中建工程設(shè)計有限公司 許偉

2019年第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規(guī)劃體系，明確規(guī)定了已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)了多規(guī)合一，城市規(guī)劃部分直接列入國土空間規(guī)劃體系中，還有部分與其他規(guī)劃融合后成為國土空間規(guī)劃體系的新內(nèi)容。

一、國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合的背景和意義

（一）城市規(guī)劃傳承與融合的背景

1.生態(tài)環(huán)境和資源的變化

早在20世紀(jì)初，就有研究人員提出可以通過城鄉(xiāng)結(jié)合解決城市擁堵等社會資源不足的問題，后來，隨著交通設(shè)施的不斷完善和通信技術(shù)的不斷進(jìn)步，有研究人員提出了“無形城市”的概念，即在交通和通信足夠便利的情況下，將城市分散為多個小城鎮(zhèn)，這樣城市的本質(zhì)并未改變，但是小城鎮(zhèn)的人們可以在獲得相同機(jī)會的同時享受更多的生活便利[1]。進(jìn)入21世紀(jì)，我國步入人口老齡化社會，生態(tài)環(huán)境愈發(fā)惡劣，對耕地面積的保持造成了一定的影響，糧食等資源壓力逐漸增加。國土空間規(guī)劃必須在現(xiàn)有空間資源的基礎(chǔ)上提高其開發(fā)效益，因此國土空間規(guī)劃體系在此背景下必須改革，以提高各個地區(qū)的競爭優(yōu)勢[2]。

2.空間規(guī)劃職能的變化

國土空間規(guī)劃是國家治理方針和公共政策的直接體現(xiàn)，計劃經(jīng)濟(jì)下政府對城市的總體功能安排符合國家治理方針，但是與城市空間規(guī)劃公共政策不夠貼合。改革開放后，城市空間規(guī)劃職能發(fā)生了改變，在總體功能安排的基礎(chǔ)上增加了土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容，使之更加符合城市空間規(guī)劃公共政策。在此背景下，國土空間規(guī)劃改革勢在必行，其目的在于整合國土空間規(guī)劃在功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等方面的內(nèi)容，防止相合規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)審批占用，浪費(fèi)審批人力和規(guī)劃人力資源。國土空間規(guī)劃基于統(tǒng)籌管理的視角，分別從管理層級和規(guī)劃內(nèi)容等方面構(gòu)建了國土空間規(guī)劃體系框架，成功將治理方針和公共政策與各級國土空間規(guī)劃層次融合到一起[3]。國土空間規(guī)劃五級三類如圖1所示。

圖1 國土空間規(guī)劃五級三類

國土空間規(guī)劃五級三類中，五級分別指全國、省級、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級國土空間規(guī)劃級別，三類指的是總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃這三項內(nèi)容。其中，詳細(xì)規(guī)劃在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級國土空間規(guī)劃中可以按照邊界內(nèi)外分成詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，全國國土空間規(guī)劃中相關(guān)專項規(guī)劃主要包括海岸帶、自然保護(hù)區(qū)、公服、文物、保護(hù)、整治、修復(fù)以及交通、能源、農(nóng)業(yè)、水利、信息等行業(yè)或?qū)I(yè)類規(guī)劃。

國土空間規(guī)劃四體系如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃四體系

國土空間規(guī)劃四體系主要包括編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其目的是通過減少審批流程和審查內(nèi)容、加強(qiáng)各級政策監(jiān)督、完善國土空間規(guī)劃法律政策、規(guī)范頂層設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等策略，實(shí)現(xiàn)建成“一張圖”的最終目標(biāo)。

3.國土空間規(guī)劃思維的變化

國土空間規(guī)劃從空間利用思維向空間保護(hù)利用思維轉(zhuǎn)變，過去國土空間規(guī)劃致力于推動城鄉(xiāng)結(jié)合，忽略了城市建設(shè)對生態(tài)環(huán)境和資源的影響，導(dǎo)致我國“城市病”加重。在此背景下國土空間規(guī)劃思維發(fā)生了變化，導(dǎo)致城市規(guī)劃必須在傳承原有國土空間規(guī)劃內(nèi)容之外融合其他內(nèi)容，傳承即在中央統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下使人類聚落和空間環(huán)境結(jié)構(gòu)得到改善。融合即與功能區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等內(nèi)容結(jié)合，以提高國土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)籌管理效果。

（二）城市規(guī)劃傳承與融合的意義

1.加快國土空間規(guī)劃體系建設(shè)速度

城市空間可以與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間共同建設(shè)，國土空間規(guī)劃不只是對城市空間的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間規(guī)劃也是不可替代的，三類空間需協(xié)同發(fā)展。根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況選擇合適的發(fā)展方向，以一類空間為主、兩類空間規(guī)劃建設(shè)為輔，共同建設(shè)三類空間，在彈性制度下允許各地區(qū)保護(hù)重點(diǎn)和發(fā)展側(cè)重，這樣才能達(dá)到構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”的目標(biāo)，可見國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合對加快國土空間規(guī)劃體系建設(shè)速度具有積極意義[4]。

2.推動城市規(guī)劃改革

國土空間規(guī)劃體系下城市空間規(guī)劃職能和思維都發(fā)生了變化，宏觀方面，需要在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下，在建設(shè)城市空間的同時嚴(yán)守18億畝耕地紅線，保護(hù)周圍生態(tài)環(huán)境。微觀方面，需要將城市空間分為不同層次和單元，利用需求空間的重新劃分對城市重新進(jìn)行定位。城市規(guī)劃傳承與融合可以同時實(shí)現(xiàn)宏觀層面和微觀層面的城市治理，因此國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合對推動城市規(guī)劃改革具有積極意義，完善了國土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)[5]。

3.推動城市空間和城市規(guī)劃融合

國土空間規(guī)劃體系下城市空間對國土空間的影響最大，城市空間可以為人們提供更加便利的生活條件，滿足人類各方面需求，這是人類積極創(chuàng)造城市的原因。但是城市建成后對人類的影響也非常大，人們生活理念和行為觀念都潛移默化地發(fā)生了變化，對周圍生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)造成了嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致城市空間治理效果低下。而城市規(guī)劃傳承與融合不拘泥于城市空間規(guī)劃，城市規(guī)劃在傳承原有國土空間規(guī)劃內(nèi)容之外，與功能區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等內(nèi)容融合，可以減少城市空間對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的影響。

二、國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合的影響因素

（一）自然環(huán)境

自然地理和生態(tài)環(huán)境等自然環(huán)境因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境、自然資源均優(yōu)秀的地區(qū)可以以城市為中心打造都市圈，如果地形地貌、溫度氣候、水文植被、環(huán)境質(zhì)量任何一方面存在不足，都會對城市規(guī)劃造成影響。

（二）經(jīng)濟(jì)社會

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會人口等經(jīng)濟(jì)社會因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、居民收入高、消費(fèi)水平高、城市化水平高、人口規(guī)模大、人口分布密度低、人口素質(zhì)高、人口流動小的地區(qū)，城市規(guī)劃傳承和融合更容易，以上經(jīng)濟(jì)社會因素任何一方面存在不足都會影響城市規(guī)劃的開發(fā)邊界。

（三）交通設(shè)施

交通體系和服務(wù)設(shè)施等交通設(shè)施因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。高速公路、高鐵、機(jī)場、城市地鐵等交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不完善會加大城市規(guī)劃傳承和與主體功能區(qū)規(guī)劃融合的難度。以上交通設(shè)施因素任何一方面存在不足都會影響城市空間管理效果和公共服務(wù)能力。因此，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)該在城市開發(fā)邊界內(nèi)對交通設(shè)施進(jìn)行完善，國家級和省級國土空間規(guī)劃應(yīng)該結(jié)合整體情況完善交通線路。

（四）歷史文化

歷史文脈和文化認(rèn)同等歷史文化因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃體系專項規(guī)劃內(nèi)容包括保護(hù)修復(fù)類工作，歷史文化的載體是各類物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。因此，城市規(guī)劃必須做好對各類物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，否則城市規(guī)劃無法傳承和融合。

（五）政策制度

政策制度中的政策調(diào)控和規(guī)劃管理因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。政策制度可以理解為國家在未來是否會投入人力、物力、資金為該城市的發(fā)展提供助力，若城市為國家中心城市或者候選城市，則必須按照對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)做好城市規(guī)劃，但是城市規(guī)劃也必須考慮到政策制度轉(zhuǎn)變問題，提前做好城市規(guī)劃功能布局，防止城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間建設(shè)差距過大。

（六）信息技術(shù)

信息傳播和技術(shù)創(chuàng)新等信息技術(shù)因素能夠限制或推動城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的傳承和融合。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是國土空間規(guī)劃四體系之一，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局更加合理，而且目前城鎮(zhèn)化發(fā)展受到阻礙，未來可能以小城鎮(zhèn)為中心構(gòu)建城市圈，在減少“城市病”的同時盡量提高城鎮(zhèn)居民生命便利性，因此，在信息技術(shù)水平未達(dá)到相關(guān)要求時，很難為城市規(guī)劃傳承與融合提供助力。

三、國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合的路徑

（一）設(shè)置城市規(guī)劃專項政策

城市規(guī)劃傳承與融合可以在政策上明確全國、省級、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的層次關(guān)系，明確各層次規(guī)劃的戰(zhàn)略性、實(shí)施性側(cè)重點(diǎn)，確保國土空間規(guī)劃職能充分發(fā)揮出來。其中，相關(guān)專項規(guī)劃可以針對城市各因素的不同實(shí)現(xiàn)其特定功能，每個市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市相關(guān)專項規(guī)劃的內(nèi)容都是不同的，這樣才能推動城市規(guī)劃的傳承與融合。

（二）設(shè)立各級城市規(guī)劃專項內(nèi)容

城市規(guī)劃傳承與融合可以在規(guī)劃上以城市開發(fā)邊界為界限，明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市規(guī)劃專項內(nèi)容，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城市規(guī)劃專項中的執(zhí)行力不足，充分發(fā)揮各級國土空間規(guī)劃的管制要求，才能保證城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）堅持去戰(zhàn)略化原則

國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合可以在戰(zhàn)略上以科學(xué)規(guī)劃為中心執(zhí)行去戰(zhàn)略化原則，正確協(xié)調(diào)城市空間與生產(chǎn)和生態(tài)之間的關(guān)系，確保城市空間能夠承載與其土地面積相符的人口數(shù)量，防止城市空間規(guī)劃超出界限從而影響村莊規(guī)劃內(nèi)容。

（四）重構(gòu)城市規(guī)劃實(shí)施技術(shù)體系

城市規(guī)劃傳承與融合可以在技術(shù)上按照共同政策體系執(zhí)行對應(yīng)的技術(shù)體系，其中環(huán)境容量控制、公共服務(wù)水平、住房特色與風(fēng)貌、防災(zāi)與安全保障、交通政策與目標(biāo)應(yīng)分別執(zhí)行用地用海分類、開發(fā)強(qiáng)度層級、地下空間利用、交通需求評價、建筑與環(huán)境設(shè)計各個技術(shù)體系。

（五）優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局

國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合可以在功能上分別打造主中心、次中心、微中心城市圈。主中心城市圈主要通過城市規(guī)劃在保護(hù)、修復(fù)、整治歷史建筑的同時構(gòu)建城市特有風(fēng)貌，利用其強(qiáng)大的競爭力吸引人才，推動新老城市融合改造，加快城鄉(xiāng)融合；次中心城市圈則需要充分利用人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集的優(yōu)勢，發(fā)揮輻射引領(lǐng)作用；微中心城市圈主要融合城市規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位打造特色小城鎮(zhèn)。

（六）加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)與歷史文化融合

城市規(guī)劃傳承與融合可以在文化上充分利用現(xiàn)有物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須打造區(qū)域旅游品牌，利用旅游品牌的影響力吸引游客，然后按照物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分布情況規(guī)劃旅游路線，最后沿旅游線路完善餐飲、居住產(chǎn)業(yè)建設(shè)，確保市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市規(guī)劃在中央統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下進(jìn)行。

（七）打造一體化互聯(lián)互通公共服務(wù)設(shè)施

城市規(guī)劃傳承與融合可以在交通上打造主副交通樞紐。主交通樞紐應(yīng)該以城市火車站為中心，優(yōu)化城市內(nèi)的軌道交通線路，確保軌道交通能夠到達(dá)城市內(nèi)及周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)密集區(qū)、生活密集區(qū)、文旅資源密集區(qū)。副交通樞紐應(yīng)該以客運(yùn)為中心，確?？瓦\(yùn)線路能夠到達(dá)城市各個機(jī)場及周圍縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣才能統(tǒng)籌規(guī)劃市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)，打造一體化互聯(lián)互通公共服務(wù)設(shè)施。

（八）構(gòu)建綠色、低碳、安全的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃傳承與融合可以加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)安全格局構(gòu)建，構(gòu)建綠色、低碳、安全的生態(tài)系統(tǒng)，確保生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間、城市空間共同發(fā)展。生態(tài)環(huán)境修復(fù)主要是減少河流水源污染、加強(qiáng)空氣凈化；生態(tài)安全格局構(gòu)建主要是利用水利工程將河流、湖泊、水庫、林地、濕地結(jié)合起來，構(gòu)建綠色、低碳、安全的生態(tài)系統(tǒng)，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)和凈化能力。

四、結(jié)論

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃人員可以通過設(shè)置城市規(guī)劃專項、設(shè)立各級城市規(guī)劃專項內(nèi)容、堅持去戰(zhàn)略化原則、重構(gòu)城市規(guī)劃實(shí)施技術(shù)體系、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局、加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)與歷史文化融合、打造一體化互聯(lián)互通公共服務(wù)設(shè)施、構(gòu)建綠色低碳安全生態(tài)系統(tǒng)等路徑，推動國土空間規(guī)劃體系與城市規(guī)劃的傳承和融合，在保證原有國土空間規(guī)劃框架不變的同時提高城市空間治理效果，切實(shí)推動城市規(guī)劃的改革和發(fā)展。