戴祥玉 車新

摘? ? 要：新時代，黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理，為適應現(xiàn)代化城市建設新要求、譜寫基層治理共同體新篇章、立足社區(qū)內涵式發(fā)展新起點提供了目標指引和質量保障。目前，我國社區(qū)建設正處于從增量拓展向存量規(guī)劃的過渡階段，應進一步發(fā)揮黨建引領多元合作治理的優(yōu)勢，以宜居型社區(qū)為中心、以重建治理共同體為目標、以完善治理后管理機制為抓手，通過擴充城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理資本、構建多元合作治理支持系統(tǒng)、加強城鎮(zhèn)老舊社區(qū)整體性治理的方式探尋其可持續(xù)創(chuàng)新路徑。

關 鍵 詞：黨建引領;城鎮(zhèn)老舊社區(qū);多元合作治理;整體性治理

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）05-0044-09

收稿日期：2022-03-02

作者簡介：戴祥玉，青島大學政治與公共管理學院副教授，研究方向為基層治理與創(chuàng)新實踐;車新，青島大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為老舊小區(qū)治理。

基金項目：本文系教育部人文社科青年基金項目“深度貧困地區(qū)政府精準扶貧的自適應創(chuàng)新機制研究”的階段性成果，項目編號：19YJC630024;國家社科基金項目“社會力量參與鄉(xiāng)村振興的困境與機制研究”的階段性成果，項目編號：20BKS010。

推進城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理可持續(xù)化，關乎其居民生活質量的提升及共建共治共享社會治理格局的構建。近年來，黨中央、國務院特別重視城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造工作。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出加強城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造和社區(qū)建設。從宏觀發(fā)展看，當代中國社會治理轉型對基層社區(qū)治理及基層治理模式轉型的平穩(wěn)性、風險防控能力提出了更高要求，中國共產黨在百年奮斗中始終以馬克思主義基本原理為指導，分析把握歷史發(fā)展規(guī)律和大勢，黨建引領是我國社會治理轉型的結構性前提。[1]從微觀實踐看，加強基層黨組織建設是補齊城鎮(zhèn)老舊社區(qū)發(fā)展短板、推動多元合作治理項目落到實處的現(xiàn)實訴求。在城市有機更新背景下，提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造和治理質量，不僅要加強政府引導、明確改造標準、創(chuàng)新投融資機制，還要吸引社會力量廣泛參與，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務?，F(xiàn)階段，以政府和企業(yè)、社會組織等為主要供給主體的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元治理模式有效緩解了公眾多樣化、精細化的公共服務需求與部分地方政府單一化、粗放式供給內容和管理方式之間的矛盾，已逐漸成為現(xiàn)階段解決單一供給主體所引發(fā)的政府失靈、市場失靈等問題的重要舉措。與此同時，多元治理主體因責任不明確、多元治理結構失衡等導致的集體行動困境亦影響著多元合作治理潛能的發(fā)揮，急需以高質量黨建引領來提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理的組織力和創(chuàng)新力。

一、城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理面臨的困境

在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)向多領域和多維度治理過渡中，其基礎設施陳舊、公共空間狹小、個性化公共服務缺項、創(chuàng)新動力不足、現(xiàn)代化社區(qū)管理機制不完善、自治體系滯后等問題直接制約著居民對美好生活的不斷追求。[2]尤其是在倡導城市有機更新的背景下，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)作為城市建設和基層治理創(chuàng)新的重要載體，其多元合作治理面臨的困境具體表現(xiàn)在以下三方面：

（一）城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理任務繁重且融資渠道單一

總體而言，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)不僅建設年代久遠、建設標準較低，而且其內部空間局促、可利用的治理資源極為有限，因此常伴有配套設施薄弱、居住功能不全、專業(yè)化和個性化公共服務短缺、物業(yè)服務和自治機制不成熟等問題。相對于新建小區(qū)而言，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)綜合改造和開發(fā)的難度較大、治理涉及面廣且復雜，從基礎設施更新、社區(qū)建筑修復到社區(qū)公共空間營造等都存在資金缺口和資源瓶頸。此外，由于城鎮(zhèn)老舊社區(qū)產權形式復雜、居民流動性較大且缺乏購買服務的意識和購買力，而治理項目利益主體協(xié)調難度大，追求利益最大化的市場主體或物業(yè)管理公司不愿介入城鎮(zhèn)老舊社區(qū)管理與服務之中，這就導致大部分城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理資金仍以財政補貼或自籌為主。在此形勢下，相對單一的融資渠道容易導致這些老舊社區(qū)多元合作治理僅停留于“針灸式”“碎片化”的物質改造層面，既難以觸及其治理結構和治理體系創(chuàng)新，也無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)與周圍城市空間的融合，甚至存在多元合作治理創(chuàng)新項目“爛尾”的風險。

（二）城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造主體眾多但主體間聯(lián)動能力有限

現(xiàn)階段，除了基層政府、社區(qū)黨組織等相關主管部門外，專業(yè)化的市場主體、社會組織及規(guī)劃師、新媒體等新興治理主體越來越多地參與到城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理之中，但部分城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理項目在實踐中常處于“碎片化”治理狀態(tài)。首先，以往的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造大多采用政府包干或項目外包的形式推進，這種治理模式在科層制作用下易呈現(xiàn)出機械化組織方式，不僅縱向治理層級缺乏垂直聯(lián)動，[3]而且橫向的涉事部門間也缺乏必要的協(xié)同工作機制，繼而容易造成權責不清、多頭管理等問題。其次，受傳統(tǒng)治理觀念、既有治理路徑和各自創(chuàng)新偏好的影響，行政主導下的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)服務外包及治理項目的市場化運作還不夠充分，而第三方治理主體在參與門檻、經費或補貼申請、協(xié)作體系、項目反饋等方面受到多重限制，共同制約著多元合作治理的整體化效果。再次，大部分多元合作治理實踐尚處于探索階段，缺乏科學的社會調研結論、完善的項目規(guī)劃、治理流程和持續(xù)的第三方引導服務等，容易導致城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理出現(xiàn)短視化、合作關系脫節(jié)等問題，從而影響其多元合作治理體系的形成。

（三）城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理方式多樣但治理效果不彰

由于我國城鎮(zhèn)老舊社區(qū)涵蓋公寓住宅、危棚簡屋、單位轉制小區(qū)等諸多類型，因而呈現(xiàn)出多樣化的治理方式。如就治理對象而言，有針對城鎮(zhèn)老舊社區(qū)基礎設施升級、樓體改造、公共空間藝術裝置和環(huán)境更新等方面的硬件改造，也有針對治安、物業(yè)、文化和服務等內容的軟件優(yōu)化;就治理資金來源而言，各地在多元治理實踐中衍生出集資組建、民建公助、聯(lián)建公助等諸多類型，部分地區(qū)還提出“誰受益誰買單”的改造原則;就治理形式而言，除了由政府主導、旨在追求本地城市規(guī)劃建設一致性和城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居住功能整體性提升而推行的對其周邊公共空間的整體性規(guī)劃和改造外，還有基于有限資金和技術支持或為了傳承和保護城鎮(zhèn)老舊社區(qū)特色風貌，由專業(yè)性社會組織、民營設計企業(yè)、高校科研機構、規(guī)劃師等第三方協(xié)作組織主導的治理形式。此外，針對社區(qū)環(huán)境優(yōu)化、功能更新和空間優(yōu)化的微改造，因其投入成本低、治理內容精細、影響范圍小等特點越來越受到城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民的青睞。

就我國城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的總體發(fā)展而言，單一的改造資源、缺失的居民主體性及相對滯后的管理機制限制著多樣化改造和治理的效果。具體而言，其一，重表輕里，改造內容缺乏系統(tǒng)性。目前，基層治理體系設計與在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)落實之間仍需調適，部分城鎮(zhèn)老舊社區(qū)熱衷于墻面刷新、基礎設施完善等“面子”工程而忽視公共服務、治理體系等“里子”建設的現(xiàn)象時有發(fā)生。其二，由外及內，忽視居民主體性。居民是城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理創(chuàng)新的直接利益相關者，但長期以來，他們已經形成了由政府托底進行社區(qū)改造的慣性思維，部分居民缺乏參與治理意識，同時居民流動性較大也在一定程度上影響著社區(qū)治理共同體的形成。另外，部分多元治理主體嵌入到社區(qū)治理過程時忽視居民實際治理需求或缺乏洞察治理痛點的能力，容易造成城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元治理低成本決策、高成本實施而后不斷糾錯的惡性循環(huán)。[4]其三，組織化程度低，治理后管理機制不完善。多元治理主體參與治理的力度和成效主要取決于現(xiàn)有的制度空間，然而，有關城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造的政策法規(guī)相對有限，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)自身的物業(yè)管理制度和社區(qū)公約制度化程度較低，小區(qū)長效管理及運營、社區(qū)居民參與的制度建設、制度實施以及文化體系建設均存在問題。[5][6]同時，由于缺乏完善的審計、評估等治理后管理機制，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的多元合作治理還較普遍地存在重數(shù)量輕質量、重改造輕管理等后續(xù)管理問題。

二、黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理的優(yōu)勢

堅持黨的領導，是《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）總結出的黨百年奮斗的第一條寶貴經驗，習近平總書記也多次強調基層黨組織是貫徹黨中央決策部署的“最后一公里”。因此，將黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理作為城市轉型升級、推進多元治理創(chuàng)新的著力點具有多重優(yōu)勢。

（一）適應現(xiàn)代化城市建設新要求的政治優(yōu)勢

現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展需要良好的市容市貌和基層治理環(huán)境做支撐，隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局的基本形成及城鎮(zhèn)化率逐年提高，我國已進入深化城市有機更新的新階段。無論是吳良鏞教授提出的城市有機更新概念，[7]還是城市學家馬拉勒斯的“城市針灸術”，[8]無不強調城市更新要遵循城市發(fā)展內在秩序并保持城市建設的整體性。我國政府一直非常重視城市建設質量，如2015年中央城市工作會議明確提出要轉變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系，重點推動以人為中心的新型城市化;2017年，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》強調修補城市功能、提升環(huán)境質量。這對各地推進城市有機更新、塑造城市時代風貌并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提出了更高要求。尤其在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造可持續(xù)發(fā)展方面，現(xiàn)代化城市建設除了追求建設過程的精細化和技術化外，更強調以人為中心，不斷增強居民的獲得感和認同感;除了要保障城市建設的質量，還要注重基層治理體系的綜合更新。在此背景下，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造與多元治理應在不改變城市風貌、尊重社區(qū)居民習慣的前提下推進其與人居環(huán)境相協(xié)調。

黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理，有助于增強社區(qū)廣大黨員干部的政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，自覺在治理理念上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，進而為城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理適應現(xiàn)代化城市建設新要求提供目標指引和質量保障。具體來說，在社區(qū)有機更新方面，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織通過引領社區(qū)黨支部、業(yè)委會、社會組織、物業(yè)服務企業(yè)等多元治理主體的發(fā)展，不僅可以確保多元合作治理項目充分體現(xiàn)現(xiàn)代化城市建設的新要求，還可以針對既有空間再開發(fā)、既有居住功能再優(yōu)化等整合調動多元社區(qū)治理參與力量，從而有效防止城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理停留在單一的、表面的物質化更新層面。如成都在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造中依托“市、區(qū)、街、社區(qū)、網格、小區(qū)”六級黨組織縱向聯(lián)動體系，積極探索出找黨員、建組織、優(yōu)機制、抓服務、植文化的小區(qū)“五步工作法”，切實提升了社區(qū)的整體更新質量。此外，對于普遍缺乏物業(yè)管理、樓院公共服務配套設施破損、小區(qū)環(huán)境欠佳的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)來說，社區(qū)黨支部更了解本社區(qū)治理的難點和痛點，通過收集民意、調解鄰里矛盾及“紅色物業(yè)”等方式，可以有效調動城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民共同創(chuàng)造美好社區(qū)的積極性。

（二）譜寫治理共同體新篇章的組織優(yōu)勢

2020年7月，習近平總書記在吉林省長春市寬城區(qū)團山街道長山花園社區(qū)黨群服務中心了解基層社會治理情況時特別指出：“提高社區(qū)治理效能，關鍵是加強黨的領導”。[9]黨建引領多元治理主體在總攬全局、協(xié)調各方及保障城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元治理質量等方面具有顯著的組織優(yōu)勢。具言之，首先，在引導多元合作治理規(guī)?；矫?，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織通過吸納社區(qū)精英、搭建多元主體溝通平臺、鼓勵多元治理主體深度參與社區(qū)服務的專業(yè)化和個性化供給，在減少以往居委會工作行政化傾向的同時，依托區(qū)域化黨建模式還可以有效打破區(qū)域內組織壁壘，釋放基層黨組織的領導合力。其次，在引導多元合作治理規(guī)范化方面，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織通過成立臨時黨支部、開展“紅色物業(yè)”、成立社區(qū)自有志愿品牌隊伍等方式，可以有序動員多元主體參與社區(qū)治理。如江蘇省宿遷市宿城區(qū)已形成了“幸福在永陽”“流動小板凳”等黨建服務品牌，不僅暢通了城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民表達訴求的渠道，也有助于提升公共服務水平和質量。此外，依托基層黨組織的組織生活會制度、談心談話制度、民主評議制度及項目監(jiān)督檢查和考核制度，也有助于城鎮(zhèn)老舊社區(qū)管理和服務體制進一步完善。再次，在引導多元治理常態(tài)化方面，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織除了動員社區(qū)黨員發(fā)揮遵守居民公約、維護社區(qū)公共秩序等方面發(fā)揮模范帶頭作用外，還可以通過開展政策宣講、幫難解困、糾紛調解、定制特色服務等活動，運用主題黨日、黨組學習、黨員批評與自我批評等形式，為多元治理項目落地提供有序的治理環(huán)境，為多元合作治理主體任務的落實提供指導和監(jiān)督。

（三）立足城鎮(zhèn)老舊社區(qū)內涵式發(fā)展新起點的群眾工作優(yōu)勢

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理主要圍繞樓體外觀、配套設施等內容展開，單純依托政府承擔城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的治理，難以有效滿足居民對于社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境等方面的高品質生活需求和文娛活動等方面的差異化服務需求。新時代城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理除了要吸納多元治理主體滿足居民對于社區(qū)樓體、配套設施等靜態(tài)物質基礎不斷升級改造需求外，還應通過激活既有的社區(qū)空間、營造良好的社區(qū)治理環(huán)境、培育社區(qū)自治組織等內涵式發(fā)展路徑提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。就其可持續(xù)發(fā)展實踐而言，不充分考慮居民需求以及治理情境融合的多元合作治理創(chuàng)新方式，不僅容易造成城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理項目供需失調，還容易致使專業(yè)化治理資源的懸浮和治理項目的“爛尾”。

《決議》強調民心是最大的政治，正義是最強的力量。黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理，通過滿足居民多樣化、個性化和多層次的治理需求，有助于切實培育社區(qū)內涵式發(fā)展的可持續(xù)化動力。具體來說，一方面，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)類型多樣且治理任務繁雜，相較于外部治理資源嵌入的治理創(chuàng)新路徑，黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理有助于圍繞其具體的治理痛點，挖掘其自身的資源稟賦、盤活閑置資源并搭建完善的治理合作網絡，在滿足居民公共設施維修、社區(qū)建設、扶貧幫困等多樣化的精神文化和公共服務等方面更具效能優(yōu)勢。另一方面，黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理，實施黨員到居住地社區(qū)報道制度，圍繞社區(qū)環(huán)境維護、困難群眾幫扶等組建社區(qū)志愿者隊伍，提煉本社區(qū)特色志愿服務項目等，不僅可以較好地發(fā)揮黨員在社區(qū)治理中的積極作用，在有效化解社區(qū)鄰里矛盾的同時構建精細化、專業(yè)化的社區(qū)服務供給體系，還能長效擴大、延展社區(qū)服務范圍和服務內容，延伸社區(qū)管理鏈條，高效打通城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理的“最后一公里”。

三、黨建引領城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理的創(chuàng)新路徑

黨的十九屆六中全會將堅持黨的領導、堅持人民至上、堅持自我革命等概括為黨百年奮斗的歷史經驗。這些寶貴的歷史經驗既是基層黨組織自我完善的基本遵循，也需要基層黨組織在創(chuàng)新實踐中對其進一步豐富和深化。在復雜的、非中心的、開放性的治理情境中，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)是具有地域特點的生活共同體，因其內部的居民特征和社會性資源開發(fā)程度不同，對其改造、治理體系創(chuàng)新及個性化的服務訴求也有所不同。[10]如何構建與治理情境相適應的可持續(xù)化路徑值得深思。結合城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理創(chuàng)新實踐，必須圍繞社區(qū)特點和居民需求，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，不斷增強多元合作治理的凝聚力，繼而探尋城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理的可持續(xù)創(chuàng)新路徑。

（一）以營造宜居型社區(qū)為中心，擴充城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理資本

城鎮(zhèn)老舊社區(qū)在改造和治理中的資本短缺問題，既是導致城鎮(zhèn)老舊社區(qū)發(fā)展滯后、改造進程緩慢的主要原因，也為創(chuàng)新城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理路徑提供了契機。城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨建活動以營造宜居型社區(qū)為中心，擴充治理資本，不僅能夠提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的居住品質和空間功能，增進居民對于多元合作治理的認可，還有助于滿足社區(qū)內部差異化治理訴求，培育鄰里和諧互幫互助的有愛氛圍。[11]就具體黨建引領策略而言，擴充治理資本需注意以下兩個方面：

一是探索多元化的資本融資渠道，持續(xù)加大城鎮(zhèn)老舊社區(qū)硬件設施和軟性服務的資源投入。社區(qū)黨組織及黨員應通過調查問卷、入戶訪談等形式切實了解城鎮(zhèn)老舊社區(qū)具體治理需求，為相關主管部門明確融資渠道、保障流程透明以及制定實施建議或改造清單提供參考。社區(qū)黨組織及居委會可以基于民意和改造成本選擇公私合作、業(yè)主自籌、公助私辦等多重籌資形式，同社會組織一起引導社區(qū)建立困難群眾幫扶基金和黨員幫扶機制，利用整合的社會捐助資源為下崗職工、殘障人士等特殊群體定期舉辦主題性技能培訓。同時，為提升多元資金渠道的整體優(yōu)勢和綜合效能，社區(qū)黨組織可根據(jù)居民具體需求和投資收益定制個性化增值服務，引導社區(qū)建立社區(qū)公共基金、公益服務補貼、社區(qū)公益站和救助站等多元化的治理方式，依托主題活動或團建活動打造更多的多元合作產品和服務。此外，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織還可以充分利用其人口流動性大、租金低廉和區(qū)位等特殊優(yōu)勢通過出租公共空間、義賣、捐款捐物、奉獻愛心等形式拓寬社區(qū)改造資金來源渠道，以補貼社區(qū)修繕公共設施、添置休憩設施和高品質微景觀等費用。

二是培育城鎮(zhèn)老舊社區(qū)自身的社會資本和內生型治理主體，提高居民深度參與社區(qū)治理的積極性。相較于傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式，推進黨建引領的城鎮(zhèn)社區(qū)自治更具有管理成本優(yōu)勢和時代價值。培育城鎮(zhèn)社區(qū)社會資本就是發(fā)現(xiàn)居民特定的社區(qū)交往需求并為其創(chuàng)造相應的結構性條件，使社區(qū)成為一個持續(xù)的互動系統(tǒng)。[12]而培育城鎮(zhèn)老舊社區(qū)社會資本的關鍵在于培育內生型治理主體，為此，除了加大培育和發(fā)展社區(qū)居民共同體外，[13]還應充分調動城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民的積極性。一方面，社區(qū)黨組織應在廣泛了解城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民公共空間和社區(qū)治理實際需求的基礎上，從居民關心的治理痛點和難點入手，通過發(fā)揮社區(qū)黨組織的引領作用和黨員先鋒模范作用，引導城鎮(zhèn)老舊社區(qū)內離退休干部、黨員、熱心居民和專業(yè)技術型人才成為社區(qū)“意見領袖”并吸納其加入居委會或業(yè)委會之中，進而挖掘社區(qū)內部人力資源優(yōu)勢并培育內生型治理力量。注重引導城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民增強主人翁意識，鼓勵其廣泛參與社區(qū)公共空間及公共設施的配置等治理結果的驗收和評價，以激發(fā)居民參與治理的活力。另一方面，鑒于城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民的“弱”參與問題，社區(qū)黨組織可以通過多渠道宣傳治理效果、多元化激勵措施等方式提升居民參與社區(qū)治理的積極性。如增設居民參與治理渠道，引入時間銀行、地域貨幣等社區(qū)治理創(chuàng)新理念并通過輪流執(zhí)勤、崗位補貼、認領治理空間、設置主題活動日、構建鄰里幫扶互助機制等形式激發(fā)居民深度參與的主動性。

（二）以重建治理共同體為目標，構建多元合作治理支持系統(tǒng)

多元治理主體間各異的價值理念、治理路徑和創(chuàng)新偏好往往是造成多元合作治理項目“碎片化”的重要原因，因此，基層黨組織急需構建有效的組織化載體、做好合理的流程設計以支持多元治理主體形成治理共同體。一是在多元合作治理項目中積極尋求利益平衡點。為避免地方政府和居委會在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理中唱“獨角戲”，社區(qū)黨組織可以通過深入開展政策宣傳、知識培訓、聯(lián)席會議等主題活動，為加深對多元治理主體的了解、尋求利益平衡點并形成治理共識創(chuàng)造機會，還可以圍繞社區(qū)治理難點和痛點建立由居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司和轄區(qū)單位共同參與的聯(lián)席會議制度，引導多元治理主體參與制定治理方案和活動設計。通過推介重點改造項目招標、減少入駐企業(yè)稅費等政策信息吸引兒童機構、養(yǎng)老服務機構等惠民性商業(yè)服務投資資源，進一步為優(yōu)質治理資本持續(xù)注入城鎮(zhèn)老舊社區(qū)提供良好的環(huán)境和實體性活動空間。

二是搭建常態(tài)化聯(lián)動治理平臺，促進治理資源的有效配置。為防止多元合作治理主體間出現(xiàn)互動斷裂、社區(qū)治理秩序失調、資源配置有失公平等問題，社區(qū)黨組織可以在明確多元合作治理主體治理權限和義務的基礎上，依托黨建項目、黨員志愿服務、支部主題黨日等活動吸納整合多元合作治理資源。通過完善行為清單、綜合考評指標及議事協(xié)商、決策公示等制度措施，打造入駐企業(yè)融資和還貸綠色通道，設置多元合作治理主體聯(lián)動服務站等管理形式，構建權責清晰、優(yōu)勢互補、層級合理的多元合作治理體系。為實現(xiàn)多元合作治理常態(tài)化，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織還可以通過引介可復制的多元合作治理經驗、組建多元合作治理主體聯(lián)席會議、探索社會資本與社區(qū)業(yè)主利益捆綁等有效形式，形成多元合作治理主體間共同的社區(qū)治理文化，促進其與先進治理理念有效對接。

（三）以完善治理后管理機制為抓手，加強城鎮(zhèn)老舊社區(qū)整體性治理

城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理創(chuàng)新既面臨物質資源、人力資源、組織資源和政治資源等靜態(tài)困境，還存在因治理過程不確定性、治理主體不固定性等動態(tài)困境。[14]缺乏有效的治理后管理機制，必然影響城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。整體性治理理論是西方學者為應對公共管理中的“碎片化”問題而提出的，其代表人物?？怂拐J為，實現(xiàn)整體性治理的關鍵在于協(xié)調、整合、信任、信息化等。[15]城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的整體性治理旨在充分挖掘其先天優(yōu)勢、緩解社區(qū)公共空間的“碎片化”利用問題、破解社區(qū)自身隱藏的公共性困境。為此，在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理過程中，要充分考慮治理方案的系統(tǒng)性、治理過程的連續(xù)性和治理資源的可持續(xù)性。

一是持續(xù)完善城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理的頂層設計與總體性規(guī)劃。城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織可以通過座談會、聯(lián)席會議、主題調研等形式，廣泛傾聽多元主體及專業(yè)人士的意見和建議，以保障治理方案的回應性和系統(tǒng)性;定期邀請高校教師、設計師、社會組織等專業(yè)團體，持續(xù)向居民和社區(qū)主管部門傳授治理理念，根據(jù)社區(qū)實際情況，選擇快捷的微改造、微更新模式，以保障治理方案的科學性和居民認同感;通過引導城鎮(zhèn)老舊社區(qū)建立社區(qū)治理項目信息庫、治理專家智庫，推介專業(yè)機構和新生設計力量或面向社會征集治理項目、治理方案等方式，減少因人員變動、工作調整等原因造成的項目停滯現(xiàn)象。為增強社區(qū)管理的透明度，減少城鎮(zhèn)老舊社區(qū)居民對于已有生活空間改造的抵觸心理及改造資金有限的現(xiàn)實問題，還可以督促物業(yè)公司持續(xù)完善社區(qū)物業(yè)管理監(jiān)督機制和考核辦法，監(jiān)督物業(yè)公司及相關改造部門定期公開經費使用情況和工作進程。此外，為提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元合作治理的精準性，社區(qū)黨組織還應引導相關治理主體通過問卷調查、實地踏勘、查詢歷史資料、分類訪談等多樣化方式，充分征集社區(qū)居民對于具體治理議題的意見和建議，并在尊重居民意愿的基礎上以“菜單”的形式確定城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理的規(guī)定動作和自選動作。[16]

二是以既有空間和資源的再利用為支撐，持續(xù)激發(fā)社區(qū)活力。目前，無序停放機動車輛、衛(wèi)生設施擺放隨意、社區(qū)綠化層次不分明等問題限制了城鎮(zhèn)老舊社區(qū)內的公共空間功能和價值，這既需要提升社區(qū)動態(tài)掌握資源稟賦和項目進度的能力，也需要不斷提升其活化公共空間的能力。一方面，為有效利用城鎮(zhèn)老舊社區(qū)現(xiàn)有治理資源并保障社區(qū)治理秩序，社區(qū)黨組織在完善居民代表選舉制度、社區(qū)收益分配制度等治理制度的基礎上還應建立社區(qū)自治微信群，制定社區(qū)已有物資和項目臺賬，構建系統(tǒng)的治理效果綜合評價體系和治理資源動態(tài)信息資源庫，及時對照完整社區(qū)建設理念和綠能節(jié)電、資源循環(huán)、生態(tài)綠化、智能空間等新型社區(qū)設計理念，對城鎮(zhèn)老舊社區(qū)查缺補漏，及時補充社區(qū)軟硬件。另一方面，提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)對既有公共空間和治理資源的綜合開發(fā)能力，盡量避免因管理不到位、主體間信任缺失而造成的治理失調等衍生問題。如為加大對于安全隱患較多、集中公共區(qū)域違建的治理力度，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織可以選聘具有管理經驗的離退休人員和志愿者及時處理社區(qū)內雜物和違章建筑并動員居民互相監(jiān)督，隨手拍攝社區(qū)不文明現(xiàn)象反饋至微信群，以期為社區(qū)及時消減安全隱患構建多元參與的治理生態(tài)圈。為充分發(fā)揮社區(qū)的既有資源優(yōu)勢并挖掘廢棄公共空間的潛力，社區(qū)黨組織在充分調研居民公共空間需求的基礎上，可以對社區(qū)內部的小微空間和閑置地塊重新規(guī)劃設計，將社區(qū)空置房屋、廢舊場地等公共空間功能進行重置，如將其改造成社區(qū)共享廚房、社區(qū)餐廳、居民聚會場所，抑或通過智能優(yōu)化、創(chuàng)意營造、文化激活等形式提升公共空間的美觀性和舒適性。此外，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)還可對社區(qū)攤販、共享單車等設置定點停放空間并實施分段時間控制，對公共活動空間進行預約或共享設計，以提高既有公共空間的利用率。

三是引導社區(qū)公共性再生產的同時，營造特色化城鎮(zhèn)老舊社區(qū)文化。一方面，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)黨組織除了設計多樣化、促進鄰里和睦、社會參與的主題活動外，還可以引導社區(qū)主管部門在社區(qū)出口、樓體和宣傳欄等處加大社區(qū)自治公約和管理規(guī)范的宣傳力度，通過社區(qū)讀書會、義賣會、節(jié)日慶典等形式增添社區(qū)活力和凝聚力，進而引導居民形成參與、共享、樂于奉獻的社區(qū)精神。另一方面，為防止城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理千篇一律，社區(qū)黨組織還應借助社區(qū)資源優(yōu)勢和文化底蘊，引導社區(qū)注重內部街區(qū)格局、特色建筑及歷史文化遺產的傳承和保護，著力打造品牌化社區(qū)。如社區(qū)黨組織聯(lián)合設計師、志愿者等設計創(chuàng)意性產品和定期舉辦社區(qū)復興設計大賽，開設社區(qū)文化類講座、小型展會、特色長廊等營造良好的社區(qū)文化氛圍，通過創(chuàng)意墻繪、景觀小品等形式挖掘社區(qū)文化元素，展現(xiàn)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)的創(chuàng)意文化和社區(qū)活力。

【參考文獻】

[1]李友梅.當代中國社會治理轉型的經驗邏輯[J].中國社會科學，2018，（11）：58-73.

[2]戴祥玉，唐文浩.嵌合式治理：行政主導下老舊小區(qū)“微更新”的實踐探索[J].學習與實踐，2021，（9）：91-101.

[3]成正.廈門市老舊社區(qū)改造提升的主要做法和經驗啟示[J].廈門特區(qū)黨校學報，2017，（4）：52-59.

[4]代欣，王建軍，董博.社區(qū)更新視角下廣州市老舊社區(qū)改造模式思考[J].上海城市管理，2019，（1）：26-31.

[5]林永民，史孟君，陳琳，鄭琛.價值共創(chuàng)視角下老舊小區(qū)綜合整治路徑與模式研究[J].中國管理信息化，2021，（5）：200-203.

[6]趙藝萌.我國城市老舊社區(qū)治理中的居民參與問題研究[J].農村經濟與科技，2021，（16）：215-217.

[7]吳良鏞.北京舊城居住區(qū)的整治途徑——城市細胞的有機更新與“新四合院”的探索[J].建筑學報，1989，（7）：11-18.

[8]賈敬.城市針灸：當代“社團建筑”的可持續(xù)更新方法——以溫哥華唐人街為例[J].中外建筑，2011，（12）：71-73.

[9]習近平談社區(qū)治理：提高社區(qū)效能的關鍵是加強黨的領導[EB/OL].新華網，http：//www.xinhuanet.com/2020-07/24/c_1126279898.htm.

[10]戴祥玉，卜凡帥.城鄉(xiāng)結合部老舊社區(qū)的嵌入式治理[J].華南農業(yè)大學學報（社會科學版），2020，（5）：130-140.

[11]喻燕，吳凡，杜成賢.老舊小區(qū)改造中業(yè)主參與社區(qū)自治意愿研究——基于南寧市4259個樣本[J].上海房地，2021，（8）：21-25.

[12]方亞琴，夏建中.社區(qū)治理中的社會資本培育[J].中國社會科學，2019，（7）：64-84.

[13]郭晨曦，楊雪云.老舊小區(qū)改造中居民參與問題研究[J].保定學院學報，2021，（5）：15-19.

[14]黃琣，孫其昂.城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理的三重困境——以南京市J小區(qū)環(huán)境整治行動為例[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2016，（1）：27-33.

[15]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）：52-58.

[16]蔡云楠，楊宵節(jié)，李冬凌.城鎮(zhèn)老舊社區(qū)“微改造”的內容與對策研究[J].城市發(fā)展研究，2017，（4）：29-34.

Advantage and Innovation Strategy of Party Building Leading

Old Urban Community’s Multiple Cooperative

Governance in the New Era

Dai Xiangyu，Che Xin

Abstract：Under the background of the new era，old urban communities’multi-cooperative governance under the leadership of party construction has multiple practical advantages，such as provide target guidance and quality assurance for old urban communities to adapt to the new requirements of modern urban construction，and communities’s connotation-oriented development.At present，urban old community is undergoing the transition stage from the incremental construction to inventory planning，further exerting the leadership of party construction’s advantages calls for the goal of rebuilding the governance community，the improvement of the post-governance management mechanism，and the adaptive innovation strategies of expanding the governmental and social capital of old urban communities.

Key words：party building leading;old urban communities;multi-cooperative governance;governance innovation strategies