范逢春，王 彪

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610065）

一、引言

“人們對自然界的狹隘關(guān)系制約著他們之間的狹隘關(guān)系，而他們之間的狹隘關(guān)系又制約著他們對自然界的狹隘關(guān)系?！盵1]161人與自然的關(guān)系受制于由社會(huì)制度決定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，生態(tài)危機(jī)不是簡單的思想價(jià)值偏差和科學(xué)技術(shù)欠缺，其本質(zhì)是以人與自然之間關(guān)系為表征的人與人之間利益關(guān)系的危機(jī)?！耙獙?shí)行這種調(diào)節(jié)（人與自然的和諧），需要對現(xiàn)有的生產(chǎn)方式以及與之連在一起的整個(gè)社會(huì)制度實(shí)行完全的變革?！盵2]561只有通過生態(tài)文明制度建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)問題的社會(huì)化解決，從根本上消除人與自然的對抗，在長遠(yuǎn)上達(dá)成人與自然的和諧。黨的十八大以來，生態(tài)文明躍升為“五位一體”總體布局的主要維度，污染防治上升為全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵任務(wù)，綠色發(fā)展勁升為新發(fā)展理念的核心內(nèi)容，我國日益成為全球生態(tài)文明建設(shè)的積極貢獻(xiàn)者和強(qiáng)力引領(lǐng)者。回顧我國生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐過程和理論探索，分析揭示促使生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明制度的影響因素、發(fā)生機(jī)理以及治理啟示，對長效推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

二、研究回顧

“生態(tài)文明”（ecological civilization）這一詞組最早由德國學(xué)者伊林·費(fèi)切爾[3]提出。在對工業(yè)社會(huì)技術(shù)進(jìn)步主義進(jìn)行批判反思的基礎(chǔ)上，他表達(dá)了對生態(tài)文明社會(huì)的熱烈期盼。1987年，我國生態(tài)學(xué)家葉謙吉首次明確定義了生態(tài)文明的基本內(nèi)涵，“生態(tài)文明是人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時(shí)又保護(hù)自然，人與自然之間保持著和諧統(tǒng)一的關(guān)系”[4]。20世紀(jì)90年代，可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)成為熱門議題，形成了文明形態(tài)論[5]和成果總和論[6]兩條主線。進(jìn)入21世紀(jì)后，生態(tài)文明的基本內(nèi)涵由分立走向綜合：廣義的生態(tài)文明是工業(yè)文明之后的人類文明形態(tài)；狹義的生態(tài)文明是人類在處理人與自然關(guān)系時(shí)所達(dá)到的文明程度。[7]本研究認(rèn)為，生態(tài)文明以人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)為終極追求，是對舊有文明形態(tài)的揚(yáng)棄，其直接體現(xiàn)為特定社會(huì)在環(huán)境友好、資源節(jié)約和生物保護(hù)上取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。

單一的生態(tài)工程項(xiàng)目和零散的生態(tài)價(jià)值認(rèn)同，難以解決集中涌現(xiàn)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題?！霸趪抑卫憩F(xiàn)代化進(jìn)程中，唯有持續(xù)創(chuàng)新完善生態(tài)文明制度體系，促使生態(tài)文明治理制度逐步轉(zhuǎn)型，才能為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航?！盵8]生態(tài)文明制度化包含回報(bào)遞增、承諾遞增、文化塑造等底層邏輯，能為生態(tài)文明建設(shè)提供整體行動(dòng)框架、集體行事規(guī)約和個(gè)體行為準(zhǔn)則，是涉及經(jīng)濟(jì)模式、政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境和文化慣習(xí)等系統(tǒng)的綜合性問題。從治理主體來看，生態(tài)文明制度化主要包含政府監(jiān)管制度、市場交易制度和社會(huì)救濟(jì)制度[9]；從治理內(nèi)容來看，生態(tài)文明制度化主要輸出生態(tài)行政制度、生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)監(jiān)管制度和生態(tài)參與制度[10]；從治理流程來看，生態(tài)文明制度化主要生產(chǎn)源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度和生態(tài)修復(fù)制度[11]。在生態(tài)文明制度實(shí)踐分析方面，劉加林認(rèn)為，思想認(rèn)識、協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制不統(tǒng)一是生態(tài)保護(hù)紅線制度面臨的主要挑戰(zhàn)[12]；宋建軍認(rèn)為，社會(huì)評價(jià)不一致、數(shù)據(jù)支撐不充分、公眾理解不深入是生態(tài)文明建設(shè)年度評價(jià)制度面臨的主要困境[13]；鄔曉燕認(rèn)為，制度合力尚未形成、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足、執(zhí)行力不夠是我國生態(tài)文明制度體系存在的主要問題[14]。

回顧已有研究可知，生態(tài)文明研究興起時(shí)間不長、覆蓋領(lǐng)域?qū)掗?，是蘊(yùn)含屬性闡釋、制度分析和實(shí)踐反思的知識富礦。生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明由價(jià)值理念向治理實(shí)踐轉(zhuǎn)化的中介保障，生態(tài)文明制度研究能為審視生態(tài)文明實(shí)踐進(jìn)展提供必要視角，能為完善生態(tài)文明知識體系提供必要支撐。已有生態(tài)文明制度研究在生態(tài)文明制度體系闡釋、制度實(shí)踐反思和制度效能評估等“事后”領(lǐng)域形成了較為豐富的知識積累，但對于生態(tài)文明制度生成過程等“事前”內(nèi)容的實(shí)證研究相對不足。對生態(tài)文明制度化的影響因素和發(fā)生機(jī)理展開實(shí)證研究，能為生態(tài)文明建設(shè)提供急需的理論指導(dǎo)，能為生態(tài)文明研究提供必需的知識積累。

三、研究設(shè)計(jì)

生態(tài)文明制度化是生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫仍O(shè)計(jì)的具體過程，其發(fā)生機(jī)理包括促使其發(fā)生的影響因素及影響因素之間關(guān)系兩個(gè)方面。研究對象特質(zhì)要求適配科學(xué)的分析過程，明晰生態(tài)文明制度化的影響因素及發(fā)生機(jī)理必須在充分翔實(shí)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)中建構(gòu)出有效可靠的中觀理論，必須遵循科學(xué)的研究思路。

（一）研究方法

“扎根理論可用于破解經(jīng)驗(yàn)研究所面對的過程性數(shù)據(jù)難題和中觀理論發(fā)育不足的雙重困境。”[15]經(jīng)典扎根理論講求不帶先驗(yàn)觀念進(jìn)入數(shù)據(jù)，但事實(shí)是研究者容易在大量數(shù)據(jù)中迷失方向。為彌補(bǔ)扎根理論的方法指引缺口，斯特勞斯承認(rèn)研究者既有經(jīng)驗(yàn)的積極作用，放棄嚴(yán)格的文獻(xiàn)后置做法，適當(dāng)調(diào)整了扎根理論的操作路徑并將其程序化為“開放式編碼—核心編碼—選擇性編碼”。[16]56-58從應(yīng)用特征來看，“扎根理論對因素識別類、過程解讀類、復(fù)雜情況和新生事物探索類研究問題具有良好運(yùn)用優(yōu)勢”[17]。生態(tài)文明制度化的影響因素與發(fā)生機(jī)理是涉及因素識別和過程解讀的復(fù)雜問題，應(yīng)結(jié)合有效經(jīng)驗(yàn)材料對這一現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)要素和互動(dòng)關(guān)系展開探索研究。制度文本是制度及其施行之間的橋梁，是制度施行的前提、依據(jù)和緣由，能為探究制度生成過程提供豐富有效的數(shù)據(jù)?；诒疚牡难芯恐既ぃ疚臄M采用基于政策文本的扎根理論方法對生態(tài)文明制度生成過程進(jìn)行研究，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)關(guān)于生態(tài)文明制度化的影響因素與發(fā)生機(jī)理的中觀理論。

（二）數(shù)據(jù)來源

政策文本是政策內(nèi)容在具體現(xiàn)實(shí)中的主要物理載體，具有留痕記錄、組織管理、信息溝通、價(jià)值宣示等功能。“政策文本作為研究公共政策和公共管理問題的切入點(diǎn)具備邏輯合理性和操作可行性?！盵18]權(quán)威政策解讀是政策文本體系的重要組成部分，集中展示了政策主體對背景、原因、依據(jù)、目標(biāo)等政策內(nèi)容的系統(tǒng)解答，能為政策過程分析提供豐富可靠的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。本文采用2007—2021年間各省級政府門戶網(wǎng)站上，各省級部門發(fā)布的關(guān)于生態(tài)建設(shè)文件的政策解讀文本作為研究數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集具體路徑為：省級政府門戶網(wǎng)站→政務(wù)公開→政策解讀→部門解讀→文字解讀→生態(tài)建設(shè)相關(guān)文件解讀。經(jīng)粗略通讀、篩選剔除、下載存檔等文本數(shù)據(jù)收集工作后，得到有效的政策解讀文本共計(jì)284 個(gè)。

（三）技術(shù)路線

Nvivo 軟件是質(zhì)性研究中常用的資料分析軟件，其替代了以往整理紙質(zhì)材料時(shí)慣用的“剪刀+糨糊”傳統(tǒng)手段，能夠幫助研究者高效進(jìn)行文本資料的收集整理和分析呈現(xiàn)工作，有助于增進(jìn)質(zhì)性研究的嚴(yán)謹(jǐn)性與信實(shí)度。本文運(yùn)用Nvivo12軟件對各個(gè)政策解讀文本進(jìn)行逐級編碼和內(nèi)容調(diào)整。第一，將收集整理好的284 個(gè)數(shù)據(jù)文本導(dǎo)入Nvivo12 軟件并打開，然后逐字逐句通讀數(shù)據(jù)文本，選中有用語句并將其設(shè)置為一級節(jié)點(diǎn)，完成文本數(shù)據(jù)的初步概念化工作；第二，合并同義的一級節(jié)點(diǎn)為二級節(jié)點(diǎn)，在形成副范疇的基礎(chǔ)上完成開放式編碼；第三，合并同義的二級節(jié)點(diǎn)為三級節(jié)點(diǎn)，在形成主范疇的基礎(chǔ)上完成核心編碼；第四，結(jié)合理論分析主范疇的理論解釋力，在形成故事線的基礎(chǔ)上完成選擇性編碼；第五，選擇適量的樣本用于飽和度檢驗(yàn)，確定生態(tài)文明制度化的影響因素；第六，運(yùn)用適宜的理論進(jìn)行邏輯關(guān)系闡釋，厘清生態(tài)文明制度化的發(fā)生機(jī)理。

四、生態(tài)文明制度化的影響因素

立基于相對客觀的研究思維，扎根分析通過對詞組、語句、語段等文本要素進(jìn)行理解、比較、編碼等工作形成概念和類屬，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)中觀理論，實(shí)現(xiàn)理解文本記憶、再現(xiàn)文本過程和判斷文本緣由的研究目的。本研究遵循扎根分析相應(yīng)流程，依次通過開放性編碼、核心編碼和選擇性編碼對文本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，提煉和歸納核心要素，在飽和度檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上確認(rèn)理論模型。

（一）開放式編碼

開放式編碼是對原始資料的初始分析，核心要旨是以開放的態(tài)度將搜集到的材料分割成具有意義的詞組、語句或者語段并貼上標(biāo)簽，然后用新的概念對其重新整合，進(jìn)行概念化和范疇化操作。本研究的分析對象是各省級政府網(wǎng)站2007—2021年間公開發(fā)布的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)文件的省級政策解讀文本，將文本材料中切合研究主題、表達(dá)行動(dòng)緣由的一段文本（詞組、語句、語段）視為一個(gè)有效的數(shù)據(jù)單元。比如“習(xí)近平生態(tài)文明思想為礦業(yè)發(fā)展指明了方向，總書記來湘考察時(shí)先后做出‘把生態(tài)系統(tǒng)的一山一水、一草一木保護(hù)好’‘守護(hù)好一江碧水’等具體指示”（出自《湖南省自然資源廳對〈湖南省人民政府辦公廳關(guān)于全面推動(dòng)礦業(yè)綠色發(fā)展的若干意見〉的解讀材料》）便是一個(gè)有效的數(shù)據(jù)單元，可提煉出初步概念“國家領(lǐng)導(dǎo)視察精神”。根據(jù)上述思路對284個(gè)政策解讀文本做逐字逐句分析和多次整理，最終得到了1241個(gè)有效數(shù)據(jù)單元，提煉出243個(gè)初步概念，歸納出24個(gè)副范疇，具體可見表1、表2。

表1 開放式編碼范疇化（節(jié)選）

表2 開放式編碼形成的副范疇及其對應(yīng)的初步概念

續(xù)表

（二）核心編碼

核心編碼是從質(zhì)性資料中提煉理論的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要任務(wù)是運(yùn)用“因果條件—現(xiàn)象—情境—影響因素—行動(dòng)/互動(dòng)策略—結(jié)果”[19]這一典范模型把各副范疇聯(lián)系起來。核心編碼依據(jù)理論邏輯將同質(zhì)范疇整合為更高級、更抽象的主范疇，呈現(xiàn)原始資料的問題表征和客觀規(guī)律。本研究在充分考慮生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施背景和主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上，對開放式編碼得到的24個(gè)副范疇進(jìn)行反復(fù)比較和深度解析，發(fā)現(xiàn)其主要內(nèi)容可以進(jìn)一步提煉為生態(tài)文明建設(shè)背景下的中央政府領(lǐng)導(dǎo)地位、同級政府競合關(guān)系、生態(tài)環(huán)境特殊屬性和地方政府學(xué)習(xí)成果，因此將副范疇進(jìn)一步概括為政治勢能、府際競合、生態(tài)特性和政策學(xué)習(xí)4個(gè)主范疇。

表3 核心編碼形成的主范疇及其對應(yīng)的副范疇

（三）選擇性編碼

“選擇性編碼對主范疇之間的邏輯關(guān)系做進(jìn)一步的提煉歸納，以‘故事線’方式描繪現(xiàn)象與脈絡(luò)架構(gòu)”[20]，得出能夠貫穿數(shù)據(jù)始終、反映數(shù)據(jù)全貌的核心范疇。通過對243個(gè)概念、24個(gè)副范疇和4個(gè)主范疇的認(rèn)真梳理，本研究發(fā)現(xiàn)自下而上提煉形成的概念和范疇指向的“故事線”為：在政治勢能、府際競合、生態(tài)特性和政策學(xué)習(xí)四個(gè)關(guān)鍵要素的共同作用下，生態(tài)文明制度化得以發(fā)生。在所有概念和范疇中，生態(tài)文明制度化影響因素這一核心范疇居于中心位置，不僅能夠很容易與其他類屬發(fā)生關(guān)聯(lián)，而且能夠最大限度地統(tǒng)領(lǐng)其他概念和范疇，具有“提綱振領(lǐng)”的作用。在此基礎(chǔ)上，本研究隨機(jī)選取6 省生態(tài)政策解讀作為飽和檢驗(yàn)樣本。反復(fù)比對后，發(fā)現(xiàn)新增文本數(shù)據(jù)產(chǎn)生的原生編碼都可歸并到研究結(jié)果中去，且無法增加新的范疇。因此，可以認(rèn)為研究所得理論通過飽和度檢驗(yàn)。

五、生態(tài)文明制度化的發(fā)生機(jī)理

扎根理論三級編碼分析結(jié)果表明，政治勢能、府際競合、生態(tài)特性以及政策學(xué)習(xí)是生態(tài)文明制度化的主要影響因素，對四個(gè)要素進(jìn)行解構(gòu)剖析和理論闡釋能為厘清各要素之間的互動(dòng)關(guān)系建立良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，本研究試圖建構(gòu)一個(gè)行動(dòng)取向的理論架構(gòu)——生態(tài)文明制度化模型，其目的是在生態(tài)文明制度實(shí)踐理性的基礎(chǔ)上，明晰生態(tài)文明制度化的具體發(fā)生機(jī)理。

（一）政治勢能——壓力與驅(qū)動(dòng)

政治勢能來源于政治系統(tǒng)內(nèi)角色間和部門間非對稱地位所產(chǎn)生的政治能量的位階傳遞，是對我國公共政策領(lǐng)域特有的“黨決政行”和“高位推動(dòng)”重大優(yōu)勢的學(xué)理表達(dá)，“其嵌入我國的科層官僚體制成為制度構(gòu)建的核心特征”[21]。在人民民主專政和單一制國家結(jié)構(gòu)的宏觀背景下，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是各項(xiàng)民生事業(yè)的本質(zhì)特征，服從中央政府領(lǐng)導(dǎo)是各級地方政府的法定職責(zé)。高位推動(dòng)在生態(tài)文明制度建設(shè)過程中發(fā)揮了統(tǒng)一集體意志、激發(fā)組織活力、整合社會(huì)資源的積極作用，政治體制優(yōu)勢是生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)為制度建設(shè)行動(dòng)的重要杠桿。

黨的十八大之前，長期的粗放型發(fā)展形成了生產(chǎn)高能耗和環(huán)境低友好的路徑依賴，自下而上的零散民意難以沖擊固有結(jié)構(gòu)，需要自上而下的政治勢能給予充分的主流價(jià)值支持和強(qiáng)力的政治權(quán)勢扶持，以有效達(dá)成適宜生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)所需的“聲勢”和“權(quán)勢”條件。黨的十八大以來，黨中央有效指揮生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工作，以專題會(huì)議、實(shí)地考察、指示批示等科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式高效分配政治注意力資源，以硬性規(guī)定、監(jiān)察檢查、考核問責(zé)等強(qiáng)力的監(jiān)管手段統(tǒng)籌部署生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，生態(tài)文明建設(shè)迎來了高速發(fā)展的重大利好時(shí)機(jī)。以“黨決政行”和“位階推動(dòng)”為主要內(nèi)容的政治勢能，形成了遠(yuǎn)高于常規(guī)運(yùn)行體制的制度壓力與制度期望，對生態(tài)文明制度的產(chǎn)生和調(diào)整有著突出的驅(qū)動(dòng)作用。

（二）府際競合——熱力與聯(lián)動(dòng)

“橫向政府關(guān)系是受競爭和協(xié)商的動(dòng)力支配的對等權(quán)力分割體系?！盵22]162生態(tài)文明制度建設(shè)府際競合關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是由政績評價(jià)所決定的各地方政府在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的競爭與合作關(guān)系。府際競爭方面，隨著生態(tài)文明領(lǐng)域政治期望的不斷提高和績效考核的逐步完善，作為政治參與主體的地方官員在職位要求和晉升目標(biāo)的雙重激勵(lì)下，會(huì)自發(fā)參與以生態(tài)文明建設(shè)為主題的“政績錦標(biāo)賽”。在府際合作方面，諸如大氣污染、流域污染、礦山破壞等環(huán)境問題具有明顯的跨區(qū)域界限特性和較強(qiáng)的空間溢出效應(yīng)，對“以鄰為壑”的傳統(tǒng)屬地式行政管理體制造成了強(qiáng)烈沖擊，促使各地方政府在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域積極開展區(qū)域協(xié)作。

地方政府在激烈的政績競爭中積極合作的可能性較低，需要通過構(gòu)建新型的府際競合關(guān)系激發(fā)出來。生態(tài)文明建設(shè)背景下的府際競合關(guān)系不是簡單的“競爭+合作”，而是為了規(guī)避“政績錦標(biāo)賽”惡性競爭帶來的囚徒困境風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府在大氣保護(hù)、流域治理、區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域展開的良性競爭與協(xié)同治理。生態(tài)行政從行政管理與生態(tài)環(huán)境的相互關(guān)系中探討行政的運(yùn)行規(guī)律，其間既有關(guān)于政績和資源的競爭性行動(dòng)，如地方政府在生態(tài)指標(biāo)排名、綠色產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)榮譽(yù)稱號、試點(diǎn)示范項(xiàng)目等領(lǐng)域的主動(dòng)競爭，又有關(guān)于戰(zhàn)略和地域的協(xié)同性考慮，如試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流、流域污染防治、區(qū)域環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略規(guī)劃融入等領(lǐng)域的積極合作。以“政績競爭”和“區(qū)域協(xié)同”為主要內(nèi)容的府際競合，產(chǎn)生了對標(biāo)先進(jìn)和共治共享的熱力外溢現(xiàn)象，對生態(tài)文明制度的產(chǎn)生和調(diào)整有著明顯的聯(lián)動(dòng)作用。

（三）生態(tài)特性——斥力與推動(dòng)

“資本由于其效用原則和增殖原則，必然在有用性的意義上看待和理解自然界?！盵23]受“外溢效應(yīng)”和“延遲反應(yīng)”生態(tài)特性的綜合影響，公共生態(tài)產(chǎn)品很少有私人投產(chǎn)，公共生態(tài)投入很難有短期實(shí)效。從“外溢效應(yīng)”來看，生態(tài)產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中社會(huì)效益大于個(gè)人效益，存在著整體福利擴(kuò)張但私人投入低迷的悖論，決定了政府在生態(tài)文明建設(shè)中的必要主導(dǎo)地位。從“延遲反應(yīng)”來看，生態(tài)環(huán)境是所有生態(tài)要素有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，在遭受破壞時(shí)不會(huì)立刻制約社會(huì)運(yùn)行，在際遇保護(hù)時(shí)不會(huì)立刻促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)具有鮮明的延遲反應(yīng)特性，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府無視生態(tài)環(huán)境破壞的僥幸心理和惰性思維。

在具體生態(tài)行政實(shí)踐中，受粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑依賴影響，我國在整體上沒能完全跳出“先污染后治理”的怪圈，各地方政府多是在遭遇資源瓶頸制約和社會(huì)強(qiáng)烈不滿后，才會(huì)堅(jiān)定生態(tài)環(huán)境破壞利空和生態(tài)文明建設(shè)利好的價(jià)值認(rèn)知。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮公共生態(tài)投入對于回應(yīng)民眾生態(tài)需求、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、培養(yǎng)地區(qū)比較優(yōu)勢的直接好處，帶著明確的問題導(dǎo)向制定有利于破解瓶頸制約、修復(fù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)文明制度。以“外溢效應(yīng)”和“延遲反應(yīng)”為主要內(nèi)容的生態(tài)特性，設(shè)置觸犯資源利用上線和環(huán)境質(zhì)量底線后的斥力，對生態(tài)文明制度的產(chǎn)生和調(diào)整有著直接的推動(dòng)作用。

（四）政策學(xué)習(xí)——合力與啟動(dòng)

政策學(xué)習(xí)是特定政策環(huán)境中，決策參與者主動(dòng)或被動(dòng)地對新的政策理念、政策工具或政策方案探索與追尋的過程。根據(jù)學(xué)習(xí)動(dòng)力的不同來源，豪利特將政策學(xué)習(xí)區(qū)分為內(nèi)生型與外生型兩種類型。[24]303前者又稱為“吸取-教訓(xùn)”型政策學(xué)習(xí)，是根據(jù)政策的以往表現(xiàn)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、吸取失敗教訓(xùn)。后者又稱為“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)，是根據(jù)外部變化調(diào)整政策的議題、目標(biāo)或方案。生態(tài)文明制度化是生態(tài)文明理念向生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)化的中介保障，其具體體現(xiàn)為政府部門對生態(tài)環(huán)境發(fā)展理念的價(jià)值確立和效力認(rèn)可，直接表現(xiàn)為政府在生態(tài)文明建設(shè)情景中對內(nèi)部信息和外部刺激做出反應(yīng)后所進(jìn)行的政策頒發(fā)和政策修訂。

生態(tài)文明制度化可直接體現(xiàn)為政策學(xué)習(xí)過程，是內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)和外生型政策學(xué)習(xí)共同作用的綜合性政策學(xué)習(xí)過程。從外生型政策學(xué)習(xí)來看，各地方政府在政治勢能驅(qū)動(dòng)、府際競合聯(lián)動(dòng)和生態(tài)特性推動(dòng)下，自覺服從、積極采納和主動(dòng)探索生態(tài)文明制度建設(shè)，以服務(wù)和適應(yīng)制度環(huán)境的變化。從內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)來看，各地方政府通過反思前期工作不足、總結(jié)有效工作經(jīng)驗(yàn)、鞏固原有制度成效、修正低效制度缺陷等政策活動(dòng)調(diào)整完善生態(tài)文明制度，以實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化生態(tài)文明制度績效的提升。以“內(nèi)生經(jīng)驗(yàn)”和“社會(huì)學(xué)習(xí)”為主要內(nèi)容的政策學(xué)習(xí)，完成了外生動(dòng)力和內(nèi)生動(dòng)力的整合，是生態(tài)文明制度產(chǎn)生和調(diào)整的合力啟動(dòng)環(huán)節(jié)。

圖1 生態(tài)文明制度化的發(fā)生機(jī)理

六、生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展方向

進(jìn)入21 世紀(jì)后，特別是黨的十八大以來，在政治勢能驅(qū)動(dòng)、府際競合聯(lián)動(dòng)、生態(tài)特性推動(dòng)以及政策學(xué)習(xí)啟動(dòng)下，各省圍繞環(huán)境友好型、資源節(jié)約型和生物保護(hù)型社會(huì)探索實(shí)踐了內(nèi)容多樣、形式多元的生態(tài)文明制度。為促進(jìn)美麗中國建設(shè)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)及時(shí)預(yù)估當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)路徑上可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明制度建設(shè)惠民化、常態(tài)化、協(xié)同化和現(xiàn)代化。

（一）彰顯生態(tài)文明制度建設(shè)惠民化

2013年4月，習(xí)近平總書記在海南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“良好的生態(tài)產(chǎn)品是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！边@一科學(xué)論斷深刻闡明了生態(tài)與民生的基本關(guān)系——生態(tài)環(huán)境是人民群眾生產(chǎn)生活的基本要素，事關(guān)基本民生福祉和社會(huì)和諧穩(wěn)定，處理不好將削弱政府部門公信權(quán)威、抵消改革開放經(jīng)濟(jì)成果。生態(tài)文明建設(shè)的根本目的在于滿足人民群眾和后輩子孫對美好生態(tài)環(huán)境的需求，生態(tài)文明制度建設(shè)理應(yīng)堅(jiān)持惠民底色，以明確維護(hù)、優(yōu)先實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的長遠(yuǎn)生態(tài)權(quán)益為實(shí)體正義。只有切實(shí)享用到良好生態(tài)產(chǎn)品，社會(huì)公眾才會(huì)以生態(tài)建設(shè)受益人的身份積極主動(dòng)地參與到生態(tài)建設(shè)行動(dòng)中去。彰顯生態(tài)文明制度建設(shè)惠民屬性，既是政府進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的根本目的，也是政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）堅(jiān)持生態(tài)文明制度建設(shè)常態(tài)化

“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”是我國2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃和“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)的重要內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)已然不再是零散的理念倡導(dǎo)，而是社會(huì)的整體行動(dòng)。增長速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，增量改革路徑依賴下的地方官員在有限的政治周期內(nèi)，可能會(huì)采取漠視生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀和忽視生態(tài)建設(shè)延時(shí)效益的高風(fēng)險(xiǎn)策略，致使生態(tài)破壞反彈和建設(shè)成效延緩。為保證生態(tài)文明制度建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，理應(yīng)充分考慮生態(tài)行政實(shí)踐中存在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，通過制度建設(shè)常態(tài)化和建設(shè)常態(tài)化制度，強(qiáng)化地方政府生態(tài)建設(shè)決心，厘清地方政府生態(tài)保護(hù)職責(zé)，規(guī)范地方政府生態(tài)行政行為。

（三）加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)協(xié)同化

囿于生態(tài)破壞的溢出性和生態(tài)產(chǎn)品的公共性，在沒有完善和強(qiáng)力的規(guī)制約束下，地方政府和社會(huì)個(gè)體率先或獨(dú)自進(jìn)行生態(tài)治理的可能性較低。碎片分割的地方管理模式會(huì)造成責(zé)任不清、競爭無序等體制問題，理性自利的個(gè)體行動(dòng)邏輯會(huì)滋生參與冷漠、責(zé)任缺失等消極心理，致使生態(tài)環(huán)境無法得到長效治理。制度限定了社會(huì)整體的選擇集合和博弈規(guī)則，生態(tài)文明制度建設(shè)理應(yīng)將生態(tài)治理主體協(xié)同合作列為重大考慮，明確強(qiáng)化地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域的職能責(zé)任，建立健全區(qū)域性生態(tài)環(huán)境長效保護(hù)和問題處理的體制機(jī)制，有效落實(shí)社會(huì)公眾生態(tài)治理主體的權(quán)利義務(wù)，及時(shí)擴(kuò)大社會(huì)公眾參與生態(tài)治理的渠道內(nèi)容。

（四）實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明制度建設(shè)現(xiàn)代化

生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)美麗中國遠(yuǎn)景戰(zhàn)略的必由之路。推進(jìn)生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)文明制度體系的關(guān)鍵抓手功能，構(gòu)建在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下政府部門高效履職、社會(huì)主體多元參與、高新技術(shù)充分運(yùn)用的現(xiàn)代化生態(tài)治理體系。生態(tài)文明制度創(chuàng)新應(yīng)著眼于生態(tài)治理機(jī)制優(yōu)化和技術(shù)運(yùn)用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)總量減排、生態(tài)修復(fù)、質(zhì)量改善和風(fēng)險(xiǎn)防范的階段內(nèi)容，建立健全戰(zhàn)略協(xié)同、區(qū)域合作、技術(shù)共享和多元參與的工作機(jī)制，構(gòu)建形成評價(jià)準(zhǔn)確、預(yù)警及時(shí)、監(jiān)管智能和信息完備的技術(shù)體系，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明治理體系和治理能力共振共鳴、相輔相成。