■文/田晶 張超 馬永浩 余景亮 張金 徐海燕（江蘇省科學(xué)技術(shù)情報研究所）

充分的資金投入是開展科技創(chuàng)新的必要條件，地方政府通過財政科技投入和制訂創(chuàng)新政策來推動科技創(chuàng)新，從而影響區(qū)域創(chuàng)新能力及經(jīng)濟社會發(fā)展水平。本文立足省本級層面，從財政科技支出規(guī)模、支出強度、支出部門、支出科目等多角度對江蘇財政科技支出情況進行分析，通過“摸清家底”，發(fā)現(xiàn)在省級財政科技支出規(guī)模、強度及增速、基礎(chǔ)研究經(jīng)費支持力度、其他科學(xué)技術(shù)支出科目占比等方面還存在進一步優(yōu)化的空間。最后，提出持續(xù)加大省級財政科技投入力度、建立財政科技投入穩(wěn)定增長機制、加強對基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定性經(jīng)費支持、盡量提高財政資金與分類科目匹配度的相關(guān)建議。

一、省級財政科技支出整體情況

（一）省級財政科技支出規(guī)模及強度分析

一是從省級財政科技支出規(guī)?？?，呈先降后升趨勢。2020年，江蘇省級財政科技支出34.19億元，同比增長0.63%。2016—2020年，江蘇省級財政科技支出從30.10億元增長到34.19億元，平均增長3.23%，整體呈先降后升的趨勢，2017年有所下降，從2018年開始回升。

二是從省級財政科技支出強度看，占比呈波動趨勢。2020年，江蘇省級財政科技支出占財政支出比重2.72%，比2019年下降0.38個百分點。2016—2020年，江蘇省級財政科技支出占財政支出比重從3.12%下降到2.72%，平均下降0.1個百分點，整體呈下降—上升—下降的波動趨勢，2018年最低，占比僅2.69%，其次是2020年，占比2.72%，2016、2017、2019年的占比均在3%以上。

2016—2020年江蘇省級財政科技支出及占比情況如圖1所示。

圖1 2016—2020年江蘇省級財政科技支出及占比情況

（二）省級財政科技支出部門分析

從省級財政科技支出部門看，科技廳財政科技支出最高。課題組從江蘇省預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺獲取2020年度全省近700家單位的財政決算表，通過對財政決算表中財政科技支出數(shù)據(jù)的提取、匯總，摸清了江蘇省級財政科技支出的預(yù)算單位分布情況。2020年，江蘇省級單位中財政科技支出排名前三的分別是：江蘇省科學(xué)技術(shù)廳，財政科技支出7.46億元，占江蘇省級財政科技支出的21.81%；江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，財政科技支出5.82億元，占江蘇省級財政科技支出的17.03%；江蘇省教育廳，財政科技支出4.01億元，占江蘇省級財政科技支出的11.74%。此外，江蘇省科學(xué)技術(shù)協(xié)會、江蘇省中國科學(xué)院植物研究所、江蘇省社會科學(xué)院、江蘇省衛(wèi)生健康委員會、江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)界聯(lián)合會的財政科技支出占省級財政科技支出比重均在1%～4%，如圖2所示。

圖2 2020年江蘇省級單位財政科技支出占比情況

（三）財政科技支出功能科目分析

一是總體情況。從省級財政科技支出功能科目看，主要集中于三個科目。2020年，江蘇省級財政科技支出分布在10個科目，排名前三的科目分別是：20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目，財政科技支出14.25億元，占江蘇省級財政科技支出的41.68%；20603應(yīng)用研究科目，財政科技支出10.06億元，占江蘇省級財政科技支出的29.42%；20602基礎(chǔ)研究科目，財政科技支出3.44億元，占江蘇省級財政科技支出的10.07%，如圖3所示。

圖3 2020年江蘇省級財政科技支出按功能科目分類占比情況

此外，20601科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、20605科技條件與服務(wù)、20606社會科學(xué)、20607科學(xué)技術(shù)普及、20609科技重大項目5個科目支出占省級財政科技支出比重均在2%～5%，20604技術(shù)研究與開發(fā)、20608科技交流與合作2個科目支出占省級財政科技支出比重均不足1%。

從功能科目支出變化看，兩個科目支出變化較大。2016—2020年，江蘇省級財政科技支出的10個科目中，有2個科目的支出占省級財政科技支出比重變化大，分別是：20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目，占比從18.93%上升到41.68%，提高23個百分點；20605科技條件與服務(wù)科目，占比從22.33%下降到4.86%，降低17個百分點，如表1所示。20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目占比大幅提高的原因，可能是越來越多的資金按支出功能分類已經(jīng)無法歸集到列支科目，只能歸集到20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目。

表1 2016—2020年江蘇各分類科目支出占省級財政科技支出比重情況 占比：%

二是基礎(chǔ)研究科目。從基礎(chǔ)研究科目（基礎(chǔ)研究科目是按照地方財政科技支出功能科目進行的劃分，并不等同于基礎(chǔ)研究，從其資助的項目來看，有部分項目并不屬于基礎(chǔ)研究）支出規(guī)模及增速看，江蘇遠不及廣東?；A(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源頭，在國家開始高度重視基礎(chǔ)研究以實現(xiàn)科技自立自強的大背景下，廣東、江蘇等科技大省不斷加大對基礎(chǔ)研究科目的財政支持力度，但江蘇的支持力度遠不及廣東。2020年，江蘇省級基礎(chǔ)研究科目支出3.44億元，不及廣東的五分之一，同比下降8.56%，而廣東實現(xiàn)同比116.62%的高速增長；基礎(chǔ)研究科目支出占省級財政科技支出比重10.07%，低于廣東12個百分點。2016—2020年，江蘇基礎(chǔ)研究科目支出平均增長8.21%，低于廣東43個百分點；占省級財政科技支出比重平均增長0.5個百分點，低于廣東0.75個百分點。

從基礎(chǔ)研究科目穩(wěn)定性經(jīng)費支持力度看，江蘇明顯偏弱。多年來，江蘇的基礎(chǔ)研究科目支出幾乎全部用于自然科學(xué)基金這一競爭性經(jīng)費支出，科研工作者要以項目競爭的方式獲得資助（江蘇雖有對高校的基本科研經(jīng)費支持，但該項經(jīng)費列支在教育支出中，未在科技支出中體現(xiàn)）。對比廣東發(fā)現(xiàn)，廣東對基礎(chǔ)研究科目的資金支持“全面開花”，除自然科學(xué)基金支出4億元外，還有機構(gòu)運行（基礎(chǔ)研究）支出1.26億元、重點實驗室及相關(guān)設(shè)施支出1.34億元、重大科學(xué)工程支出1.29億元、專項基礎(chǔ)科研支出0.73億元、其他基礎(chǔ)研究支出9.71億元（見表2）。

表2 2020年江蘇、廣東省級基礎(chǔ)研究科目支出情況對比 單位：億元

二、典型案例分析：江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院

一是實施情況。江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院（以下簡稱省產(chǎn)研院）是全省創(chuàng)新體系的重要組成部分，在財政資金的使用上，創(chuàng)新采用“撥投結(jié)合”的方式，不斷探索市場化新機制，深耕科技體制改革“試驗田”。

二是管理運行機制。省產(chǎn)研院專項資金由省級財政負責(zé)安排，由省產(chǎn)研院理事會（由相關(guān)政府官員、科學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家等組成）、省產(chǎn)研院、省科技廳、省財政廳負責(zé)管理，分為運行資金和業(yè)務(wù)資金兩部分。業(yè)務(wù)資金包括：研究所建設(shè)運營經(jīng)費、產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新項目經(jīng)費、人才隊伍建設(shè)經(jīng)費、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)經(jīng)費、創(chuàng)新資源集聚經(jīng)費及其他經(jīng)費（見圖4）。在業(yè)務(wù)資金中，“產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新項目經(jīng)費”是重要支出，主要用于支持省產(chǎn)研院等機構(gòu)組織實施的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)攻關(guān)，跨領(lǐng)域集成創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)重大裝備研發(fā)等技術(shù)創(chuàng)新項目。

圖4 江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院專項資金支持范圍框架圖

三是特色做法和成效。為解決產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新項目早期研發(fā)募資市場機制失靈的難題，省產(chǎn)研院創(chuàng)新財政資金使用方式、發(fā)揮財政資金引導(dǎo)扶持作用，采用“撥投結(jié)合”的方式，對產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新項目的先期實施給予財政撥款支持，承擔(dān)項目研發(fā)風(fēng)險、讓研發(fā)團隊安心攻關(guān)，按照協(xié)議約定，待項目得到市場認可并啟動融資時，省產(chǎn)研院按估值取得相應(yīng)比例股權(quán)，并適時退出。

圍繞培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，采取“撥投結(jié)合”的方式，省產(chǎn)研院組織實施了一批填補國內(nèi)空白的前瞻性、引領(lǐng)性和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目，截至2020年底，省產(chǎn)研院持股“撥投結(jié)合”重大項目28個，持股比例2%～10%，全部投資于新材料、能源環(huán)保、高端裝備制造、信息技術(shù)及生物醫(yī)藥領(lǐng)域，累計投資4.64億元，帶動其他方投資5.04億元。

三、省級財政科技支出存在的問題

針對江蘇省級財政科技支出實際情況，分析得出省級財政科技支出存在以下問題。

一是省級財政科技支出規(guī)模強度偏小。不同于江蘇全省財政科技支出排名領(lǐng)先，江蘇省級財政科技支出并不突出。2020年，江蘇省級財政科技支出34.19億元，低于北京（324.77億元）、上海（214.9億元）、廣東（8 3.9 6 億元）、山東（74.13億元）、廣西（34.77億元）等地；江蘇省級財政科技支出占省級財政支出比重也不占優(yōu)勢，2020年占比僅2.72%，低于北京（1 1.0 2%）、上海（7.81%）、山東（7.21%）、廣東（5.76%）、浙江（4.68%）、安徽（3.22%）、廣西（3.15%）等地。

二是省級財政科技支出增長過慢。2020年，江蘇省級財政科技支出34.19億元，同比增長0.63%，低于廣東32個百分點；2016—2020年，江蘇省級財政科技支出從30.10億元增長到34.19億元，平均增長3.23%，低于廣東39個百分點。無論是同比增速，還是平均增速，江蘇都遠遠低于廣東。江蘇省級財政科技支出已從“十三五”初期高于廣東9.42億元，到“十三五”末期低于廣東49.77億元，與廣東的差距越來越大。

三是基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性經(jīng)費支持力度偏弱。2020年，江蘇省級財政科技支出中，基礎(chǔ)研究科目支出3.44億元，全部用于支持自然科學(xué)基金，江蘇雖有對高校的基本科研經(jīng)費支持，但該項經(jīng)費列支在教育支出中，未在科技支出中體現(xiàn)?？蒲腥藛T獲得的基礎(chǔ)研究經(jīng)費資助大部分來源于項目競爭，這將導(dǎo)致科研人員忙于申報項目，難以持續(xù)跟蹤特定基礎(chǔ)研究方向。

四是其他科學(xué)技術(shù)支出科目占比過大。2020年，江蘇省級財政科技支出的10個科目中，42%的支出集中于20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目，比2016年提高23個百分點；廣東情況相似，也有42%的支出集中于20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目，比2016年提高31個百分點。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，可能源于越來越多的資金無法歸類到現(xiàn)有的財政科技支出分類科目中，而不得不歸類到20699其他科學(xué)技術(shù)支出科目。

四、建議

根據(jù)江蘇省級財政科技支出存在的問題，提出以下建議。

一是持續(xù)加大省級財政科技投入力度。進一步明確科技領(lǐng)域省級與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任，堅持把科技作為省級財政投入的重點領(lǐng)域，重點支持市場不能有效配置資源的基礎(chǔ)前沿、社會公益、重大關(guān)鍵共性技術(shù)研究等公共科技活動，帶動社會力量和企業(yè)加大科技投入，強化科技與金融合作，加速形成多元化、多渠道、多層次的科技投入體系。

二是建立財政科技投入穩(wěn)定增長機制。建立與科研規(guī)律相適應(yīng)的省級財政科技投入穩(wěn)定增長長效機制，保證省級財政科技投入只增不減。優(yōu)化省級財政科技投入結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效率，完善省級財政科研經(jīng)費管理，充分發(fā)揮財政對科技強省建設(shè)的支撐作用，更好地服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

三是加強對基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定性經(jīng)費支持。創(chuàng)新型國家采取穩(wěn)定性與競爭性相結(jié)合、穩(wěn)定性資助為主的方式支持基礎(chǔ)研究，穩(wěn)定性、競爭性經(jīng)費支持比例一般為7∶3，更高的達到8∶2，而我國對基礎(chǔ)研究的支持中，競爭性經(jīng)費仍占主導(dǎo)地位。建議江蘇加強對從事基礎(chǔ)研究的創(chuàng)新主體穩(wěn)定性經(jīng)費支持，并建立穩(wěn)定支持的保障機制。在競爭性經(jīng)費的設(shè)置中，可參照廣東，設(shè)置省市聯(lián)合基礎(chǔ)研究基金。

四是盡量提高財政資金與分類科目的匹配度。根據(jù)省級財政科技支出的資金用途、性質(zhì)，確保大部分資金能夠與地方財政收支分類科目“對號入座”，使資金分類更精準、更符合科目的內(nèi)容。如果目前的分類科目已無法滿足資金的歸類需求，建議酌情考慮增加分類科目，但這需要頂層設(shè)計。