■文/陳培誠 陳晟穎（浙江省科技交流和人才服務中心）

芬蘭的國家創(chuàng)新體系在早期助推了信息通信行業(yè)的發(fā)展，在諾基亞衰退后，也能自我改良并重新保持競爭力。本文以時間發(fā)展為脈絡，全景式分析了芬蘭國家創(chuàng)新體系的演進歷程，為浙江進一步優(yōu)化完善創(chuàng)新體系提出建議。

創(chuàng)新已成為促進國民經濟繁榮的重要引擎?！皣覄?chuàng)新體系”概念在20世紀80年代初期被提出后，越來越受到各國重視。北歐國家芬蘭因為其獨特的國家創(chuàng)新體系、成功的創(chuàng)新活動實踐、走出巨頭陰影重建創(chuàng)新體系等，成為了建設創(chuàng)新型國家的典范。浙江省與芬蘭在地理特點、經濟結構等方面有諸多的可比較之處（見表1），浙江省政府已印發(fā)《浙江省科技創(chuàng)新發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，浙江正處于加快建設高水平創(chuàng)新型省份和科技強省的關鍵時期，學習借鑒芬蘭創(chuàng)新體系的優(yōu)勢長處與經驗教訓，對浙江如何建設創(chuàng)新體系有深刻的意義。

表1 浙江省與芬蘭的地理、經濟的數據比較

浙江省科學技術廳與芬蘭國家商務促進局（B u s i n e s s Finland）早在2008年就簽訂了科技合作諒解備忘錄，共同推進雙方企業(yè)、高校和科研機構間的交流與合作。本文不僅介紹了芬蘭的國家創(chuàng)新體系如何運作，更從深層次上解釋了芬蘭為何走上了這樣的創(chuàng)新體系建設道路。

一、芬蘭國家創(chuàng)新體系的演進歷程：從林業(yè)國家到創(chuàng)新國家

芬蘭是一個幅員遼闊、人口稀少的國家，位于歐洲北部茂密森林的邊緣，與俄羅斯有1000多公里的接壤邊境。在20世紀90年代之前，芬蘭的經濟面臨諸多的挑戰(zhàn)：語言形成的隔閡、偏遠的地理位置、寒冷的北方氣候等。但是芬蘭擁有豐富的森林資源，林產品一直是支撐該國經濟的重要支柱。在這樣的地理、氣候、政治、經濟條件下，芬蘭形成了他們獨特的林業(yè)國家政策，為今后發(fā)展國家創(chuàng)新體系打下了基礎。

一是大力培養(yǎng)工程師。林業(yè)的發(fā)展離不開工程師，為此芬蘭成立了很多工業(yè)大學。理工科學生的畢業(yè)論文被要求與他們將入職的公司有所關聯(lián)，這促進了工業(yè)界和高校的產學研合作。即使在今天，芬蘭大學的理工科畢業(yè)生占比（將近30%）仍高于經合組織成員國的平均水平（低于20%）。許多芬蘭公司的高管都有理工學科的學位。

二是形成產業(yè)集群。20世紀80年代后期，隨著歐洲一體化的加快和世界貿易的發(fā)展，企業(yè)的并購在歐洲也日趨加速。這也推動了芬蘭公司之間的合作。芬蘭林業(yè)公司出于自身的利益考慮，越來越多地形成了企業(yè)聯(lián)盟、工業(yè)協(xié)會或合作團體。在這樣的產業(yè)集群內，管理經驗、加工工藝、科技知識等創(chuàng)新要素得以流通，從而形成了今后芬蘭創(chuàng)新網絡的雛形。

三是開采權歸屬私人。世界上很多國家的森林、礦石等自然資源的開采權歸政府所有，但是芬蘭的開采權歸芬蘭農民私人所有。這一政策導致芬蘭的木材價格高昂，但是另一方面，這也使得芬蘭農民注重森林采伐、長途運輸、紙漿工藝等方面的技術革新，從而降低成本、提高效率。于是，芬蘭眾多的林業(yè)公司開始重視科技創(chuàng)新，并且影響了其他領域的企業(yè)。

四是公司的國際化。高昂的木材價格和狹小的國內市場迫使芬蘭的林業(yè)公司較早地開始國際化，這也為芬蘭其他產業(yè)樹立了榜樣。早期芬蘭對外貿易對象以蘇聯(lián)為主，最高峰時期，對蘇聯(lián)的出口額占到了總出口額的25%。但是這也導致了芬蘭經濟對蘇聯(lián)市場的依賴，當蘇聯(lián)在1991年解體時，芬蘭也陷入了深度的經濟衰退。

以上四個方面為芬蘭向創(chuàng)新型國家轉型提供了客觀的條件。20世紀90年代，隨著對蘇貿易崩潰、銀行業(yè)危機、市場全球化等因素的疊加，芬蘭的信息產業(yè)部門決定領導芬蘭從傳統(tǒng)的林業(yè)產品國家向“知識經濟”引領的創(chuàng)新型國家轉型。

二、芬蘭國家創(chuàng)新體系的經濟背景：從國家主義到自由貿易

向創(chuàng)新型國家轉型的決策離不開當時國家的經濟背景，20世紀90年代初期，芬蘭政府采取了一系列的經濟轉型政策來支撐建設國家創(chuàng)新體系。

一是建設自由市場。雖然芬蘭的企業(yè)較早開始了國際化，但是在對內貿易方面，芬蘭仍然實行國家保護主義。由于本國市場較小，出于保護本土企業(yè)的目的，政府對外資企業(yè)設置了較高的準入門檻和稅收政策，從而限制它們的發(fā)展。但是封閉的政策并沒有起到保護本國經濟的作用，經濟衰退時期，芬蘭的失業(yè)率達到了15%。從1993年開始，芬蘭的金融業(yè)和企業(yè)股權逐步向外國資本開放，漸漸從貿易保護國家轉型為國際化自由貿易國家。

二是加入歐盟。芬蘭在1995年加入歐盟，因此芬蘭政府不得不放棄一些不符合歐盟規(guī)則的宏觀經濟干預政策，例如：為了保護林業(yè)產品出口而采取貨幣貶值等。與此同時，芬蘭政府重新制定了一批符合歐盟規(guī)則的科研、教育政策；合并了一批規(guī)模小、效率低的銀行，并鼓勵其與歐盟其他國家的銀行展開競爭。

三是發(fā)展信息與通信技術（Information and communications technology，ICT）產業(yè)。蘇聯(lián)解體和歐洲需求下降對芬蘭的貿易產生了極大的沖擊，芬蘭政府意識到單一的林木產業(yè)結構使得國家經濟結構脆弱，因此決定發(fā)展ICT為龍頭產業(yè)，帶動整個國家的產業(yè)轉型。同時，隨著市場的開放，芬蘭也吸引到了該領域的眾多外國投資者。數據顯示，芬蘭的信息產業(yè)出口份額從1990年的12%增加到了2000年的31%，而同一時期的林業(yè)出口從39%下降到了29%。

也是在這一時期，百年老店諾基亞開始轉型，計劃從木材作坊轉變?yōu)橥ㄐ啪奕恕ＶZ基亞一開始是一家普通的造紙廠，繼而衍生出紙尿褲、自行車、家用電器等業(yè)務。隨著芬蘭經濟衰退，時任CEO奧利拉決定聚焦手機和手機網絡設備業(yè)務。諾基亞的改變也正是當時芬蘭經濟政策轉型的縮影。

三、芬蘭國家創(chuàng)新體系的發(fā)展完善：國家創(chuàng)新體系架構的建立

在20世紀90年代，芬蘭是第一個提出建設國家創(chuàng)新體系，并圍繞此體系制定科技政策的國家。芬蘭政府將其描述為“一個由新知識的創(chuàng)造者、新知識的使用者以及他們之間相互關系構成的生態(tài)系統(tǒng)”。芬蘭國家創(chuàng)新體系的主要構成如圖1所示。

圖1 芬蘭國家創(chuàng)新體系

芬蘭政府除了行使制定教育政策、起草科技創(chuàng)新相關法律、知識產權管理的職能外，主要還通過三個關鍵組織來管理國家創(chuàng)新體系：芬蘭國家創(chuàng)新研究委員會（The national Research and innovation Council, RIC），芬蘭創(chuàng)新基金（The Finnish Innovation Fund, Sitra），芬蘭國家技術局（The Finnish Technology and Innovation Funding Agency, Tekes）。

芬蘭國家創(chuàng)新研究委員會（RIC）的前身是芬蘭科學技術政策委員會，是一個由總理主持的高層級的協(xié)調機構，主要協(xié)調教育部門與經濟部門。該委員會自20世紀60年代起就對芬蘭的科技創(chuàng)新產生了深遠的影響。該委員會的主要貢獻在于將芬蘭的國家產業(yè)戰(zhàn)略上升到靠知識經濟和創(chuàng)新體系的構建來推動芬蘭經濟的發(fā)展。

芬蘭創(chuàng)新基金（Sitra）成立于1967年，是一個向議會報告的獨立機構。該基金依靠社會捐贈和投資收益來運行，它與風投基金一同為芬蘭的初創(chuàng)企業(yè)提供支持。

芬蘭國家技術局（Tekes）成立于1983年，是芬蘭政府資助應用型技術研發(fā)和技術轉移的機構，所資助的項目必須由研究機構或大學與企業(yè)共同承擔。這種獨特的資助方式推動了科研機構與企業(yè)之間的合作，相較于雙方各自獨立研究能產生更多的創(chuàng)新成果。

芬蘭政府還設立了一個產業(yè)集群資助計劃，其中40%的資金是由相關的產業(yè)公司所提供的，資助于芬蘭的一些優(yōu)勢產業(yè)，如食品、林業(yè)、電信、環(huán)境等領域，該計劃促進了企業(yè)、研究機構、大學之間的產學研合作，同時也構成了芬蘭國家創(chuàng)新體系中的重要一環(huán)，并提供了大量的就業(yè)機會。

芬蘭的教育系統(tǒng)也一直在芬蘭國家創(chuàng)新體系中扮演著一個重要角色，它促進了芬蘭的創(chuàng)新和經濟轉型。它在20世紀90年代經歷了重大的改革，以適應歐洲主要國家的教育改革并促進社會向“知識經濟”轉型。高等教育被分為大學（負責基礎研究和本科到博士的綜合教育）和理工學院（專注于應用研究和本科教學）兩大類。同時，理工學科的招生規(guī)模逐漸擴大?！皠?chuàng)新型大學”開始涌現(xiàn)，例如阿爾托大學，它能進行高質量的科學研究，并通過科技成果轉移轉化，使得芬蘭形成了在國際上具有競爭力的電信、金屬加工、清潔技術等產業(yè)集群。

知識產權保護是芬蘭國家創(chuàng)新體系中的另一項重要政策。在2005年之前，芬蘭的大學都不擁有科研成果的知識產權，知識產權完全歸屬于研究者。在《知識產權法》頒布之后，大學可以出于成果產業(yè)化的目的，擁有科研成果的部分產權。此法律既避免了在科研成果轉化的過程中撇開研究者，又激發(fā)了大學的技術轉移積極性，從而提升了科技成果轉化成功率。

芬蘭的國家創(chuàng)新體系在20世紀末期到21世紀初期都十分成功，極大地促進了芬蘭經濟的增長。芬蘭政府的R&D投入在20世紀90年代中期得到了長足的進步，R&D占GDP比重從2%上升到了3%。作為芬蘭政府重點支持的ICT產業(yè)，投向該領域的國家研發(fā)資金占到了總量的40%以上。與此同時，芬蘭私立機構的研發(fā)費用也在增長。1990年，芬蘭私立機構與政府部門的研發(fā)投入比為6∶4，2011年達到了7∶3。這一比例在全球范圍內都是比較高的。

隨著芬蘭創(chuàng)新基礎的積累、經濟政策的轉向、國家創(chuàng)新體系的建立，芬蘭政府重點培育的ICT產業(yè)迎來了爆發(fā)期。諾基亞轉型成功，成長為一家國際通信業(yè)巨頭企業(yè)。

四、芬蘭國家創(chuàng)新體系的破壞與恢復：諾基亞衰退的影響

隨著諾基亞的發(fā)展壯大，芬蘭國內的各類創(chuàng)新要素向其匯聚，漸漸地，諾基亞在芬蘭的經濟和科技領域都舉足輕重。2001年，在巔峰時期的諾基亞市值逼近2500億美元，位居世界第三。2008年，諾基亞售出了4.68億部手機，市場占有率達39%。1998年到2007年之間，諾基亞的發(fā)展占芬蘭GDP增長的1/4，研發(fā)支出占到了全國的1/3，出口占全國1/5，稅收占全國公司稅收的23%。

但是隨著互聯(lián)網時代的來臨，蘋果、三星等智能手機的崛起，諾基亞在移動通訊領域逐漸落后與衰退。諾基亞的衰落既有內因也有外因：一是對行業(yè)趨勢和技術迭代反應遲緩；二是內部管理官僚化，決策緩慢；三是思維保守，缺乏創(chuàng)新意識。

諾基亞的衰退，給芬蘭國家創(chuàng)新體系帶來了沉重打擊，芬蘭的經濟陷入低迷，研發(fā)投入大幅下降，國家創(chuàng)新指數排名直線下降。芬蘭國家創(chuàng)新體系對諾基亞過度依賴的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。

諾基亞拖累芬蘭國家創(chuàng)新體系主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是諾基亞壟斷了大量的國家創(chuàng)新資源，中小企業(yè)的創(chuàng)新資源被擠占，芬蘭國家技術局（Tekes）對中小企業(yè)的資助不足，導致其難以成長。雖然芬蘭國家創(chuàng)新體系的設計初衷是不支持特定公司，但是隨著巨頭企業(yè)的發(fā)展，必定會裹挾創(chuàng)新資源的流向。數據顯示，諾基亞在2000年占用了國家1/3的科研經費。二是諾基亞主導了技術創(chuàng)新路線，導致大量研究機構集中在電子通信領域，研發(fā)集中化、模式化，缺乏新領域的創(chuàng)新。而且研究都圍繞于現(xiàn)有產品的改進，所以喪失了新產品的市場。三是以諾基亞為主導的國家創(chuàng)新體系喪失了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。諾基亞的強盛時期，人們都期望進入薪酬豐厚、工作體面的大公司工作，科研機構、創(chuàng)業(yè)公司對人才的吸引力不足。當時芬蘭社會創(chuàng)新型人才缺失、創(chuàng)業(yè)活動低迷。

諾基亞的衰退是芬蘭政府的一個深刻教訓。芬蘭政府不可能通過扶持諾基亞來挽救創(chuàng)新。在2010年前后，芬蘭政府開始了對國家創(chuàng)新體系的正向恢復與改良。主要有以下幾個方面：一是支持創(chuàng)業(yè)公司發(fā)展。諾基亞和芬蘭政府配合實行了轉職銜接計劃（Bridge Program）。諾基亞的離職員工都具有扎實的技術，面對公司衰退導致的失業(yè)窘境，他們不得不出走創(chuàng)業(yè)。諾基亞提供了創(chuàng)業(yè)資金甚至專利授權。同時，芬蘭國家技術局（Tekes）在創(chuàng)新體系中的作用重新得到了彰顯，從2006年到2015年，它對初創(chuàng)企業(yè)的資助翻了一番。在2015年，它對中小企業(yè)的資助額占到了70%。二是創(chuàng)新國際化。芬蘭在歐洲的科技創(chuàng)新活動一直很活躍，芬蘭的研究機構積極參與歐盟的一些大科學計劃，歐盟的風投公司也將資金投向芬蘭的科技型企業(yè)。但是，芬蘭與新興國家的聯(lián)系一直不緊密。這次體系的改良，包括機構設置、政策制定等，都更重視與中國的關系。芬蘭在2015年成為亞投行的創(chuàng)始成員國，積極響應中國的“一帶一路”倡議等合作計劃，與中國各級政府簽署科技合作備忘錄。三是市場化導向。芬蘭早期的國家創(chuàng)新體系重點培育ICT產業(yè)，大量的國家科研經費投向了這個領域?，F(xiàn)在，國家創(chuàng)新體系逐步從“政府主導”變?yōu)椤笆袌鲵寗印保鳒p了針對科研項目的直接投入，更多投向高等教育、創(chuàng)新基礎設施和科技服務。同時，政府將科技項目的主動權交由市場，激發(fā)社會研發(fā)投入，鼓勵政府企業(yè)合作攻關項目。四是重視科技評估。聘請第三方專業(yè)機構，對國家創(chuàng)新體系的政策變動，跟蹤其成效并反饋，對政府科技項目的投入產出進行評價并向社會公示?？萍荚u估有利于提升資金使用效率，防止腐敗，為決策積累數據。

芬蘭國家創(chuàng)新體系經歷了數年的改進，如今，芬蘭創(chuàng)新活動活躍，誕生了Rovio、SuperCell等明星獨角獸企業(yè)。在達沃斯論壇的2020歐洲競爭力排行榜上，芬蘭重回前三甲。

五、對浙江創(chuàng)新體系建設的啟示

創(chuàng)新體系的建設既是政府政策引導的結果，也由體系中各主體相互作用而演變形成。它會隨著該區(qū)域的經濟、政治、法律等因素而不斷演變。芬蘭的創(chuàng)新體系經歷了“興起—衰退—重建”的過程，其中既有經驗也有教訓。浙江在建設創(chuàng)新體系的過程中應避免芬蘭曾走過的彎路，總結其優(yōu)點，其對浙江省建設創(chuàng)新體系有以下幾方面的啟示：

一是構建“公私合作”的技術攻關模式。芬蘭創(chuàng)新體系的一大特點就是其“公私合作”的創(chuàng)新模式。芬蘭國家創(chuàng)新研究委員會（RIC）由總理主持，它擔當了指揮、服務、協(xié)調、決策的職能來引導創(chuàng)新。芬蘭創(chuàng)新基金（Sitra）和芬蘭國家技術局（Tekes）都是獨立的資助機構，他們根據商業(yè)顧問和專業(yè)人士的建議來決定資助哪些項目，即以“市場決定贏家”。這種模式下，政府不再是創(chuàng)新的“控制者”，而是創(chuàng)新的“推動者”。浙江現(xiàn)行的技術攻關以項目評審為主要方式，雖然吸收了一些企業(yè)專家參與，但仍以高校院所的專家為主。高校院所專家在基礎研究和前端技術研究方面占有優(yōu)勢，但對市場需求和產業(yè)化方面往往經驗不足。浙江民營經濟發(fā)達，更可以突出市場的作用，從而借鑒芬蘭“公私合作”的模式來組織技術攻關?！八健背浞职l(fā)揮市場的力量，廣泛吸納學術專家和商業(yè)人士的意見；“公”加強頂層設計，統(tǒng)籌各級力量，結合行政決策，來組織關鍵核心技術攻關。

二是保持富有活力的創(chuàng)新生態(tài)。富有活力的創(chuàng)新生態(tài)能不斷涌現(xiàn)出新技術、新成果、新產品，從而保證創(chuàng)新體系良性運作。芬蘭因諾基亞的出現(xiàn)擾亂了富有活力的創(chuàng)新生態(tài)，政府也沒有及時發(fā)揮引導作用，創(chuàng)新資源向頭部機構匯聚，創(chuàng)新生態(tài)變得僵化。芬蘭的教訓就是政府應在其中起到更大作用。當然，政府不是要阻礙大企業(yè)的發(fā)展，但也不能任由巨頭企業(yè)裹挾所有創(chuàng)新資源，而是應鼓勵更多的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。浙江雖然還未有這樣的壟斷企業(yè)，但互聯(lián)網頭部企業(yè)對科研人才的虹吸作用值得注意。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，高層次科研人才投身企業(yè)是值得鼓勵的。但若巨頭企業(yè)因自身的壟斷地位導致創(chuàng)新僵滯，以高薪吸引人才后又不能有實際的科技產出，就有可能陷入類似諾基亞的陷阱。因此，浙江應保持創(chuàng)新主體多元化，合理規(guī)劃創(chuàng)新的方向和路徑，避免巨頭壟斷創(chuàng)新資源而導致創(chuàng)新被“控制”，并為人才提供多渠道、全方位的激勵和保障，從而多角度、多維度構建富有活力的創(chuàng)新生態(tài)。

三是加強政府部門間政策的協(xié)調。科技創(chuàng)新涉及多方面，也涉及多部門。浙江近幾年在區(qū)域創(chuàng)新建設和建設高能級科創(chuàng)平臺方面取得了很大成就，例如建設杭州城西科創(chuàng)大走廊，建設之江實驗室、西湖大學等，但也面臨著各自為政、力量分散、統(tǒng)籌協(xié)調不夠等問題。芬蘭的創(chuàng)新部門也經歷了從“分散管理”到“統(tǒng)籌規(guī)劃”的改革過程。我們不能照搬芬蘭的模式，但其改革的思路可以借鑒。其最主要的思路就是，將過去單一的科技管理工作線，與就業(yè)工作線、區(qū)域發(fā)展工作線整合到了一起，真正做到了科技引領地區(qū)發(fā)展?？萍脊芾聿块T能夠根據勞動力市場供需、區(qū)域經濟發(fā)展等情況，制定和協(xié)調各項政策，使科技創(chuàng)新政策在區(qū)域得到充分的執(zhí)行，避免“小馬拉大車”的情況。

芬蘭從一個寒冷小國發(fā)展成為世界領先的創(chuàng)新型國家，雖然其目前也面臨著人口老齡化、經濟增長乏力、失業(yè)率高企等諸多問題，但其為何選擇、如何構建國家創(chuàng)新體系仍值得浙江學習和借鑒。浙江應吸取其教訓、學習其長處，根據自身省情，摸索出適合自身的創(chuàng)新體系建設路徑，為浙江建設高水平創(chuàng)新型省份和科技強省鋪平道路。