【編者按】

在中國(guó)的治理體系中，縣委書記是“一線總指揮”和發(fā)展的開路人，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、夯實(shí)黨組織根基和國(guó)家政權(quán)根基中，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、舉足輕重的作用，對(duì)一個(gè)地方的發(fā)展至關(guān)重要。

一位優(yōu)秀的縣委書記，能“為官一任，造福一方”，反之，則對(duì)地方發(fā)展造成明顯傷害，可見縣委書記手中的權(quán)力在縣域治理中的重要性。

那么，在縣域治理中，權(quán)力怎樣才能有效落地基層治理一線？武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊華長(zhǎng)期關(guān)注縣域治理，以下是他對(duì)這個(gè)問(wèn)題的詳細(xì)剖析。

基層治理主要做人的工作，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動(dòng)性。

常言道，“官大一級(jí)壓死人”，意思是某個(gè)級(jí)別或崗位的權(quán)力大、地位高，權(quán)力小、級(jí)別低的官員不得不聽從他的命令。這里凸顯的是權(quán)力的剛性和絕對(duì)性。但是在基層治理一線，權(quán)力的行使具有柔性和相對(duì)性，權(quán)力關(guān)系相對(duì)緩和、不緊張。

那么，在基層治理一線，權(quán)力是怎么落地的？在基層治理中，權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間，又是一種怎樣的交互關(guān)系？

“二號(hào)首長(zhǎng)”、“官二代”與新任副縣長(zhǎng)的故事

在中西部一縣域調(diào)查時(shí)，縣里的干部給我講了兩則故事：

一則是“二號(hào)首長(zhǎng)”的故事。省委主要領(lǐng)導(dǎo)的秘書到該縣掛職副書記。干部們對(duì)他畢恭畢敬，畢竟人家頭頂“二號(hào)首長(zhǎng)”光環(huán)，位高權(quán)重。

但是到縣里后，好光景不長(zhǎng)，在一次全縣干部大會(huì)上，“二號(hào)首長(zhǎng)”上臺(tái)做報(bào)告?？赡芩皼](méi)在這么多人的場(chǎng)合做過(guò)報(bào)告，到臺(tái)上之后一緊張，講話就結(jié)結(jié)巴巴，滿頭大汗。

參加全縣干部大會(huì)的有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，縣直屬單位、條管單位主要負(fù)責(zé)人，規(guī)模在二百人左右。這是他第一次在全縣干部面前露臉，給演砸了，沒(méi)有得到基層干部認(rèn)可，他后面開展工作，基層干部配合不高。沒(méi)待半年，“二號(hào)首長(zhǎng)”就返回省里了。

另一則是“官二代”的故事。該縣縣委副書記是本地成長(zhǎng)起來(lái)的干部，在本地根基很深。他的兒子也是本縣公務(wù)員，三十歲左右出任該縣工業(yè)財(cái)稅大鎮(zhèn)的黨委副書記，可謂前途無(wú)量。

但是就任不到半年時(shí)間，在年底的全鎮(zhèn)村支書、主任參加的總結(jié)大會(huì)上，他上去作報(bào)告，念了幾句后發(fā)現(xiàn)拿錯(cuò)了稿子，場(chǎng)面十分尷尬。第二年，該副書記也當(dāng)?shù)煤芷D難，村干部都不買他的賬，他負(fù)責(zé)的工作推動(dòng)不下去，最后只能悄悄地離開該鎮(zhèn)。

掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威，而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問(wèn)題，獲得權(quán)力實(shí)施者的擁護(hù)。

在北方某縣調(diào)研時(shí)，則了解到一則相反的案例，也很典型。新任副縣長(zhǎng)是從基層一線上來(lái)的，干過(guò)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委副書記和一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，后晉升為副縣長(zhǎng)，分管幾個(gè)重要的委辦局。

這幾個(gè)委辦局的“一把手”也在下面干過(guò)黨委書記，都少不了幾把刷子，一般的副縣長(zhǎng)他們還不放在眼里。據(jù)說(shuō)前一任分管副縣長(zhǎng)是從市團(tuán)委下來(lái)的，很是斯文，頭一次召集開會(huì)時(shí)對(duì)這些委辦局長(zhǎng)們說(shuō)，初來(lái)乍到，又是新手，請(qǐng)大家多支持工作。委辦局長(zhǎng)們當(dāng)時(shí)就聽不下去了，有的打聲招呼先走了。后來(lái)該副縣長(zhǎng)再召集他們開會(huì)時(shí)，他們干脆就叫副職參加。

新任副縣長(zhǎng)也召集委辦局長(zhǎng)們開會(huì)，來(lái)的頭一句是，所謂分管，就是黨委政府把我分配過(guò)來(lái)管你們，你們工作做得好，全是我的功勞，你們工作沒(méi)做好，都你們自己扛著。幾句話就把下面的委辦局長(zhǎng)們給鎮(zhèn)住了，此后工作開展異常順利。

上述三則故事講述的道理是，體制賦予的權(quán)力很重要，但是在基層治理一線，權(quán)力并不是按照科層設(shè)置那樣有板有眼地運(yùn)行。權(quán)力運(yùn)行有其基礎(chǔ)，那就是上下級(jí)的權(quán)力關(guān)系性質(zhì)。

在基層，直接面對(duì)治理一線，權(quán)力要與社會(huì)對(duì)接。在體制內(nèi)運(yùn)行，權(quán)力通過(guò)壓力型體制可以暢通無(wú)阻，而觸及到了社會(huì)，權(quán)力的運(yùn)行是否有效就與權(quán)力掌握者和權(quán)力實(shí)施者的關(guān)系有關(guān)。

因此，到了治理一線，掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威，而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問(wèn)題，獲得權(quán)力實(shí)施者的擁護(hù)。

基層治理所面對(duì)的特殊情境

在第一則故事中，“二號(hào)首長(zhǎng)”擁有制度性權(quán)力，還能直通省委書記。但是下面聽會(huì)的人都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、委辦局長(zhǎng)們，是治理一線的人，每個(gè)人都有豐富的治理經(jīng)驗(yàn)和治理技術(shù)。

“二號(hào)首長(zhǎng)”可能很會(huì)寫材料、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但基層干部認(rèn)為他鎮(zhèn)不住場(chǎng)面，對(duì)他不“服氣”。因此他手中的權(quán)力在基層一線就落不了地。

同樣的，在第二則故事中，面對(duì)最一線的村支書們，“官二代”掉了鏈子，村支書本來(lái)就不在體制內(nèi)，更不會(huì)買他的面子。

而在第三則故事中，新任副縣長(zhǎng)擁有豐富的基層一線治理經(jīng)驗(yàn)，可謂底氣十足，他在委辦局長(zhǎng)面前沒(méi)有膽怯心，氣勢(shì)上可以力壓他們。他說(shuō)重話狠話，委辦局長(zhǎng)們聽起來(lái)也很受用。但是他的前任既沒(méi)有底氣，又沒(méi)有技巧，為委辦局長(zhǎng)們所看不起。

之所以如此，與基層治理所面對(duì)的特殊情境有關(guān)系：

一是責(zé)權(quán)利不匹配，人的資源是最大的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級(jí)完整政權(quán)，大量專業(yè)人員、物力、職權(quán)、財(cái)權(quán)等都沒(méi)有下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)卻通過(guò)各種渠道將事權(quán)及責(zé)任壓實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村一級(jí)是自治組織，沒(méi)有任何執(zhí)法的權(quán)限，也沒(méi)有做事的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也把一些事情壓到了村一級(jí)，跟村里簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)村兩級(jí)在法定配備的權(quán)力和資源不充足的前提下，還要完成大量治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得想辦法調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量和資源，集中資源解決問(wèn)題。

在鄉(xiāng)村兩級(jí)，最大的資源是人的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部及相關(guān)工作人員。通過(guò)創(chuàng)新工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源，最大限度地發(fā)揮人的積極性，有針對(duì)性地解決問(wèn)題。1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76

二是主要做人的工作，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動(dòng)性。農(nóng)村工作無(wú)論是解決具體的事，還是針對(duì)具體的人，最終都要轉(zhuǎn)化為做群眾工作。

做群眾工作就是做人的工作，一個(gè)是要做細(xì)，要了解群眾所思所想所盼，掌握群眾的家庭關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、現(xiàn)實(shí)困難、歷史恩怨等，這樣才能有著力點(diǎn)、有針對(duì)性地開展工作。另一個(gè)是要通過(guò)一定的形式如生產(chǎn)形式、文化形式、自組織形式將農(nóng)民組織起來(lái)，這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上做好群眾工作。組織起來(lái)的農(nóng)民更有公心、覺(jué)悟和奉獻(xiàn)精神，更容易將他們的思想觀念轉(zhuǎn)移到黨委政府的精神上來(lái)。

要做到這兩點(diǎn)，就需要發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，一方面要真正扎根在群眾中，了解群眾，服務(wù)群眾，總結(jié)不同群眾工作的不同經(jīng)驗(yàn)，找到不同群眾之間利益的結(jié)合點(diǎn)。

另一方面還要?jiǎng)?chuàng)造性地開展工作，探索新時(shí)代條件下群眾工作的新形式和新方式。比如在廣大青壯年外出務(wù)工背景下，可以通過(guò)建立微信工作群的方式，讓他們參與村級(jí)治理事務(wù)的討論，既讓他們有歸屬感和參與感，又能夠激活他們的社區(qū)性。這群利益在村外的青壯年就可以成為做他們父輩工作的積極分子。

一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效

治理事務(wù)細(xì)小瑣碎，干部的主動(dòng)性十分重要。農(nóng)村治理事務(wù)有細(xì)小瑣碎、無(wú)規(guī)律可循的特點(diǎn)，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特辦”。

這些事情對(duì)于體制來(lái)說(shuō)是小事，但對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)則可能是影響其生活、生產(chǎn)和交往的大事。如果鄉(xiāng)村干部沒(méi)有服務(wù)意識(shí)，認(rèn)為小事不值得去做，可能小事就會(huì)成為大問(wèn)題。

伴隨著農(nóng)民生活向城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)民不但有了新需求，而且在生活中也會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題。如果這些新需求得不到滿足、新問(wèn)題得不到解決，也會(huì)降低農(nóng)民的美好生活質(zhì)量。

鄉(xiāng)村干部不能被動(dòng)地等待有問(wèn)題才去解決，還要主動(dòng)去尋找農(nóng)民真正的需求和問(wèn)題。因此，只有發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主動(dòng)性，才能解決和回應(yīng)農(nóng)民細(xì)小瑣碎的問(wèn)題和需求。

從實(shí)際情況來(lái)看，作為治理主體的鄉(xiāng)村兩級(jí)，在缺少其他可替代和補(bǔ)充的資源的情況下，人的因素最為關(guān)鍵。但是另一個(gè)事實(shí)是，激勵(lì)基層干部的措施少之又少，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)？沒(méi)錢。政治激勵(lì)？沒(méi)位置。榮譽(yù)激勵(lì)？名額有限。

沒(méi)有體制性的激勵(lì)，還要讓人去干活，就只能調(diào)整權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間的關(guān)系。通過(guò)調(diào)整這對(duì)關(guān)系，讓權(quán)力掌握者能夠充分調(diào)動(dòng)權(quán)力實(shí)施者的人力資源，讓權(quán)力實(shí)施者可以充分釋放潛能和積極性。如何調(diào)整，就是一線政治。一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效。

反之，如果權(quán)力掌握者有足夠的資源和手段來(lái)調(diào)動(dòng)干活的人去干活，那么權(quán)力掌握者就可以按照體制設(shè)置的權(quán)限和規(guī)則行使權(quán)力，“不換思想就換人”。這樣，權(quán)力的行使就是自上而下一貫的，也就不存在所謂“一線政治了”。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76