宣城市生態(tài)環(huán)境局 胡珊

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度研究

保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策，但長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前忽視環(huán)保，嚴(yán)重影響了生態(tài)文明建設(shè)。首先，需在制度層面落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)工作“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，讓地方政府領(lǐng)會(huì)黨中央生態(tài)文明精神，從基層做起，全面提高生態(tài)文明建設(shè)水平。

（一）制度依據(jù)

2015年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)環(huán)保督察印發(fā)了督察方案，該方案是對(duì)環(huán)境保護(hù)工作新的探索，規(guī)范環(huán)保督察過(guò)程中的步驟和方法，構(gòu)建了全新的督察模式，是我國(guó)關(guān)于環(huán)保督察的第一部法規(guī)，為環(huán)保督察提供了法律依據(jù)，在第一輪督察和回頭看工作中起到了指導(dǎo)綱領(lǐng)性作用。2019年在第二輪督察開(kāi)始前夕，在總結(jié)第一輪督察經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上又對(duì)具體的督察工作作出了新的規(guī)定，印發(fā)了督察工作規(guī)定，該規(guī)定是關(guān)于環(huán)保督察方面的第一部黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)第一輪中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和要求做了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了法制基礎(chǔ)，具有強(qiáng)大的政治性和紀(jì)律性，具有里程碑式的重大意義[1]。2021年，第十四個(gè)五年規(guī)劃中提出完善中央環(huán)保督察制度。2022年，正式印發(fā)督察整改工作辦法，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)督察整改工作。通過(guò)環(huán)境保護(hù)督察，了解各級(jí)黨委政府貫徹國(guó)家環(huán)境保護(hù)要求的情況。目的是為解決當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還百姓綠水青山。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)督察比較

生態(tài)保護(hù)督察之前，我國(guó)現(xiàn)有的督察主要存在國(guó)土、海洋和公安等方面。這些督察都已經(jīng)建立了完善的機(jī)構(gòu)，配備了充足的人員，形成了較為完整的規(guī)范化的制度。土地和海洋督察是由國(guó)務(wù)院授權(quán)省（市）級(jí)政府或行政主管部門(mén)進(jìn)行督察。警務(wù)督察主要是公安系統(tǒng)內(nèi)部建立的督察機(jī)制[2]。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在授權(quán)主體、內(nèi)容等方面與其他督察都有所不同。其他督察的授權(quán)主體為國(guó)務(wù)院或者是系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)，而中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察不僅僅是得到了國(guó)務(wù)院授權(quán)，更得到了黨中央授權(quán)，督察范圍更廣，除督察地方政府和相關(guān)部門(mén)外，督察對(duì)象還包括地方黨委。2019年印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》把央企也列為督察對(duì)象，目前我國(guó)主要在生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)和食品安全方面實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，但生態(tài)環(huán)境以外的其他領(lǐng)域并未實(shí)行督察[3]。督察內(nèi)容中加入對(duì)地方政府環(huán)保領(lǐng)域的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，是中央環(huán)保督察的新舉措。環(huán)保督察的結(jié)果會(huì)作為地方政府和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任用的參考依據(jù)，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題將追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，并移交紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)。

圖1 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察環(huán)節(jié)

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置

中央環(huán)保督察設(shè)有督察領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室。督察領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)指導(dǎo)環(huán)保督察工作。辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，督察期間負(fù)責(zé)督察的具體組織協(xié)調(diào)工作，另外還負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。第一輪環(huán)保督察于2016年成立國(guó)務(wù)院環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室，督察期間不僅從生態(tài)環(huán)境部抽調(diào)人員，而且還從公檢法抽調(diào)相關(guān)人員加入督察組。2018 年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)“三定方案”，決定成立中央生態(tài)環(huán)保督察辦公室。原先的國(guó)家環(huán)保督察辦公室并未納入環(huán)保部基本機(jī)構(gòu)中，而中央環(huán)保辦公室被定義為常設(shè)機(jī)構(gòu)，為環(huán)保部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)保督察工作[4]。根據(jù)2019年印發(fā)的督察工作規(guī)定成立中央環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，取代之前的國(guó)家督察領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)家督察領(lǐng)導(dǎo)小組是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的，而新成立的中央督查領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，更鮮明地體現(xiàn)出環(huán)保督察代表黨中央行使權(quán)利，標(biāo)志著中央環(huán)保督察制度的進(jìn)一步完善。

（四）時(shí)間和批次

自2015年至今，中央環(huán)保督察已走過(guò)7年歷程，共開(kāi)展了兩輪十一批督察。每?jī)赡觊_(kāi)展一次對(duì)31個(gè)省（市）地方黨委和政府的督察。2015年，第一輪中央督察以河北省作為試點(diǎn)，總共分為4個(gè)批次，到2017年，對(duì)全國(guó)每個(gè)?。ㄊ校┒歼M(jìn)行了督查，做到了全覆蓋[5]。之后為鞏固督察成果，2018年又開(kāi)展回頭看。2019年7月開(kāi)始第二輪中央督察第一批，2020年下半年開(kāi)展第二批，至2022年4月，歷時(shí)3年左右共開(kāi)展六批，完成對(duì)31個(gè)?。ㄊ校┖?家央企的第二輪督察全覆蓋。

（五）對(duì)象與內(nèi)容

不同于以往的環(huán)保檢查、綜合督查和“掛牌督辦”的重點(diǎn)是督察企業(yè)，主要檢查對(duì)象是涉及污染的企業(yè)。而環(huán)保督察的對(duì)象為地方黨委、政府，以督政為主、督企為輔，并且首次明確了“督黨、督政”的督察體系[6]。

環(huán)保督察約談的主要是地級(jí)及縣級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人，及有關(guān)部門(mén)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。環(huán)保督察主要是督察地方黨委、政府對(duì)決策和相關(guān)法規(guī)的落實(shí)情況。同時(shí)地方政府的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況也是督察的重要內(nèi)容。此外，還關(guān)注人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題等[7]。第二輪督察又與時(shí)俱進(jìn)地加入長(zhǎng)江、黃河流域保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展等內(nèi)容，其目的不僅在于解決單一的環(huán)境問(wèn)題，也是為了推動(dòng)地方政府樹(shù)立新發(fā)展理念，更加重視環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（六）督察環(huán)節(jié)

環(huán)保督察步驟分為準(zhǔn)備、進(jìn)駐、報(bào)告、反饋、整改落實(shí)以及后續(xù)問(wèn)題處理等幾個(gè)方面各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，有效保證了督察的實(shí)效性、程序性和整體性。督察組在督察進(jìn)駐前要做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，基本熟悉被督察地方的相關(guān)情況。督察進(jìn)駐后，首先進(jìn)行省級(jí)層面的督查，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，如有需要也會(huì)下沉地市，最后分析匯總所有資料。督察組成員分工合作，召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取地方黨委政府情況匯報(bào)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行個(gè)別談話(huà)，必要時(shí)約談黨政干部；調(diào)閱地方黨委政府、有關(guān)部門(mén)資料，到有關(guān)單位開(kāi)展走訪(fǎng)問(wèn)詢(xún)；受理群眾電話(huà)、信件、微信公眾號(hào)舉報(bào)，接待上訪(fǎng)群眾；下沉至各地級(jí)市現(xiàn)場(chǎng)檢查各點(diǎn)位，向督察領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)被督察地方環(huán)保工作情況和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，向地方政府反饋問(wèn)題，并提出意見(jiàn)和建議。被督查的地方政府需在規(guī)定的期限內(nèi)制定整改方案，收集相關(guān)材料，最后匯編成整改方案，并嚴(yán)格按照方案實(shí)施整改。

二、兩輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成效分析

（一）兩輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察情況

第一輪中央環(huán)保督察堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓難點(diǎn)、抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵點(diǎn)，真正做到了動(dòng)真碰硬，解決了大量突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，特別是想解決但是長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有解決的關(guān)鍵問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，得到了廣大人民群眾的極大認(rèn)可[8]。由表1可以看出，第一輪中央環(huán)保督察共計(jì)交辦舉報(bào)信訪(fǎng)約9.5萬(wàn)件，立案處罰2.5萬(wàn)家，罰款金額達(dá)18.4億元，立案?jìng)刹?453件，拘留1316人，約談?lì)I(lǐng)導(dǎo)干部1.65萬(wàn)多人，問(wèn)責(zé)1.58萬(wàn)多人。

表1 第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察情況匯總表

截至2022年4月，第二輪中央環(huán)保督察已完成五批,正在進(jìn)行第六批督察。由表2可以看出，五批共計(jì)交辦舉報(bào)信訪(fǎng)件約9.4萬(wàn)件，立案處罰9000多家，罰款金額達(dá)4.9億元，立案?jìng)刹?33件，拘留342人，領(lǐng)導(dǎo)干部共約談4739萬(wàn)，問(wèn)責(zé)2000萬(wàn)。與第一輪督察相比，交辦的群眾舉報(bào)信訪(fǎng)件幾乎持平，說(shuō)明廣大人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題持續(xù)保持廣泛關(guān)注，但無(wú)論是立案處罰、偵查的數(shù)量和立案金額，還是拘留、約談、問(wèn)責(zé)的人數(shù)都顯著下降。

表2 第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察情況匯總表

（二）各?。ㄊ校﹥奢喼醒氕h(huán)保督察結(jié)果比較

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部?jī)奢喍讲旃_(kāi)數(shù)據(jù)，列出7個(gè)省（市）第一輪與第二輪的督察結(jié)果，由圖2和圖4可以看出，兩輪督察數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)7個(gè)省（市）第二輪督察較第一輪責(zé)令整改數(shù)均顯著下降，大部分省（市）減少了一半以上，遼寧省、天津市各減少了83%，山西省減少了73%。立案?jìng)刹閱?wèn)題數(shù)均有所下降，遼寧省減少了89%，安徽省減少了81%，浙江省減少了74%。

圖2 兩輪中央環(huán)保督察責(zé)令整改

圖3 兩輪中央環(huán)保督察立案?jìng)刹?/p>

圖4 兩輪中央環(huán)保督察立案處罰及處罰金額

由圖4可以看出，7個(gè)省（市）第二輪督察較第一輪立案處罰及處罰金額顯著下降，其中絕大部分省市第二輪督察數(shù)量較第一輪減少一半以上，處罰金額方面，湖南省減少76%，浙江省減少68%，山西省減少62%。

由圖5可以看出，7個(gè)?。ㄊ校┑诙喍讲祛I(lǐng)導(dǎo)干部約談和問(wèn)責(zé)人數(shù)較第一輪顯著下降，其中，約談人數(shù)天津市減少99%，山西省減少89%，湖南省減少86%，問(wèn)責(zé)人數(shù)安徽省減少94%，福建省減少93%，山西省和湖南省各減少91%。

圖5 兩輪中央環(huán)保督察約談、問(wèn)責(zé)人數(shù)

三、總結(jié)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是我國(guó)總結(jié)環(huán)保經(jīng)驗(yàn)之后的重大改革創(chuàng)舉，推動(dòng)健全和完善生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)，是中央進(jìn)行環(huán)境治理工作的創(chuàng)新。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度自啟動(dòng)以來(lái)歷經(jīng)7年，開(kāi)展了兩輪9個(gè)批次，時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、力度大，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，高位推動(dòng)，動(dòng)真格、硬碰硬，緊抓地方黨委政府黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)這個(gè)“牛鼻子”[9]，大大降低了中央與地方之間的信息不對(duì)稱(chēng)，打破地方層面在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的弊端，地方職責(zé)得到了層層壓實(shí)，解決了一批突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善初顯成效，對(duì)推動(dòng)各級(jí)黨委政府推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義。