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        在縣域治理中,權(quán)力是怎樣落到一線的?

        2022-07-06 06:16:05楊華
        決策 2022年6期
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村干部實(shí)施者副縣長(zhǎng)

        【編者按】

        在中國(guó)的治理體系中,縣委書記是“一線總指揮”和發(fā)展的開路人,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、夯實(shí)黨組織根基和國(guó)家政權(quán)根基中,發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、舉足輕重的作用,對(duì)一個(gè)地方的發(fā)展至關(guān)重要。

        一位優(yōu)秀的縣委書記,能“為官一任,造福一方”,反之,則對(duì)地方發(fā)展造成明顯傷害,可見縣委書記手中的權(quán)力在縣域治理中的重要性。

        那么,在縣域治理中,權(quán)力怎樣才能有效落地基層治理一線?武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊華長(zhǎng)期關(guān)注縣域治理,以下是他對(duì)這個(gè)問(wèn)題的詳細(xì)剖析。

        基層治理主要做人的工作,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動(dòng)性。

        常言道,“官大一級(jí)壓死人”,意思是某個(gè)級(jí)別或崗位的權(quán)力大、地位高,權(quán)力小、級(jí)別低的官員不得不聽從他的命令。這里凸顯的是權(quán)力的剛性和絕對(duì)性。但是在基層治理一線,權(quán)力的行使具有柔性和相對(duì)性,權(quán)力關(guān)系相對(duì)緩和、不緊張。

        那么,在基層治理一線,權(quán)力是怎么落地的?在基層治理中,權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間,又是一種怎樣的交互關(guān)系?

        “二號(hào)首長(zhǎng)”、“官二代”與新任副縣長(zhǎng)的故事

        在中西部一縣域調(diào)查時(shí),縣里的干部給我講了兩則故事:

        一則是“二號(hào)首長(zhǎng)”的故事。省委主要領(lǐng)導(dǎo)的秘書到該縣掛職副書記。干部們對(duì)他畢恭畢敬,畢竟人家頭頂“二號(hào)首長(zhǎng)”光環(huán),位高權(quán)重。

        但是到縣里后,好光景不長(zhǎng),在一次全縣干部大會(huì)上,“二號(hào)首長(zhǎng)”上臺(tái)做報(bào)告??赡芩皼](méi)在這么多人的場(chǎng)合做過(guò)報(bào)告,到臺(tái)上之后一緊張,講話就結(jié)結(jié)巴巴,滿頭大汗。

        參加全縣干部大會(huì)的有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng),縣直屬單位、條管單位主要負(fù)責(zé)人,規(guī)模在二百人左右。這是他第一次在全縣干部面前露臉,給演砸了,沒(méi)有得到基層干部認(rèn)可,他后面開展工作,基層干部配合不高。沒(méi)待半年,“二號(hào)首長(zhǎng)”就返回省里了。

        另一則是“官二代”的故事。該縣縣委副書記是本地成長(zhǎng)起來(lái)的干部,在本地根基很深。他的兒子也是本縣公務(wù)員,三十歲左右出任該縣工業(yè)財(cái)稅大鎮(zhèn)的黨委副書記,可謂前途無(wú)量。

        但是就任不到半年時(shí)間,在年底的全鎮(zhèn)村支書、主任參加的總結(jié)大會(huì)上,他上去作報(bào)告,念了幾句后發(fā)現(xiàn)拿錯(cuò)了稿子,場(chǎng)面十分尷尬。第二年,該副書記也當(dāng)?shù)煤芷D難,村干部都不買他的賬,他負(fù)責(zé)的工作推動(dòng)不下去,最后只能悄悄地離開該鎮(zhèn)。

        掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威,而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問(wèn)題,獲得權(quán)力實(shí)施者的擁護(hù)。

        在北方某縣調(diào)研時(shí),則了解到一則相反的案例,也很典型。新任副縣長(zhǎng)是從基層一線上來(lái)的,干過(guò)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委副書記和一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng),兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記,后晉升為副縣長(zhǎng),分管幾個(gè)重要的委辦局。

        這幾個(gè)委辦局的“一把手”也在下面干過(guò)黨委書記,都少不了幾把刷子,一般的副縣長(zhǎng)他們還不放在眼里。據(jù)說(shuō)前一任分管副縣長(zhǎng)是從市團(tuán)委下來(lái)的,很是斯文,頭一次召集開會(huì)時(shí)對(duì)這些委辦局長(zhǎng)們說(shuō),初來(lái)乍到,又是新手,請(qǐng)大家多支持工作。委辦局長(zhǎng)們當(dāng)時(shí)就聽不下去了,有的打聲招呼先走了。后來(lái)該副縣長(zhǎng)再召集他們開會(huì)時(shí),他們干脆就叫副職參加。

        新任副縣長(zhǎng)也召集委辦局長(zhǎng)們開會(huì),來(lái)的頭一句是,所謂分管,就是黨委政府把我分配過(guò)來(lái)管你們,你們工作做得好,全是我的功勞,你們工作沒(méi)做好,都你們自己扛著。幾句話就把下面的委辦局長(zhǎng)們給鎮(zhèn)住了,此后工作開展異常順利。

        上述三則故事講述的道理是,體制賦予的權(quán)力很重要,但是在基層治理一線,權(quán)力并不是按照科層設(shè)置那樣有板有眼地運(yùn)行。權(quán)力運(yùn)行有其基礎(chǔ),那就是上下級(jí)的權(quán)力關(guān)系性質(zhì)。

        在基層,直接面對(duì)治理一線,權(quán)力要與社會(huì)對(duì)接。在體制內(nèi)運(yùn)行,權(quán)力通過(guò)壓力型體制可以暢通無(wú)阻,而觸及到了社會(huì),權(quán)力的運(yùn)行是否有效就與權(quán)力掌握者和權(quán)力實(shí)施者的關(guān)系有關(guān)。

        因此,到了治理一線,掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威,而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問(wèn)題,獲得權(quán)力實(shí)施者的擁護(hù)。

        基層治理所面對(duì)的特殊情境

        在第一則故事中,“二號(hào)首長(zhǎng)”擁有制度性權(quán)力,還能直通省委書記。但是下面聽會(huì)的人都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、委辦局長(zhǎng)們,是治理一線的人,每個(gè)人都有豐富的治理經(jīng)驗(yàn)和治理技術(shù)。

        “二號(hào)首長(zhǎng)”可能很會(huì)寫材料、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo),但基層干部認(rèn)為他鎮(zhèn)不住場(chǎng)面,對(duì)他不“服氣”。因此他手中的權(quán)力在基層一線就落不了地。

        同樣的,在第二則故事中,面對(duì)最一線的村支書們,“官二代”掉了鏈子,村支書本來(lái)就不在體制內(nèi),更不會(huì)買他的面子。

        而在第三則故事中,新任副縣長(zhǎng)擁有豐富的基層一線治理經(jīng)驗(yàn),可謂底氣十足,他在委辦局長(zhǎng)面前沒(méi)有膽怯心,氣勢(shì)上可以力壓他們。他說(shuō)重話狠話,委辦局長(zhǎng)們聽起來(lái)也很受用。但是他的前任既沒(méi)有底氣,又沒(méi)有技巧,為委辦局長(zhǎng)們所看不起。

        之所以如此,與基層治理所面對(duì)的特殊情境有關(guān)系:

        一是責(zé)權(quán)利不匹配,人的資源是最大的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級(jí)完整政權(quán),大量專業(yè)人員、物力、職權(quán)、財(cái)權(quán)等都沒(méi)有下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),上級(jí)卻通過(guò)各種渠道將事權(quán)及責(zé)任壓實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村一級(jí)是自治組織,沒(méi)有任何執(zhí)法的權(quán)限,也沒(méi)有做事的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也把一些事情壓到了村一級(jí),跟村里簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)村兩級(jí)在法定配備的權(quán)力和資源不充足的前提下,還要完成大量治理事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得想辦法調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量和資源,集中資源解決問(wèn)題。

        在鄉(xiāng)村兩級(jí),最大的資源是人的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部及相關(guān)工作人員。通過(guò)創(chuàng)新工作機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源,最大限度地發(fā)揮人的積極性,有針對(duì)性地解決問(wèn)題。1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76

        二是主要做人的工作,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動(dòng)性。農(nóng)村工作無(wú)論是解決具體的事,還是針對(duì)具體的人,最終都要轉(zhuǎn)化為做群眾工作。

        做群眾工作就是做人的工作,一個(gè)是要做細(xì),要了解群眾所思所想所盼,掌握群眾的家庭關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、現(xiàn)實(shí)困難、歷史恩怨等,這樣才能有著力點(diǎn)、有針對(duì)性地開展工作。另一個(gè)是要通過(guò)一定的形式如生產(chǎn)形式、文化形式、自組織形式將農(nóng)民組織起來(lái),這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上做好群眾工作。組織起來(lái)的農(nóng)民更有公心、覺(jué)悟和奉獻(xiàn)精神,更容易將他們的思想觀念轉(zhuǎn)移到黨委政府的精神上來(lái)。

        要做到這兩點(diǎn),就需要發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性,一方面要真正扎根在群眾中,了解群眾,服務(wù)群眾,總結(jié)不同群眾工作的不同經(jīng)驗(yàn),找到不同群眾之間利益的結(jié)合點(diǎn)。

        另一方面還要?jiǎng)?chuàng)造性地開展工作,探索新時(shí)代條件下群眾工作的新形式和新方式。比如在廣大青壯年外出務(wù)工背景下,可以通過(guò)建立微信工作群的方式,讓他們參與村級(jí)治理事務(wù)的討論,既讓他們有歸屬感和參與感,又能夠激活他們的社區(qū)性。這群利益在村外的青壯年就可以成為做他們父輩工作的積極分子。

        一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效

        治理事務(wù)細(xì)小瑣碎,干部的主動(dòng)性十分重要。農(nóng)村治理事務(wù)有細(xì)小瑣碎、無(wú)規(guī)律可循的特點(diǎn),每件事情都是“特例”,都可能需要“特事特辦”。

        這些事情對(duì)于體制來(lái)說(shuō)是小事,但對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)則可能是影響其生活、生產(chǎn)和交往的大事。如果鄉(xiāng)村干部沒(méi)有服務(wù)意識(shí),認(rèn)為小事不值得去做,可能小事就會(huì)成為大問(wèn)題。

        伴隨著農(nóng)民生活向城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,農(nóng)民不但有了新需求,而且在生活中也會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題。如果這些新需求得不到滿足、新問(wèn)題得不到解決,也會(huì)降低農(nóng)民的美好生活質(zhì)量。

        鄉(xiāng)村干部不能被動(dòng)地等待有問(wèn)題才去解決,還要主動(dòng)去尋找農(nóng)民真正的需求和問(wèn)題。因此,只有發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主動(dòng)性,才能解決和回應(yīng)農(nóng)民細(xì)小瑣碎的問(wèn)題和需求。

        從實(shí)際情況來(lái)看,作為治理主體的鄉(xiāng)村兩級(jí),在缺少其他可替代和補(bǔ)充的資源的情況下,人的因素最為關(guān)鍵。但是另一個(gè)事實(shí)是,激勵(lì)基層干部的措施少之又少,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)?沒(méi)錢。政治激勵(lì)?沒(méi)位置。榮譽(yù)激勵(lì)?名額有限。

        沒(méi)有體制性的激勵(lì),還要讓人去干活,就只能調(diào)整權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間的關(guān)系。通過(guò)調(diào)整這對(duì)關(guān)系,讓權(quán)力掌握者能夠充分調(diào)動(dòng)權(quán)力實(shí)施者的人力資源,讓權(quán)力實(shí)施者可以充分釋放潛能和積極性。如何調(diào)整,就是一線政治。一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效。

        反之,如果權(quán)力掌握者有足夠的資源和手段來(lái)調(diào)動(dòng)干活的人去干活,那么權(quán)力掌握者就可以按照體制設(shè)置的權(quán)限和規(guī)則行使權(quán)力,“不換思想就換人”。這樣,權(quán)力的行使就是自上而下一貫的,也就不存在所謂“一線政治了”。

        (作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76

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