孔彬樺

為了加強土地儲備資金管理，2018年，財政部印發(fā)了關(guān)于《土地儲備資金財務管理辦法》的管理文件，提出各級土地儲備機構(gòu)應當于每年第三季度編制下一年度的預算方案，如果資金屬于政府采購和政府服務范圍的，按照相關(guān)規(guī)定編制政府購買服務和政府采購預算。因此土地儲備中心應該每年度編制預算，對資金實施預算管理，合理規(guī)劃資金使用方案，減少資金浪費并提升資金的使用效率。本文就土地儲備資金的預算管理開展相關(guān)探討，首先闡述土地儲備資金的范圍，然后介紹現(xiàn)階段土地儲備資金預算管理的現(xiàn)狀及存在的問題，最后提出土地儲備中心實行土地儲備資金預算管理的優(yōu)化建議，希望能有效提升土地儲備中心預算管理的水平及政府工作效率。

財政部對土地儲備資金的使用監(jiān)管越來越嚴格，隨著預算管理在各企事業(yè)單位逐步實施，土地儲備中心針對資金管理模塊，也應該編制資金預算方案，實現(xiàn)預算精細化管理，保障土地儲備資金得到充分利用。土地儲備資金的利用情況直接關(guān)系著土地使用效率，在一定程度上代表了政府的工作效率，更重要的是，其直接影響該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，因此對土地儲備資金實施嚴格的預算管理是土地儲備中心資金管理中不可或缺的一部分。

土地儲備資金相關(guān)簡述

土地儲備資金

土地儲備資金指的是各級政府在土地收購、征收的相關(guān)支出以及開發(fā)土地涉及的水電氣訊等資金支出，其存在主要是為了保證各級政府有效科學地使用土地相關(guān)的財政資金，為促進各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。具體來說，土地儲備資金的來源主要有已供應儲備土地的土地出讓收入、國有土地收益基金、地方政府債券、土地儲備專項債券和財政部門批準的其他可以用于土地儲備的資金等。其使用范圍也嚴格遵循財政部的規(guī)定，主要包括土地征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地的價款、拆遷補償、土地開發(fā)（限于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），以及土地儲備存量貸款的本金和利息支出及其他符合規(guī)定的費用支出。

在資金管理中，土地儲備資金的運用需要和其他日常費用分開管理，因此在實施預算管理時，土地儲備資金預算也應該是需要單獨制定，既能引起相關(guān)部門機構(gòu)對該項預算的重視，也能有效指導土地儲備資金的合理運用。在資金管理中，土地儲備資金一直以來都是各級政府管理的重點和難點，針對其預算管理而言，也存在許多問題，因此本文就相關(guān)問題展開探討，并提出優(yōu)化策略。

土地儲備資金預算管理現(xiàn)狀

2016年以前，國家未采取嚴格措施管控地方政府債務，財政部對土地儲備資金預算管理呈粗放式狀態(tài)，沒有嚴格采取預算管理來約束資金的使用。2016年以來，我國地方政府性債券管理實施改革，土地儲備資金的籌集不能再通過銀行和金融機構(gòu)貸款而來，僅可以從地方財政撥款獲取，這直接縮小了土地儲備資金籌集的額度和方式，也暴露出財政部對土地儲備資金的監(jiān)管更為嚴格。2018年財政部印發(fā)的《土地儲備資金財務管理辦法》對土地儲備資金的預算管理提出了新的管理要求，各級政府每年度編制預算，并將預算管理納入績效考核工作中，在新的預算管理背景下，土地儲備資金預算編制更加規(guī)范、科學，對資金的運用規(guī)劃也更合理、充分，同時逐步完善土地儲備資金績效評價工作，全面提升土地儲備資金管理水平。

目前，大部分地區(qū)的土地儲備中心嚴格遵循財政部的規(guī)定，按時編制資金使用收支預算方案，并上報財政等相關(guān)部門審核，得到地方人大審定后嚴格執(zhí)行。但部分地區(qū)限于財政困難，在有資金需求時仍然使用的是追加撥款的形式來彌補資金需要。另外，部分地區(qū)財政預算管理的績效考評內(nèi)容還包括土地儲備資金預算管理，比如財政部每年度末進行績效考評工作，土地儲備中心除了每年度編制預算管理外，還需要編制各項目支出的績效目標方案，作為預算管理的補充。

總的來說，財政部門需要對預算管理加強考核并合理運用考核評價結(jié)果，達到逐步規(guī)范土地儲備資金支出的目的，同時逼迫土地儲備中心重視相關(guān)預算工作，既要防范財政風險，又要保證財政資金得到充分運用，提高資金使用效率，科學安排土地儲備資金規(guī)模。當然，我們不能忽略預算管理工作對土地儲備工作存在一定的矛盾性，因為土地儲備工作往往時間跨度較長、所涉及的業(yè)務部門眾多、工作流程復雜多變，還有許多不確定性因素，因此資金的使用較為靈活，預算管理工作目前來說是剛性管理，這就容易導致兩項工作的沖突，但整體上而言，土地儲備資金預算管理工作對資金籌集、運用是有利的。

土地儲備資金預算管理存在的問題

預算管理在一定程度上是剛性的，為資金管理提供了標準化的管理流程，但土地儲備資金實際管理中存在眾多不確定性因素，收儲工作也受到市場及政策等因素的影響，因此預算管理對土地儲備資金管理及收儲工作存在部分矛盾，同時各級政府機構(gòu)關(guān)于土地儲備資金預算的編制等也暴露出一些問題，因此本文在此探討土地儲備資金預算管理中存在的部分問題。

預算編制的作用有限

在實際工作中，編制的預算發(fā)揮的價值十分有限。預算管理科學有效的前提是預算編制科學合理，對于土地儲備資金的預算編制，限于土地儲備資金由財政而來，財政又要為更多基礎(chǔ)建設(shè)提供資金，并不僅是為土地收儲工作提供資金，因此實際工作中很難兼顧所有層面，導致土地儲備資金的預算編制只能根據(jù)地方財政情況來考慮，這容易使得實際收儲工作所需資金與編制的預算相差加大，從而影響正常的土地儲備工作。

預算執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁

土地儲備資金的消耗受到多方面因素的影響，在實際執(zhí)行預算過程中，需要不斷根據(jù)市場等作出調(diào)整申請才能滿足實際需求，本文從以下幾個方面來探討該問題。第一，土地市場環(huán)境直接影響資金需求，收儲工作和土地供應方式會市場變化作出調(diào)整，維持供需平衡，從而土地儲備資金消耗也會發(fā)生變化。第二，部門之間的配合程度會影響到收儲工作的開展，部分收儲工作時間跨度長，涉及到征地拆遷、用地申請審批、開發(fā)招投標等步驟和相應的部門，要求部門之間共同配合參與才能順利完成，資金需求也會跟隨項目進度和難度發(fā)生變化，需要時刻滿足項目需求，故土地儲備資金的預算編制還應該將部門協(xié)調(diào)配合等情況考慮進去。第三，資金消耗情況大部分由征地拆遷進度所決定的，征地拆遷工作容易受市場和政策的影響，其進度既不穩(wěn)定又很難控制，導致資金支出隨時需要作出調(diào)整，每年的資金預算也需要不斷調(diào)整用途和額度。預算管理的目的之一是實現(xiàn)各類支出的精細化管理，按照使用用途和方面合理編制資金預算，但由于土地儲備資金的支出不穩(wěn)定性較強，導致實際操作時，預算需要不斷申請調(diào)整，原則上預算一經(jīng)批準不應該自行調(diào)整，故預算調(diào)整也是預算管理的一大難點。另外，部分地方財政將資金預算調(diào)整納入預算績效考評中，如果預算申請調(diào)整，可能會影響到下一年的資金需求，但如果不按照實際情況作出變動，則會影響收儲工作。

預算與實際偏差較大

按照財政局管理規(guī)定，各級政府機構(gòu)應當于每年度第三季度編制下一年度的土地儲備資金預算，但是由于土地儲備工作受多方因素的影響，下一年度的資金需求可能與預算編制當年相差較大，再有就是，第四季度的資金支出情況未能為預算的編制提供數(shù)據(jù)參考。此外，在未開展權(quán)屬調(diào)查和實地丈量之前，擬收儲地塊涉及的青苗補償、地上建（構(gòu)）筑物拆遷量及補償金額難以準確預估，這也會給準確編制收儲資金支出預算增加難度。

預算績效目標設(shè)置不夠合理

財政局通過預算績效考核來評價預算管理和執(zhí)行結(jié)果，這也引發(fā)了一系列問題。一方面土地儲備中心為在績效考評中取得較好的考評成績，在同步編制項目支出績效目標時，可能會降低績效目標，這就導致預算無法真正管控各項目資金支出。另一方面，對地方財政而言，其實施績效管理是針對所有項目支出，并非只是土地儲備資金，因此所設(shè)置的績效目標過于寬泛、不夠明細化，無法保證土地儲備中心在填報績效目標時是按照真實情況填寫。且財政設(shè)置的績效指標多樣化，土地儲備資金作為其中一個預算考核項目，缺乏全面的指標專門考核該項支出，同時有的土地儲備機構(gòu)以年度預算作為整體設(shè)置績效目標，有的則是按收儲工作分區(qū)設(shè)置，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的績效目標設(shè)置標準，導致預算無法發(fā)揮管控資金支出的作用。

土地儲備資金預算管理的優(yōu)化策略

保障土地儲備資金來源穩(wěn)定充足

2016年以來，國家對土地儲備資金來源采取了相應的管控措施，導致土地儲備資金來源有限，土地儲備資金的供應和需求之間容易出現(xiàn)矛盾，為順利推行預算管理，有必要采取措施保障土地儲備資金來源穩(wěn)定且充足。首先土地儲備中心應該科學預測、合理控制土地儲備規(guī)模，適量增加土地儲備供應量，縮短資金回流周期，增加資金收入。其次，財政部門可以合理提高國有土地收益基金比例，確保資金來源渠道穩(wěn)定充足。另外，土地儲備中心要正確評估收儲工作的風險，及時規(guī)避風險損失，通過優(yōu)質(zhì)項目增加國家對土地收儲工作的支持，保證資金充足。

科學合理編制土地儲備資金預算

預算編制是預算管理的基礎(chǔ)，土地儲備中心在編制下一年度的土地儲備資金預算時，要做好前期工作。比如土地儲備中心應該就前幾年度市場情況展開分析，預測下一年度市場變化，從而正確研判市場變化。同時對下一年度擬定的收儲項目提前做好勘察，就項目的基礎(chǔ)建設(shè)、空間使用規(guī)劃、權(quán)屬情況等開展相關(guān)分析，對資金投入時間、額度做好測算，從而確定下一年度收儲項目規(guī)模及資金利用情況。另外，土地儲備中心必須要加強與其他政府部門之間的溝通交流，以合理確定收儲工作開展時的相關(guān)資金消耗，同時應該爭取獲得各方支持，并就土地儲備資金預算編制征求合理意見，盡量貼合實際，避免預算頻繁的調(diào)整。

靈活調(diào)整和考核

預算已經(jīng)上報審批，后續(xù)調(diào)整程序復雜且不利于績效目標考核，因此在預算執(zhí)行過程中，土地儲備中心要積極和財政部門交流，爭取可以獲得批準，自行在預算具體項目之間靈活調(diào)劑資金額度。由于預算的編制是在第三季度，第四季度的收儲工作情況易被忽視，因此土地儲備中心可以申請第四季度末或下一年初對預算作出一次調(diào)整，以補充相關(guān)預算變化，同時調(diào)整預算績效目標，最終以調(diào)整后的預算為管理基礎(chǔ)，為下一年度做準備。

預算的執(zhí)行情況也是預算管理成功與否的關(guān)鍵，土地儲備中心要成立專門的預算管理小組，對預算執(zhí)行中的問題及時解決，加強各部門間的溝通合作，督促預算在各部門內(nèi)落實，就執(zhí)行情況要作出績效考評，保障權(quán)利、責任的落實，通過問責制全面推動預算管理。 最后，土地儲備中心在預算得到正式批復后，作為土地儲備資金的使用機構(gòu)，應該將預算內(nèi)容和模塊及時安排到各相關(guān)部門，強化各部門對各時段、各項目土地儲備資金的使用規(guī)劃和額度，以保障全員落實預算管理。

規(guī)范預算績效考核

土地儲備機構(gòu)應該充分地考慮土地儲備工作的特性，結(jié)合土地儲備各環(huán)節(jié)需要完成的工作內(nèi)容、工作量等情況，把年度收儲資金預算作為一個整體設(shè)置績效目標。各單項指標應該根據(jù)政府已批復的年度實施土地儲備項目計劃數(shù)、計劃新增收儲面積、計劃供應儲備土地面積等指標進一步地細化設(shè)置各項績效指標，確保項目收儲工作實施有明確的目標任務，后期預算績效考評可量化、可考核。

結(jié) 語

土地儲備工作直接關(guān)系到地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，做好土地儲備工作至關(guān)重要。在土地收儲工作中，資金需求隨時會發(fā)生變化，及時充足的資金保障是順利開展收儲工作的關(guān)鍵。為遵循財政部門的相關(guān)規(guī)定，土地儲備中心必須優(yōu)化預算管理，研判市場變化和相關(guān)風險，編制科學合理的預算，地方財政也應對土地儲備資金來源保障等重視，細化預算績效目標，充分發(fā)揮預算管理作用，為土地儲備工作順利進行做好資金支持。

（重慶市土地儲備整治中心）

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