易雪琴

（河南省社會科學院城市與環(huán)境研究所，河南鄭州 451464）

一、引言

改革開放以來，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，許多大城市借助政策力量的偏好性支持和要素資源的加速集聚實現(xiàn)了城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的重大調(diào)整，但由于中心城區(qū)人口和功能過密導致的“大城市病”問題日益凸顯。與之相對應(yīng)的是，不少中小城市的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給水平偏低，人口和就業(yè)承載能力不足，發(fā)展相對滯后。進入21 世紀以來，我國都市圈建設(shè)不斷加快，圍繞都市圈中心城市布局建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城通過高水平的規(guī)劃、建設(shè)和運營，能夠較好地接受都市圈中心城市的輻射帶動、有效整合城鄉(xiāng)要素資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市擴張在空間與功能上的有機融合，逐漸成為推動中小城市更好更快地融入都市圈，進而推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量。進入新時代，都市圈成為我國推進新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體和區(qū)域一體化的主要空間形態(tài)。依托都市圈、城市群推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展[1]，是未來一個時期我國完善以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要議題。以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向[2]，建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城進而推動實現(xiàn)多中心、郊區(qū)化、組團式發(fā)展[3]，對于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局具有重要的實踐價值和戰(zhàn)略意義。

“產(chǎn)業(yè)新城”（Industrial New Town）的概念最早可以追溯到19 世紀末英國社會學家霍華德提出的“田園城市”，即在中心城市周邊建立能夠把城市生活的優(yōu)點與鄉(xiāng)村田園美好環(huán)境有機結(jié)合起來的“新城”（New Town）。[4]45-47進入20世紀以后，英國為緩解倫敦等大城市的人口密度過高、交通擁堵、住房供給緊張、環(huán)境惡化等各種“城市病”問題，最早將“田園城市”理念應(yīng)用到區(qū)域開發(fā)實踐中，在大城市周邊開展了大規(guī)模新城運動，這些新城是產(chǎn)業(yè)新城的雛形。隨著全球工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進以及新技術(shù)革命的興起，美國、日本、法國、俄羅斯、韓國等國家開展了新城建設(shè)實踐。從20世紀70年代開始，我國逐漸興起了以產(chǎn)業(yè)園、科技城、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等為代表的新城建設(shè)運動，如香港九龍新城、深圳蛇口工業(yè)園、武漢東湖高新區(qū)、上海張江科技園、江蘇蘇州工業(yè)園等。這類新城建設(shè)大多利用產(chǎn)業(yè)（園）區(qū)承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能并集聚大量就業(yè)人口，以此為基礎(chǔ)拓展和提升城市功能并形成新興城市，是一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城市化的過程。[5]進入21世紀后，經(jīng)過消化、吸收和改良，以“產(chǎn)城融合”理念引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)新城模式以區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化開發(fā)模式出現(xiàn)并在全國多個地方推廣開來。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)新城選擇市場潛力較大、鄰近經(jīng)濟圈中心城市的縣(市、區(qū))作為產(chǎn)業(yè)新城試點地區(qū)，以便更好地利用大城市的溢出效應(yīng)，推動中小城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。比如，根據(jù)國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)新城運營商——華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（以下簡稱“華夏幸?！保┕俜骄W(wǎng)站顯示，華夏幸福先后在全球80多個國家和地區(qū)布局產(chǎn)業(yè)新城項目，僅在國內(nèi)京津冀、長三角、粵港澳、長江中游等城市群及以成都、沈陽、鄭州、西安、長沙、貴陽等城市為核心的都市圈就布局開發(fā)了超過50 個產(chǎn)業(yè)新城，形成了河北固安產(chǎn)業(yè)新城、浙江嘉善產(chǎn)業(yè)新城、河南武陟產(chǎn)業(yè)新城等一批較為成熟的案例。總體來看，新城建設(shè)發(fā)展大致經(jīng)歷了分別以大規(guī)模住房供給、用地低成本擴張、知識經(jīng)濟、智慧低碳為主要特征的四次浪潮。[6]

盡管從“新城”到“產(chǎn)業(yè)新城”概念的變遷存在較為模糊的邊界，但學者對于產(chǎn)業(yè)新城的特征和標準的認識大致相近，即產(chǎn)業(yè)新城是指在社會資本充分參與以及市場機制充分作用下[7]，以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”為發(fā)展導向[8]，能夠較好地接收區(qū)域內(nèi)中心城市或大城市中心城區(qū)多個領(lǐng)域的輻射并對其產(chǎn)生反磁作用的新興城市[9]。從發(fā)展模式來看，產(chǎn)業(yè)新城可被理解為一種由政府與社會資本深度合作、共同實施的，以縣域城鎮(zhèn)綜合開發(fā)為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化模式。[10]產(chǎn)業(yè)新城的核心在“產(chǎn)業(yè)”，即必須要有良好的產(chǎn)業(yè)支撐；關(guān)鍵在“新”，這個“新”不是指必須新建或重新開發(fā)，而是強調(diào)必須很好地接受一定區(qū)域內(nèi)（都市圈、城市群）中心城市的輻射帶動，同時具有一定“反磁力”機能，具有“獨立、綜合、節(jié)點”的特點，在都市圈的發(fā)展軸上起到“二傳手”、增長極的作用[11]；根本在“城”，即具備城市市政、住宅、商業(yè)、公共服務(wù)等較為完備的功能配套，是真正意義上的“城”。

二、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的實踐邏輯

當前，產(chǎn)業(yè)新城已進入快速發(fā)展階段，一些地方圍繞都市圈內(nèi)的中心城市布局建設(shè)了多個產(chǎn)業(yè)新城。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2022年2月，該中心管理庫入庫項目中“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類”產(chǎn)業(yè)新城PPP 項目達到610 個，其中投資金額達到10 億元以上的項目有340 個，占比達到55.7%。這些產(chǎn)業(yè)新城從規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)運營以及合作模式等方面進行了積極探索，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展方面積累了一些先進經(jīng)驗并取得了較好效果。

（一）以前瞻性規(guī)劃指引城鎮(zhèn)化發(fā)展

都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城大多依托所在區(qū)域的區(qū)位、資源、要素等方面為發(fā)展基礎(chǔ)，聚焦“產(chǎn)業(yè)、城市、民生”等目標，對標中心城市非核心功能疏解需求和大城市建設(shè)標準，注重從規(guī)劃設(shè)計到建設(shè)運營全流程搭建科學合理、可持續(xù)的“綜合性整體解決方案”[12]，構(gòu)建規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營四位一體的城市發(fā)展體系，指引委托區(qū)域打造現(xiàn)代化、高品質(zhì)、宜居宜業(yè)的新興城市，使之成為都市圈內(nèi)中心城市產(chǎn)業(yè)和功能外移的理想之地。產(chǎn)業(yè)新城運營商善于立足全球化視野、前瞻性理念和國際化標準，引入諸如羅蘭貝格、麥肯錫、波士頓咨詢等全球頂尖智庫力量參與到規(guī)劃設(shè)計中，導入海綿城市、韌性城市、智慧城市、低碳城市等新型城市理念，同時從加強與都市圈中心城市、次級中心城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同互補、設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)共建共治、服務(wù)共商共享需求出發(fā)，注重與都市圈規(guī)劃、中心城市發(fā)展規(guī)劃等相銜接，為產(chǎn)業(yè)新城融入都市圈發(fā)展提供科學指引。

（二）以全流程服務(wù)助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

都市圈建設(shè)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的重塑過程，關(guān)鍵在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游各個環(huán)節(jié)在都市圈內(nèi)的合理分布。產(chǎn)業(yè)新城注重依托中小城市土地、人力等資源綜合成本低的優(yōu)勢，在積極承接中心城市外遷產(chǎn)業(yè)的同時，圍繞中心城市主導產(chǎn)業(yè)延鏈補鏈強鏈，培育規(guī)?；⑻厣?、集群化的先進制造業(yè)體系，與都市圈中心城市和其他中小城市形成產(chǎn)業(yè)互補并實現(xiàn)差異化發(fā)展。比如，根據(jù)華夏幸福官方網(wǎng)站顯示，截至2020年底，華夏幸福參與運營的產(chǎn)業(yè)新城為合作區(qū)域引入企業(yè)達到2000家以上，打造近百個產(chǎn)業(yè)集群和70多個產(chǎn)業(yè)孵化器，累計招商引資額近7000億元。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)新城運營商善于借助專業(yè)化產(chǎn)業(yè)研究發(fā)展團隊、全球化的招商網(wǎng)絡(luò)及其與國內(nèi)外研發(fā)機構(gòu)的合作優(yōu)勢，構(gòu)建全鏈條、全流程、立體式的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，聚焦高科技含量、強示范帶動又符合地區(qū)實際的先進產(chǎn)業(yè)開展有針對性的、高效率的產(chǎn)業(yè)招商，在全球范圍內(nèi)為委托區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配各類要素資源，同時搭建標準化、定制化的科研平臺、產(chǎn)業(yè)載體平臺、產(chǎn)業(yè)基金平臺和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺，有效破解中小城市以往在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級過程中招商、技術(shù)、人才、資金、平臺等各方面難題。

（三）以高標準建設(shè)提升城市綜合承載力

產(chǎn)業(yè)新城堅持“以人為本”的理念，聚焦產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施、生活生態(tài)等重點領(lǐng)域開展高標準城市建設(shè)。產(chǎn)業(yè)新城依據(jù)城市功能規(guī)劃布局優(yōu)先建設(shè)場站、住房、金融設(shè)施、學校、醫(yī)院、城市商業(yè)綜合體等特色性、互補性的配套功能項目和富有魅力的多元綠色生態(tài)空間，有效提升新城的綜合承載力和吸引力。比如，根據(jù)華夏幸福官方網(wǎng)站顯示，截至2020年底，華夏幸福開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城累計運營城市服務(wù)管理面積超過6600 萬平方米，完成場站建設(shè)超過90 個，建設(shè)公園數(shù)量超過50 個，累計建設(shè)醫(yī)院、學校、酒店及其他商業(yè)配套超過40個。在建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)新城注重交通先行，按照高等級道路標準建設(shè)城市主干道，不斷完善城市公交系統(tǒng)、綠道系統(tǒng)及與主干道相連的城市內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，同時通過“高速設(shè)口”“軌道設(shè)站”等舉措，推動城市主干道與高鐵站點、高速公路無縫對接，加強與都市圈中心城市之間的交通系統(tǒng)連接，有機融入都市圈公鐵空樞紐網(wǎng)中，打造內(nèi)捷外暢的交通網(wǎng)絡(luò)，并成為都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施直連直通的重要節(jié)點。

（四）以專業(yè)化運營提升城鄉(xiāng)居民獲得感

產(chǎn)業(yè)新城注重引入專業(yè)化的運營商接手過去由政府負責的部分城市治理工作，依據(jù)按需設(shè)點、保證覆蓋的原則合理配置高品質(zhì)的醫(yī)療和教育資源，積極發(fā)展城市級、街區(qū)級、社區(qū)級三級商業(yè)業(yè)態(tài)，打造“房子好、設(shè)施好、環(huán)境好”的高品質(zhì)新型社區(qū)，逐步構(gòu)建諸如“3+X”的專業(yè)化城市運營服務(wù)體系、“6有1 配合”（“6 有”即有人員資金保障、社會組織聯(lián)動、就業(yè)促進幫扶、長效收入機制、慈善基金資助和豐富社群活動，“1配合”即配合地方政府推動委托區(qū)域?qū)崿F(xiàn)醫(yī)保全覆蓋和實施全齡化養(yǎng)老計劃）的民生保障方案[13]，為委托區(qū)域提供多元化、專業(yè)化和高端化的公共服務(wù)，使居民能夠?qū)崿F(xiàn)就近就業(yè)、入學、就醫(yī)及休閑娛樂。同時，產(chǎn)業(yè)新城運營商積極對接都市圈中心城市的公共服務(wù)體系，探索兩地公共服務(wù)率先實現(xiàn)同城化、一體化發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)新城不僅成為都市圈“半小時通勤圈”重要支點，也成為“半小時生活圈”的重要支點，有效推動都市圈內(nèi)大中小城市及城鄉(xiāng)縮小彼此之間的社會發(fā)展差距。

（五）以開放式合作實現(xiàn)多元主體共贏

產(chǎn)業(yè)新城在開發(fā)建設(shè)過程中，注重在政府與企業(yè)、運營商、市民之間構(gòu)建開放式合作機制，大多通過實施合法合規(guī)的PPP 項目，推動政府與企業(yè)、社會、群眾的良性互動和密切合作。具體而言，政府在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引進、土地利用等重大事項方面有決策主導權(quán)，并對運營商開展城市建設(shè)、公共服務(wù)供給及城市運營方面有監(jiān)督權(quán)；運營商為產(chǎn)業(yè)新城提供規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)培育、土地整理、城市建設(shè)、城市運營等方面的服務(wù)；市民通過多種形式參與到新城開發(fā)建設(shè)中。通過開放式互動合作，政府在實現(xiàn)績效、財政收入增加的同時減輕財政負擔和債務(wù)風險，入駐園區(qū)的企業(yè)能夠獲得全流程、保姆式服務(wù)從而有效保障其健康發(fā)展，市民獲得充足的就業(yè)機會、高品質(zhì)的居住環(huán)境和生活質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)新城運營商以合作區(qū)域的新增財政收入等形式為合理回報實現(xiàn)盈利。產(chǎn)業(yè)新城PPP 模式已成為一種政府、市場、社會多方共建共享共贏的發(fā)展模式，能夠有效推動實現(xiàn)“政府有收入、企業(yè)有利潤、民生有改善、城市有發(fā)展、社會共和諧”的多贏局面。

三、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的作用機理

產(chǎn)業(yè)新城正在成為一種超越傳統(tǒng)意義城鎮(zhèn)或園區(qū)建設(shè)模式的新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式，在解決我國城市發(fā)展問題方面發(fā)揮出發(fā)展理念新、運作市場化、服務(wù)一體化等方面獨特優(yōu)勢，其建設(shè)發(fā)展有必然的內(nèi)在邏輯，尤其是對新發(fā)展階段如何更好地處理好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、大城市與中小城市、城市與鄉(xiāng)村、政府與市場的關(guān)系方面作出了有益回應(yīng)。

（一）協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化需要工業(yè)化提供根本動力，工業(yè)化需要城鎮(zhèn)化提供載體平臺和要素支撐，兩者是正向變動的關(guān)系。改革開放以來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展在一定程度上實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟規(guī)模集聚效應(yīng)，但由于缺乏對居住、市政、商業(yè)等城市功能配套服務(wù)的考慮，在很長一段時間內(nèi)形成了大量“有產(chǎn)無城”的工業(yè)園區(qū)。與此同時，一些城市在城鎮(zhèn)開發(fā)過程中注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市居民住房供給，但產(chǎn)業(yè)引進和培育相對滯后，這種“有城無產(chǎn)”的城市新區(qū)曾經(jīng)在較長一段時間內(nèi)成為“空城、睡城、鬼城”。[14]相較于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)，圍繞都市圈中心城市開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城秉承“產(chǎn)城融合”理念，一方面能夠積極承接都市圈產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移及功能外溢，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)集群，推動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，使新城所在區(qū)域能夠更好地融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈及區(qū)域外部市場體系[15][16]；另一方面，通過提供高品質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系及其他城市功能以“反哺”產(chǎn)業(yè)功能的轉(zhuǎn)型和提升，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人的發(fā)展提供良好環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市擴張在空間、功能上的銜接和融合，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化實現(xiàn)更好的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。[17]

（二）協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，是當前我國城鎮(zhèn)化面臨的突出問題?！叭硕嗟厣佟笔俏覈幕緡?，土地稀缺性決定了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)不可能遵循歐美一些國家的粗放式擴張發(fā)展模式。長期以來，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)在空間上的無序蔓延是以過度消耗土地等資源為代價的，一些城市在規(guī)模擴張過程中圈住了大量建設(shè)用地，通過“賣地”及城市房地產(chǎn)開發(fā)維持地方財政收入的增速，但未能集聚足夠支撐區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與人口，城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的增速遠快于農(nóng)民市民化速度。[18]產(chǎn)業(yè)新城多以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系、充足的就業(yè)機會、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及良好的生態(tài)環(huán)境為開發(fā)建設(shè)的“標配”，旨在引導人口流動形成合理預(yù)期，解決區(qū)域內(nèi)的“人、地、城”的發(fā)展矛盾，在區(qū)域空間合理擴張、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時吸引人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，推動人口在職業(yè)上實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)的轉(zhuǎn)換、在空間上實現(xiàn)從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)移、在身份上實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，能夠有效克服傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化的弊端，支撐區(qū)域空間拓展與人口有序轉(zhuǎn)移的雙重目標的實現(xiàn)[19]，進而提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)空間格局

進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期階段，大城市與中小城市之間的發(fā)展差距及其引發(fā)的問題將會集中爆發(fā)。城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展既要通過“以大帶小”將大城市的部分非核心功能和要素向周邊地區(qū)疏解并輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，又要不斷提升中小城市和小城鎮(zhèn)對人口及其他要素的吸引力、集聚力，從而縮小區(qū)域內(nèi)不同等級城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。[20]產(chǎn)業(yè)新城大多在都市圈中心城市或超特大城市核心區(qū)30—50公里輻射地帶、快速交通的銜接地帶及有一定發(fā)展基礎(chǔ)且發(fā)展?jié)摿薮蟮闹行〕鞘羞M行布局和開發(fā)，能夠充分利用自身獨特的空間節(jié)點優(yōu)勢，有效承接中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢，促進城市之間、城鄉(xiāng)之間要素資源的交流融合，提升委托區(qū)域的綜合承載能力。[21]產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)發(fā)展，就在于發(fā)揮城市網(wǎng)絡(luò)外部性的積極作用，通過高效推動產(chǎn)業(yè)分工與合作、強化知識擴散和技術(shù)溢出及城市功能服務(wù)聯(lián)通共享等方式，與大城市建立更加緊密的聯(lián)系。將中小城市的發(fā)展需求融入統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟體系中，能夠有效降低區(qū)域發(fā)展過程中的匹配和交易成本，并推動形成以中心城市為核心、以周邊中小城市為節(jié)點或微中心、以小城鎮(zhèn)為次節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)層級城市體系結(jié)構(gòu)。[22]

（四）緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出矛盾

縣域連接著大城市與小城鎮(zhèn)、城市與鄉(xiāng)村，是城市之“尾”、鄉(xiāng)村村鎮(zhèn)之“首”，能夠在接受大城市輻射的同時帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元矛盾的重要陣地。產(chǎn)業(yè)新城多以中小城市特別是都市圈中心城市外圍縣域為空間載體，通過科學合理的規(guī)劃和建設(shè)，將委托區(qū)域內(nèi)相對落后的農(nóng)村居民點打造成為富有特色、功能齊全的現(xiàn)代化社區(qū)，通過引進和集聚先進的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過充足的就業(yè)、完善的城市功能配套吸引人口集聚和促進城鄉(xiāng)居民的雙向流動，不僅可以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的適應(yīng)性問題，推動農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，破解“半城鎮(zhèn)化”困境，而且能夠在城鄉(xiāng)之間搭建協(xié)調(diào)互動的紐帶，以新城建設(shè)形成鄉(xiāng)村到城市的平滑過渡，推動城市社會文明向鄉(xiāng)村延伸以及鄉(xiāng)村社會文明的復興，縮小城市與鄉(xiāng)村之間在經(jīng)濟、社會、文化等方面的發(fā)展鴻溝，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[15]

（五）促進政府與市場力量有效結(jié)合

城鎮(zhèn)化是投入規(guī)模巨大、建設(shè)周期超長的工程，僅靠政府力量很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，必須尋求政府與市場的最佳結(jié)合點，通過改革重新劃定政府與市場在城鎮(zhèn)化過程中的角色和邊界，破解政府治理能力不足的困境，同時提高資源配置效率和發(fā)展質(zhì)量。社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP模式在推動解決城鎮(zhèn)化“錢”的問題時具有明顯優(yōu)勢，能夠有效推動區(qū)域公共事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下，政府與社會資本秉承“政府主導、企業(yè)運作、協(xié)作共贏”的合作理念，將地方政府的社會責任與市場主體的運行效率結(jié)合到一起，發(fā)揮社會資本的總量優(yōu)勢，以及市場主體在吸引社會資金、提供配套服務(wù)、協(xié)調(diào)市場各方關(guān)系的比較優(yōu)勢，構(gòu)建政府與社會資本共同參與的投融資機制和建設(shè)開發(fā)運營機制，能夠充分釋放其在產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)過程中的潛力和動力，填補政府財力缺口[23]，而且能夠較好地克服傳統(tǒng)“造城”模式存在的政商關(guān)系不融洽、招商引資難等實際問題[10]。

四、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，無論是其自身發(fā)展還是與周圍城市（城區(qū)）的互動發(fā)展，都受到來自都市圈中心城市、新城所在的縣域、其他產(chǎn)業(yè)新城等方面的影響，也面臨新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新老城區(qū)共建、體制機制供給等方面的制約。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的協(xié)同水平不高

產(chǎn)業(yè)新城的核心要義是“產(chǎn)城融合”，只有產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)新城才不會陷入傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”或“地產(chǎn)項目”發(fā)展的怪圈。然而，一些產(chǎn)業(yè)新城運營商對委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢判斷不夠準確，引進的產(chǎn)業(yè)項目契合區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈不夠緊密，在當前內(nèi)外部環(huán)境深刻變化的疊加影響下，導致產(chǎn)業(yè)支撐新城發(fā)展的能力偏弱，有些新城面臨持續(xù)性招商困難的窘境。為了縮短投資回收周期，產(chǎn)業(yè)新城運營商一般會在建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時配套建設(shè)住宅項目，有些甚至以“產(chǎn)業(yè)新城”概念開展地產(chǎn)營銷，在其發(fā)展初期住宅開發(fā)銷售業(yè)務(wù)在營業(yè)收入中所占的比重較高，這一定程度上使產(chǎn)業(yè)新城項目變成了工業(yè)園區(qū)與地產(chǎn)項目的拼合體，而且這種模式對中心城市的房地產(chǎn)政策以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平具有較明顯的依賴性。一旦委托區(qū)域內(nèi)既定土地開發(fā)完成或是中心城市的房地產(chǎn)政策發(fā)生明顯變化，抑或新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等城市配套功能設(shè)施建設(shè)滯后于入駐企業(yè)和就業(yè)人口的擴張，新建區(qū)對新城內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人口吸引力不足，那么住宅銷售收入就會下滑，導致運營商無法及時回收投資成本或形成足夠的收益投入下一階段的運營，進而影響新城的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代不暢

產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要加強承接產(chǎn)業(yè)、已有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)三個層面的耦合協(xié)同，推動實現(xiàn)新城與都市圈中心城市之間、與所在縣域之間以及都市圈內(nèi)其他新城之間的協(xié)同互補。這就要求產(chǎn)業(yè)新城在選擇產(chǎn)業(yè)時，既要能把握現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律和發(fā)展趨勢，借助都市圈中心城市成熟的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的深度對接，但又不能脫離其所在母城發(fā)展實際，盡可能帶動原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過新舊產(chǎn)業(yè)的有序銜接來實現(xiàn)整個縣域產(chǎn)業(yè)升級，否則就容易導致縣域產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)斷層或鴻溝。在現(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)新城承接中心城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)多為同樣面臨轉(zhuǎn)型壓力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進和培育的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)多聚焦于高端裝備、生物醫(yī)藥、電子信息等領(lǐng)域。無論是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是引進戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，都還沒有較好地建立起與所在縣域內(nèi)原有產(chǎn)業(yè)的互動協(xié)作機制，缺乏帶動已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力[16]，這在一定時期內(nèi)使產(chǎn)業(yè)新城陷入新主導產(chǎn)業(yè)無法有力支撐區(qū)域發(fā)展，而已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難的僵局。新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)斷檔、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難以及要素資源配置的低效率，容易導致委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位產(chǎn)生模糊[24]，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足而影響新城健康發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)新城反磁力機能的形成較為緩慢

都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城都圍繞中心城市或大城市中心城區(qū)進行布局建設(shè)，新城發(fā)展對中心城市或中心城區(qū)的依賴性較為明顯，但如果不能形成自身反磁力機能，那么中心城市疏解城市發(fā)展壓力、新城實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都難以奏效。成熟都市圈內(nèi)的中心城市，如北京、上海、廣州，其輻射帶動周邊發(fā)展產(chǎn)生的擴散效應(yīng)明顯強于吸引集聚要素資源產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城能較好地接收來自這些城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢進而實現(xiàn)快速發(fā)展。尚處于擴張或培育階段的都市圈內(nèi)的中心城市，如鄭州、西安、成都、沈陽，其自身發(fā)展不夠充分，在發(fā)展過程中產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)遠大于擴散效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城要接受來自中心城市的輻射帶動還存在一定困難。另外，中心城市的周邊大多同時布局建設(shè)多個產(chǎn)業(yè)新城，但在規(guī)劃建設(shè)時存在一定趨同現(xiàn)象。如果不能構(gòu)建錯位發(fā)展機制，就容易造成這些新城之間陷入同質(zhì)化競爭的困境，進而使新城更加難以形成抵抗中心城市虹吸的綜合能力。

（四）新城開發(fā)與舊城提質(zhì)的統(tǒng)籌存在困難

產(chǎn)業(yè)新城與其所在縣域的其他城區(qū)之間應(yīng)該是協(xié)同互補的發(fā)展關(guān)系。[7]長期以來，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略傾向于集中力量加快推動大城市發(fā)展。相比之下，中小城市、小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)較為薄弱，加之地方政府能力有限，對人、財、物等要素資源吸納能力不強，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的歷史欠賬較多，發(fā)展相對滯后。產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式大多傾向獨立于所在縣域主城區(qū)，在區(qū)位較好的發(fā)展洼地建立反磁力增長區(qū)，而非對所在縣域老城區(qū)進行改造。這種模式對新城具有較強發(fā)展動力，但新城與縣城其他區(qū)域特別是老城區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系不太緊密，要素資源特別是優(yōu)勢資源共享程度相對較低?，F(xiàn)階段，無論是產(chǎn)業(yè)新城還是老城區(qū)都受到都市圈中心城市虹吸的影響，要素資源整合尤其是高端要素資源的集聚能力相對有限，同時老城區(qū)還要面臨來自產(chǎn)業(yè)新城在產(chǎn)業(yè)、人口、城市承載能力等方面的競爭，這無疑給主城區(qū)尤其是老城區(qū)的提質(zhì)升級“雪上加霜”，甚至可能加速老縣城的“凋敝”。

（五）政策機制供給匹配發(fā)展需求相對滯后

從投融資機制方面看，引入社會資本參與城市開發(fā)建設(shè)能夠降低政府投入成本和政府債務(wù)風險，但同時會對參與產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的社會資本方造成較大的資金壓力。在項目推行初期，社會資本會努力落實投資額以換取政府投資回報，但在項目推行后的1—3年內(nèi)，由于運營商需要進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少有項目收益回報和現(xiàn)金回流。[10]在此壓力下，產(chǎn)業(yè)新城運營商傾向于資本層面的操作并通過諸如發(fā)展地產(chǎn)業(yè)務(wù)的方式來加速資金回籠，但這種高杠桿和高負債的方式存在較大不確定性，甚至會引發(fā)嚴重的債務(wù)危機。2020—2021年華夏幸福的財務(wù)危機就是明顯的例子。從土地制度方面看，產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)必然涉及農(nóng)村土地的開發(fā)利用問題。由于當前土地制度改革力度不夠，土地流轉(zhuǎn)市場化機制不完善，農(nóng)民土地權(quán)益保障不到位，在牽涉到新城開發(fā)建設(shè)用地時，無論從政策層面還是農(nóng)民意愿層面都存在重重阻力。從合作機制方面看，地級市、都市圈層面或是更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制存在缺位，縣級層面的產(chǎn)業(yè)新城管委會職能存在虛化，委托區(qū)域所在基層政府仍未完全擺脫屬地經(jīng)濟的局限和“高投入、快產(chǎn)出”的顯性政績誘惑。同時，運營商的市場化取向與本地政府的行政化需求存在一定錯位甚至矛盾，由社會資本完成一攬子城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目的協(xié)調(diào)成本高、難度大、周期長，超長的合作期限也容易出現(xiàn)因地方官員職務(wù)變動導致的“新官不理舊賬”的風險。

五、加快都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的對策建議

產(chǎn)業(yè)新城作為一種以“產(chǎn)城融合”為標志的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)創(chuàng)新模式和形態(tài)，在都市圈的建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮重要的支撐作用。未來，產(chǎn)業(yè)新城在開發(fā)建設(shè)過程中，有必要緊扣發(fā)展戰(zhàn)略，通過整合創(chuàng)新資源、發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)、強化城市功能和創(chuàng)新體制機制，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)體系、協(xié)同發(fā)展、反磁力機制構(gòu)建和要素保障等方面著力，從而推動都市圈健康可持續(xù)發(fā)展。

（一）立足區(qū)域協(xié)調(diào)，科學規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)新城

產(chǎn)業(yè)新城應(yīng)綜合考慮都市圈內(nèi)中心城市、次級中心城市、所在縣域及都市圈內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)新城的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，立足所在縣域發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展特色謀篇布局，對未來發(fā)展方向進行準確定位，尋求新城發(fā)展的最佳模式和路徑。在新城選址方面，應(yīng)突出都市圈一體化發(fā)展導向，以輕軌和快速路交通為基礎(chǔ)連接軸謀劃建設(shè)新城，同時應(yīng)摒棄“選新址建新城”路徑依賴，探索充分利用所在縣域老城區(qū)原有土地空間及其良好的“鄰里”關(guān)系，評估在舊城改造和城市更新的基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城的可行性，推動實現(xiàn)重振老城區(qū)活力。在規(guī)劃設(shè)計方面，應(yīng)更多地邀請國內(nèi)外優(yōu)秀智庫資源和社會公眾廣泛參與，對產(chǎn)業(yè)新城進行全方位、系統(tǒng)性、科學性規(guī)劃設(shè)計，在謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時加強城市綜合功能服務(wù)配套供給的規(guī)劃，推動產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃與區(qū)域重大戰(zhàn)略規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、縣域發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有機銜接。此外，應(yīng)加大對新城規(guī)劃的法治保障力度，以正式制度或上位規(guī)劃等方式保障運營商權(quán)益，不斷提高規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力，確?！耙粡埶{圖繪到底”，防范“新官不理舊賬”風險。

（二）堅持協(xié)同互補，積極培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)新城有必要通過多種途徑整合創(chuàng)新資源，在更大范圍內(nèi)引資引智，加速集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素，推進產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作分工，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。首先，突出創(chuàng)新作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心驅(qū)動力地位，借助運營商的產(chǎn)業(yè)發(fā)展團隊優(yōu)勢，積極承接中心城市擴散出來的創(chuàng)新活動以及與產(chǎn)業(yè)配套的創(chuàng)新活動，加強與科研院所的合作并建立科技創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器和科研轉(zhuǎn)化平臺，不斷提升區(qū)域技術(shù)消化轉(zhuǎn)化能力和市場匹配能力。其次，引導產(chǎn)業(yè)新城在培育引進產(chǎn)業(yè)過程中聚焦都市圈產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建開展產(chǎn)業(yè)招商，提高產(chǎn)業(yè)在都市圈產(chǎn)業(yè)鏈中的生態(tài)位；發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)的示范作用及其帶來的“雁陣效應(yīng)”，以產(chǎn)業(yè)吸引力的提升推動技術(shù)、人才等要素資源的集聚；加強新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設(shè)和政策扶持力度，為吸引產(chǎn)業(yè)入駐提供高效、便利和全方位的服務(wù)。最后，聚焦產(chǎn)業(yè)新城所在縣域內(nèi)仍具備發(fā)展?jié)摿Φ膫鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈招商，通過引進新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，推進工業(yè)閑置資產(chǎn)合理流轉(zhuǎn)，加快企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以及縣域現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，實現(xiàn)縣域新舊產(chǎn)業(yè)的有序接續(xù)替代和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)，推動新舊城區(qū)協(xié)同發(fā)展

產(chǎn)業(yè)新城應(yīng)秉承“跳出新城發(fā)展而發(fā)展”的理念，加強與所在縣域其他城區(qū)及村鎮(zhèn)的聯(lián)動發(fā)展，避免所在縣域的發(fā)展“顧此失彼”。在規(guī)劃設(shè)計之初，不僅要考慮與都市圈中心城市的耦合聯(lián)動，還要對產(chǎn)業(yè)新城帶動所在縣域整體發(fā)展的效應(yīng)進行評估分析，綜合考慮產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)乃至城市特色塑造等方面要與所在縣域的發(fā)展相銜接，與縣域其他區(qū)域保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在建設(shè)過程中，應(yīng)堅持交通先行，加快推動交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與所在縣域主城區(qū)互聯(lián)互通，逐步推動新城的生態(tài)廊道、綜合管廊、能源信息等公共設(shè)施融入老城區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，為新城生產(chǎn)生活提供便利的市政保障。在城市運營管理方面，既要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新城與老城區(qū)公共服務(wù)體系一體化機制，推動新城與老城實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共資源的共建共享，還要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)新城運營商的專業(yè)能力，在城市更新、產(chǎn)業(yè)升級、城市功能品質(zhì)提升等方面著手，積極為老城區(qū)的提質(zhì)改造提供專業(yè)性服務(wù)，確保老城區(qū)與產(chǎn)業(yè)新城實現(xiàn)同步發(fā)展。

（四）強化功能支撐，加快建設(shè)“反磁力”中心

產(chǎn)業(yè)新城要根據(jù)未來發(fā)展定位，不斷強化城市功能支撐，提升城市品位，增強綜合承載能力和吸引力，逐步構(gòu)建自身的“反磁力”機能。一方面，以承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、助力疏解核心城市非核心功能為導向，加強與中心城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的對接，積極推動中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源、軌道交通等設(shè)施向產(chǎn)業(yè)新城延伸，建設(shè)針對性、特色性的功能服務(wù)區(qū)，重點應(yīng)提升產(chǎn)業(yè)新城與中心城市公共服務(wù)的同城化、一體化水平，打造都市圈交通互聯(lián)互通的支撐點、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的新引擎和公共服務(wù)的微中心；另一方面，以實現(xiàn)“職住統(tǒng)一”為目標，按照適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的要求，產(chǎn)業(yè)新城在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的同時完善城市服務(wù)功能布局，加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，加快建設(shè)新型城市，為新城居民提供更加便捷的交通、更高品質(zhì)的城市環(huán)境及更加優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療等公共服務(wù)。通過高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、高端化的住宅和生態(tài)宜居的城市環(huán)境，逐步打造出高品質(zhì)的城市“底板”，建成能夠吸引集聚產(chǎn)業(yè)和人口的“反磁力”中心，化解中心城市的過度虹吸。

（五）創(chuàng)新體制機制，完善要素資源保障體系

在資金保障方面，持續(xù)創(chuàng)新投融資模式，拓寬項目融資渠道，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的撬動作用，將新城PPP項目與資產(chǎn)證券化模式相結(jié)合，通過多種途徑解決資金問題；產(chǎn)業(yè)新城所在市縣政府還應(yīng)加強屬地管理，協(xié)助產(chǎn)業(yè)新城運營商通過快速處置資產(chǎn)、提升資金水平、盤活存量資源、提高資產(chǎn)價值、引入戰(zhàn)略合作的手段，幫助協(xié)調(diào)金融機構(gòu)解決融資方面的問題，為可持續(xù)開發(fā)建設(shè)贏得時間和空間。在土地保障方面，堅持集約節(jié)約利用土地資源的原則，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市綜合承載能力提升及城市人居環(huán)境改善，在都市圈范圍內(nèi)合理確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，實行嚴格的土地審批制度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的體制機制和區(qū)域土地流轉(zhuǎn)制度，提高對所在區(qū)域土地開發(fā)利用的效率和效益。在運行機制方面，地方政府應(yīng)著重考慮在項目建設(shè)前期，信貸優(yōu)惠、供地保障、稅收減免等多項措施并舉，兼顧產(chǎn)業(yè)新城PPP項目的短期激勵和長期激勵，構(gòu)建更具競爭力的新城建設(shè)回報機制和績效考核機制，保障政府支持政策在整個項目周期的連續(xù)性和穩(wěn)定性；強化項目監(jiān)督監(jiān)測，加強運營商風險甄別，建立完善產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)風險預(yù)警機制和應(yīng)急預(yù)案，確保產(chǎn)業(yè)新城健康發(fā)展。