制于行政控制的同時(shí)彰顯其獨(dú)立性與向民性。兼具“官-民”二重性的社區(qū)居委會(huì)，作為社區(qū)治理的實(shí)踐主體，能夠不斷探索其行動(dòng)策略。[26]N社區(qū)居委會(huì)根據(jù)社區(qū)老舊散特性以及由此生發(fā)的多元化個(gè)體需求導(dǎo)致的社區(qū)治理困境，一方面，在現(xiàn)有社區(qū)社會(huì)組織資源基礎(chǔ)上，通過組織微小公益服務(wù)，吸附居民參與，促進(jìn)個(gè)體對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的生活化信任，進(jìn)而提升其對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治的制度性信任；另一方面，在區(qū)政府推廣“三事分流”的行政資源支持下，N社區(qū)居委會(huì)通過鏈接社工機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、成立微益坊工作站等為社區(qū)社會(huì)組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金支持、宣傳推廣和活動(dòng)場(chǎng)地等資源，并通過統(tǒng)一管理整合社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)融合治理。

1.信任機(jī)制內(nèi)生：“生活化”到“制度化”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向

社區(qū)治理的主體既包括政府部門，也包括非政府性組織。社區(qū)治理在包括政府介入的同時(shí)，更應(yīng)該容納和吸附社區(qū)居民參與各種社區(qū)公共事務(wù)和公益活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的擔(dān)當(dāng)和成果的共享。[27]伴生著老舊散特性，N社區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊、活動(dòng)場(chǎng)地有限、流動(dòng)人口復(fù)雜等突出問題，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性和主動(dòng)性是推進(jìn)和完善社區(qū)治理的關(guān)鍵。N社區(qū)居委會(huì)通過調(diào)查和征集群眾訴求，發(fā)現(xiàn)居委會(huì)類行政部門的傳統(tǒng)職能和同質(zhì)化、一刀切的社區(qū)服務(wù)難以滿足居民的多元化需求，導(dǎo)致社區(qū)治理中居民參與和信任的缺失。不難想象，社區(qū)在對(duì)居民多元化需求滿足上的服務(wù)乏力，很大程度上導(dǎo)致居民在對(duì)社區(qū)事務(wù)和社區(qū)建設(shè)的參與方面呈現(xiàn)出一種消極和倦怠的情緒。針對(duì)社區(qū)現(xiàn)有特性及面臨的問題，提升社區(qū)居民參與度，進(jìn)而整體提升社區(qū)治理水平和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)內(nèi)多元化需求的整合性服務(wù)，是N社區(qū)實(shí)踐多元共治的重要議題。

信任是一個(gè)在社會(huì)關(guān)系和社會(huì)系統(tǒng)中產(chǎn)生并維持團(tuán)結(jié)的整合機(jī)制[28]137且一定的社會(huì)信任可以借由中間機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理的積極影響。[29]N 社區(qū)通過創(chuàng)新“微益坊”①“微益坊”是由居委會(huì)統(tǒng)籌，經(jīng)街道、社區(qū)、社會(huì)單位多方籌措而建成的面積400平方米的實(shí)體小樓，也是N社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的實(shí)踐形式，是集“三事分流”“三社聯(lián)動(dòng)”、社會(huì)組織孵化和資源整合于一體的多元參與的公益性便民利民服務(wù)載體?！拔⒁娣弧眱?nèi)部分隔出許多大小不同的房間，以供社區(qū)社會(huì)組織循環(huán)使用，包括社會(huì)工作室、心理健康輔導(dǎo)站、青少年科普工作室、電子閱覽室、退休人員黨員活動(dòng)室、民族文化活動(dòng)室、手工作品展覽室等不同功能的活動(dòng)房間。治理模式，借助社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的居民自組織資源，以在社區(qū)內(nèi)開展微小公益活動(dòng)作為多元共治的拓展基礎(chǔ)，通過個(gè)體化吸附，促進(jìn)居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的生活化信任，以此為契機(jī)實(shí)現(xiàn)對(duì)更多的社區(qū)社會(huì)組織的培育和孵化，進(jìn)而提升居民對(duì)社區(qū)自治的制度化信任，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的整體信任感，推動(dòng)社區(qū)治理新升級(jí)。聲譽(yù)是信任產(chǎn)生的重要機(jī)制之一。[30]老舊散的實(shí)然特性在增大了社區(qū)治理難度的同時(shí)，也為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)生和發(fā)展提供了一定的群眾內(nèi)生性基礎(chǔ)。社區(qū)現(xiàn)有的群眾自組織資源及逐步形成的涵蓋文化娛樂、社區(qū)事務(wù)、公益慈善、互助志愿、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容的社區(qū)自組織陣營(yíng)為社區(qū)微小公益活動(dòng)的發(fā)展提供了一定的資源支持。居委會(huì)通過整合現(xiàn)有社區(qū)社會(huì)組織資源，開展針對(duì)社區(qū)居民個(gè)體的多元化微小公益服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民的個(gè)體化吸附，借由微小公益基礎(chǔ)上的聲譽(yù)傳播和提升，增進(jìn)居民對(duì)社區(qū)自組織和自治理的生活化信任。在此基礎(chǔ)上，居委會(huì)組織本社區(qū)社會(huì)組織共同規(guī)劃和協(xié)商，制定“微益坊”管理制度、社會(huì)組織管理和活動(dòng)制度及組織檔案管理的規(guī)范性制度，將社區(qū)非正式制度制度化，以此提升居民對(duì)社區(qū)自組織和自治理的制度化信任。社區(qū)自治的內(nèi)生信任機(jī)制為N 社區(qū)的整體治理模式穩(wěn)固了社會(huì)承認(rèn)的基石。

2.組織資源整合：“符號(hào)性”到“能動(dòng)性”的功能升華

黨的十九屆五中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)治理共同體，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，對(duì)除政府之外的其他社會(huì)主體提出了參與治理的任務(wù)。在社區(qū)治理層面，這些相關(guān)主體的治理實(shí)踐與制度化的居委會(huì)自治組織發(fā)生頻繁互動(dòng)，并需要居委會(huì)組織發(fā)揮資源鏈接、協(xié)調(diào)互動(dòng)和服務(wù)整合功能。一方面，政府在向下布置任務(wù)的同時(shí)會(huì)給予相應(yīng)的支持，且在這種行政資源基礎(chǔ)上，居委會(huì)能夠找到完成行政任務(wù)與提升社區(qū)自治水平的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從“政府辦事員”到“行政資源轉(zhuǎn)化者”的角色轉(zhuǎn)變；[26]另一方面，社區(qū)居委會(huì)的角色定位與實(shí)踐更多靠向社區(qū)群眾及其訴求，其組織、溝通和協(xié)調(diào)等能力在提升，不斷成為政府在基層社會(huì)空間的重要合作者，促進(jìn)政府意志和居民利益的雙贏。[31]

組織資源是社區(qū)資源的重要組成部分，資源整合是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要前提和關(guān)鍵基礎(chǔ)。[32]N區(qū)政府“三事分流”工作法的“小事”一脈，突出強(qiáng)調(diào)了社區(qū)社會(huì)組織在多中心社區(qū)治理體系建設(shè)中的重要性，是對(duì)其社區(qū)治理功能的主體確證。社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)組織體系的重要細(xì)胞，是社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的重要支撐體系和轉(zhuǎn)變政府職能的積極力量。[33]N 社區(qū)是具有一定社會(huì)組織活動(dòng)基礎(chǔ)的基層治理空間。社區(qū)內(nèi)部有關(guān)公益慈善、互助志愿、社會(huì)服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、文體活動(dòng)等不同類型的社區(qū)社會(huì)組織，是聚集社區(qū)群眾、繁榮社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧的一個(gè)重要載體，具有獨(dú)立性、非營(yíng)利性、志愿性及群眾性等特點(diǎn)，其服務(wù)功能的發(fā)揮在滿足居民生活需求的同時(shí)，對(duì)穩(wěn)定及和諧社區(qū)秩序具有重要的作用。社區(qū)社會(huì)組織的多樣性反映了N社區(qū)一定的群眾自建基礎(chǔ)，也為社區(qū)建設(shè)積累了一定的組織資源。但是長(zhǎng)時(shí)間以來，群眾自發(fā)性的社區(qū)社會(huì)組織普遍存在籌資能力弱、資源鏈接能力不足，活動(dòng)空間受限，專業(yè)技術(shù)人員較少、服務(wù)水平有待提升，組織成員構(gòu)成單一，難以滿足多元化需求等困境。這些發(fā)展過程中的共性問題及社區(qū)社會(huì)組織群體服務(wù)碎片化成為社區(qū)治理功能發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性障礙，也使組織治理的符號(hào)性意蘊(yùn)日益明顯。這就需要破除組織發(fā)展的共性困境并實(shí)現(xiàn)組織群體社區(qū)服務(wù)的資源整合，增強(qiáng)組織治理能動(dòng)性。

在政社互動(dòng)的開放性基層社會(huì)治理實(shí)踐中，外部環(huán)境、供需匹配及治理水平等都是影響社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的功能發(fā)揮的重要因素。在自上而下的政府環(huán)境和自下而上的社區(qū)環(huán)境的雙重系統(tǒng)之中，社區(qū)社會(huì)組織需要政府和社區(qū)層面分別給予相應(yīng)的資源支持，發(fā)揮多元組織服務(wù)資源的整合效應(yīng)，增強(qiáng)組織服務(wù)的專業(yè)性和嵌入性。[34]在N區(qū)政府“三事分流”議事機(jī)制的制度化支撐和合法化支持下，由居委會(huì)牽頭，通過鏈接M 基金①2016年，N區(qū)組建了以政府出資為引導(dǎo)、社會(huì)企業(yè)捐款為補(bǔ)充的用以支撐社區(qū)社會(huì)事業(yè)的“M基金會(huì)”。滿足社區(qū)社會(huì)組織的資金需求；通過對(duì)社區(qū)空間的有效規(guī)劃建立社區(qū)“微益坊”，緩解了社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)空間受限的難題；在協(xié)商原則基礎(chǔ)上制定組織管理及活動(dòng)的相關(guān)制度，為社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)開展提供規(guī)范依據(jù)①組織各社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，通過協(xié)商制定組織日常管理及相關(guān)檔案管理制度；每月召開社會(huì)組織工作例會(huì)，就組織活動(dòng)的基本情況進(jìn)行了解并作出進(jìn)一步討論；每年年初對(duì)組織年度重大活動(dòng)作出安排并確定品牌活動(dòng)要求，樹立組織的品牌意識(shí)。；聘用專職社工人才為社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)提供專業(yè)化指導(dǎo)②聘用專職社工在對(duì)社區(qū)居民提供個(gè)體化服務(wù)的同時(shí)，指導(dǎo)各社區(qū)社會(huì)組織在活動(dòng)記錄、活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)撰寫、組織活動(dòng)總結(jié)等方面給予專業(yè)指導(dǎo)，幫助社區(qū)社會(huì)組織通過活動(dòng)的記錄和總結(jié)明確活動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)和不足，為進(jìn)一步的服務(wù)提升提供反思經(jīng)驗(yàn)。；注重發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)組織”的服務(wù)模式，為不同類型的社區(qū)社會(huì)組織提供統(tǒng)一的服務(wù)和宣傳平臺(tái)，架起社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)居民之間的溝通橋梁③通過鏈接互聯(lián)網(wǎng)資源——“MR.懂”——借助線上之力促進(jìn)線下發(fā)展。一年內(nèi)，社區(qū)社會(huì)組織在平臺(tái)累積發(fā)布新聞806篇，閱讀量高達(dá)161200次，居民互動(dòng)數(shù)累計(jì)12244條，粉絲分?jǐn)?shù)2465人。截至2018年上半年，通過該平臺(tái)就孵化出社區(qū)社會(huì)組織20多個(gè)。，借助資金、場(chǎng)地、專業(yè)指導(dǎo)等支持性資源，擺脫了普遍性的組織發(fā)展困境，同時(shí)通過協(xié)商合作、統(tǒng)一規(guī)范的制度化管理模式和靈活高效的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)資源促進(jìn)了碎片化組織服務(wù)整合?；诖耍瑢?duì)組織發(fā)展的支持性資源和組織群體服務(wù)資源的雙重整合，提升了社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)的群體能動(dòng)性及其助力社區(qū)治理的可行能力，將社區(qū)社會(huì)組織功能結(jié)構(gòu)化為社區(qū)治理的重要組成部分。

四、總結(jié)與討論

社區(qū)是社會(huì)治理體系建設(shè)與完善的重要載體，是政治性、制度性特質(zhì)與社會(huì)性、自主性特質(zhì)共生互融的公共服務(wù)空間和社會(huì)治理場(chǎng)域，作為居民生活、娛樂的重要場(chǎng)所，承載著基層政府、自治組織居委會(huì)及社會(huì)組織三重力量共同作用下的公共意識(shí)和個(gè)體價(jià)值。從社會(huì)治理的視角來看，社區(qū)治理系統(tǒng)是政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的統(tǒng)合發(fā)展，而居委會(huì)作為社區(qū)自治的制度化主體，是社區(qū)治理系統(tǒng)的組織基礎(chǔ)及融合媒介。主管社區(qū)自治的居委會(huì)組織在行使行政助手之職能、踐行公共服務(wù)之任務(wù)的過程中，主動(dòng)或被動(dòng)地同時(shí)建構(gòu)其輸送和落實(shí)國(guó)家意志、代言和強(qiáng)化組織自治的雙重合法性，是推動(dòng)社區(qū)治理共同體建設(shè)的重要行為主體。居民自發(fā)組建的社區(qū)社會(huì)組織，則將公民個(gè)體意識(shí)、組織服務(wù)功能、自組織參與治理三大圈層的價(jià)值機(jī)制和行動(dòng)邏輯統(tǒng)一于一體，是完善社區(qū)治理共同體的重要功能主體。

在中國(guó)式行政管理體系中，地方政府管理行為構(gòu)成國(guó)家治理的微型景觀。基于治理理論的不斷發(fā)展及完善國(guó)家治理體系、建設(shè)社會(huì)治理共同體的實(shí)踐需求，地方政府的社區(qū)治理需要突破控制型邏輯的思維桎梏，充分激發(fā)并賦權(quán)社區(qū)自組織、自治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分化與資源吸納基礎(chǔ)上的治理轉(zhuǎn)型，促進(jìn)多元主體參與社區(qū)治理向打造社區(qū)治理共同體的縱深發(fā)展。本研究案例中的N 區(qū)政府基于政府治理實(shí)踐的創(chuàng)新邏輯在全區(qū)推行“三事分流”工作法，向基層自治系統(tǒng)分化社區(qū)治理權(quán)；在精細(xì)化治理的邏輯指導(dǎo)下，通過“小事”一脈確證社區(qū)社會(huì)組織的治理角色，并通過M 基金會(huì)資金池為組織服務(wù)蓄力，激活社區(qū)治理中的個(gè)體參與意識(shí)和組織服務(wù)資源。政府讓渡社區(qū)治權(quán)有助于推進(jìn)資源共享，促進(jìn)社區(qū)治理功能的去行政化。N社區(qū)居委會(huì)則在政府解構(gòu)全能角色的賦權(quán)行為下，借助社區(qū)已有的自組織資源開展針對(duì)個(gè)體多元化需求的微小公益活動(dòng)，提升了居民個(gè)體對(duì)社區(qū)自組織、自治理的信任度；通過為社區(qū)社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)地、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多方位資源支持，并制定統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織培育、發(fā)展和服務(wù)資源的整合。由此，政府讓治轉(zhuǎn)向、社區(qū)結(jié)構(gòu)化信任和治理主體資源整合的有機(jī)結(jié)合，形塑了N社區(qū)多元主體共建共治共享的治理格局，進(jìn)而為社區(qū)治理共同體的建設(shè)理念提供了實(shí)踐層面的正向反饋。

作為滿足新時(shí)代社會(huì)治理共同體建設(shè)需求的實(shí)踐探索，N 社區(qū)政治與社會(huì)系統(tǒng)協(xié)作下的“讓治、信任與整合”的多元共治機(jī)制具有一定的典型性，是符合我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)要求的基本雛形，具有一定的實(shí)踐參考價(jià)值和學(xué)術(shù)研究意義。當(dāng)下，政府職能轉(zhuǎn)移和行政管理體制改革在理念和實(shí)踐層面不斷推進(jìn)，對(duì)于社區(qū)治理層面的權(quán)力、資源共享和多元主體參與的治理共同體建設(shè)具有積極意義。但是，長(zhǎng)期以來，政府科層制運(yùn)行體系的基層伸延與居委會(huì)自治系統(tǒng)的上向迎合，造成了行政化工作模式在社區(qū)治理場(chǎng)域的非正式制度化。改革要打破固有的利益格局和治權(quán)模式，需要政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)同共進(jìn)，更需要社區(qū)治理多元主體的創(chuàng)新意識(shí)和實(shí)踐精神。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，剛性有余的單一行政主體治理效用日漸式微，多元主體參與的社會(huì)治理共同體理論探索和實(shí)踐研究亟待發(fā)展。本文將社區(qū)治理共同體建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)邏輯作為研究切口，從主體場(chǎng)域和分析層次上來看，均是邁上了整體性社會(huì)治理研究的單位起點(diǎn)和基礎(chǔ)臺(tái)階，期待基層治理經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的進(jìn)一步挖掘和對(duì)治理基本面的更深層剖析，以為社會(huì)治理共同體建設(shè)和國(guó)家治理體系的完善提供更為豐富的研究“礦藏”。