梅鑫 丁糧柯

摘? ? ? 要：面對“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)，我國的碳排放權(quán)交易立法時間緊迫、任務(wù)繁重。目前，碳排放權(quán)交易立法存在層級較低、立法依據(jù)不充分、現(xiàn)存規(guī)范之間存在沖突等問題，未來碳排放權(quán)交易立法應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗，采取綜合性立法模式，盡快制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》和《應(yīng)對氣候變化法》。碳排放權(quán)交易綜合性立法需要明確碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，完善碳排放權(quán)市場化交易機制，協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易各部門職責(zé)，完善權(quán)利救濟(jì)與法律監(jiān)管制度。結(jié)合我國東西部之間、沿海與內(nèi)陸之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的現(xiàn)實情況，碳排放權(quán)交易立法可以央地并舉，鼓勵有條件的地區(qū)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級、低碳清潔生產(chǎn)的實際需要，制定符合本地區(qū)實際的碳排放權(quán)交易規(guī)范。

關(guān)? 鍵? 詞：碳排放權(quán)交易;立法模式;立法層級;綜合立法

中圖分類號：D922.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）05-0120-10

收稿日期：2021-12-22

作者簡介：梅鑫，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維;丁糧柯，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向為當(dāng)代中國政府與政治。

基金項目：本文系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）校級科研項目“基于權(quán)利體系化的自然資源法律制度研究”的階段性成果，項目編號：2021ZNZX018;自然資源部不動產(chǎn)登記中心課題“自然資源法律體系研究”的階段性成果，項目編號：2020-FL-08。

作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的締約國，我國承諾將在2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、在2060年前實現(xiàn)碳中和，國家“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出推進(jìn)碳排放權(quán)市場化交易。[1]通過審視我國碳排放權(quán)交易制度的發(fā)展現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，我國碳排放權(quán)交易的制度實踐與預(yù)定目標(biāo)仍存在差距、碳排放權(quán)交易法律制度體系尚未完整建立、碳排放權(quán)交易立法層級較低、交易管理與權(quán)利救濟(jì)機制不健全等短板正制約著我國碳排放權(quán)交易管理制度的科學(xué)化與現(xiàn)代化。為此，我國應(yīng)盡快研究確定碳排放權(quán)交易的立法模式，推進(jìn)制定符合我國國情現(xiàn)實需要、體系清晰完整的碳排放權(quán)交易相關(guān)法律規(guī)范。

一、 碳排放權(quán)交易綜合性立法的重要意義

目前，生態(tài)環(huán)境部與原國家應(yīng)對氣候變化主管部門國家發(fā)展改革委員會的思路是以發(fā)電行業(yè)為代表的重點碳排放行業(yè)為突破口，通過對若干具體碳排放行業(yè)的碳排放配額分配、報告與核查、注冊登記和交易監(jiān)督管理等內(nèi)容分別進(jìn)行立法探索，在總結(jié)歸納的基礎(chǔ)上構(gòu)建全國性碳排放權(quán)交易法律制度體系。這種分立式立法模式在碳排放權(quán)交易的前期制度試點階段具有較強的可行性，但是結(jié)合碳達(dá)峰的近期目標(biāo)與碳中和的中長期目標(biāo)，推進(jìn)碳排放權(quán)交易領(lǐng)域綜合性立法已勢在必行。法學(xué)界的學(xué)者呼吁通過加快制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》和《應(yīng)對氣候變化法》等基礎(chǔ)性法律規(guī)范，以實現(xiàn)碳排放權(quán)交易與《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《能源法》）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）《中華人民共和國金融法》（以下簡稱《金融法》）等法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，構(gòu)建整體性的保障低碳生產(chǎn)的法律體系。[2]綜合性立法模式可以通過框架立法的形式將有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與生活的原則、制度予以規(guī)范化，強化法律法規(guī)支撐和執(zhí)法監(jiān)督，為碳排放權(quán)交易的各層級立法提供法律依據(jù)。

（一）為碳排放權(quán)交易提供充分的立法依據(jù)

目前，生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法（試行）》）屬于部門規(guī)章，為了解決《管理辦法（試行）》立法層級過低的問題，國務(wù)院正著手制定《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。從立法進(jìn)展的情況看，碳排放權(quán)交易立法大概率會通過行政法規(guī)的形式予以公布。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第六十五條規(guī)定，行政法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)有憲法與法律的明確依據(jù)，但是未來即將出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》仍缺乏充分的立法依據(jù)。有觀點認(rèn)為，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的上位法制定依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），碳排放權(quán)交易管理屬于《大氣污染防治法》第二條第二款涉及的溫室氣體協(xié)同控制。但是這一解釋并不合理，其原因在于《大氣污染防治法》最主要的防治對象是二氧化硫等大氣污染物，而不包括二氧化碳，《大氣污染防治法》“防治大氣污染”的立法目的與碳排放權(quán)交易實現(xiàn)溫室氣體總量控制、推進(jìn)溫室氣體減排的目的并非完全相同。因此，必須推進(jìn)碳排放權(quán)交易的綜合性立法，通過制定碳排放權(quán)交易管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，以作為《管理辦法（試行）》以及未來的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的上位法，為碳排放權(quán)交易立法提供充分依據(jù)。

（二）清除碳排放權(quán)交易的現(xiàn)實障礙

目前，碳排放權(quán)交易立法存在諸多理論與制度障礙，無法通過生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章予以有效解決，而通過碳排放權(quán)交易綜合性立法的方式予以清除。一是明確碳排放份額的產(chǎn)權(quán)地位。碳排放權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)源于科斯定理，科斯定理認(rèn)為在交易成本客觀存在的前提下，產(chǎn)權(quán)界定與歸屬的法律配置是產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，也是決定產(chǎn)權(quán)效率的重要初始條件。但是，《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章與規(guī)范性文件仍然是將碳排放份額的確定與分配視作行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為，沒有進(jìn)行充分的產(chǎn)權(quán)制度化型構(gòu)，導(dǎo)致碳排放份額的實際交易案例無法真正反映市場需求。只有通過綜合性的碳排放權(quán)交易立法，才能依據(jù)《立法法》對碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行合法、明確與有效的規(guī)定。二是實質(zhì)性建立碳排放權(quán)的市場化定價與交易機制。國內(nèi)碳排放權(quán)交易整體上尚未完全實現(xiàn)市場化定價與資源配置，如《管理辦法（試行）》沒有明確碳排放權(quán)交易是否需要繳納增值稅、環(huán)境保護(hù)稅，也未規(guī)定企業(yè)能否將碳排放份額作為信用擔(dān)保進(jìn)行抵押質(zhì)押融資，企業(yè)破產(chǎn)后能否將它作為破產(chǎn)財產(chǎn)進(jìn)行分配。通過碳排放權(quán)交易綜合性立法能夠有效地形成碳排放權(quán)的市場定價機制，并對碳排放權(quán)的計稅規(guī)則、承繼制度、擔(dān)保融資制度、破產(chǎn)制度等內(nèi)容予以具體規(guī)制。三是形成全面的碳排放權(quán)配額分配糾紛救濟(jì)機制。《管理辦法（試行）》沒有給予排放單位對被列入重點排放單位目錄以及排放份額分配行為的充分異議權(quán)利，僅規(guī)定相對方可以向生態(tài)環(huán)境部門提出行政復(fù)核。碳排放單位需要控制溫室氣體排放并承擔(dān)配額清繳義務(wù)等一系列配套義務(wù)，因此，排放單位有權(quán)針對生態(tài)環(huán)境部門將其列入重點排放單位目錄以及分配特定碳排放權(quán)配額的行為提起異議與行政訴訟。通過碳排放權(quán)交易綜合性立法，有助于強化碳排放單位的權(quán)益保護(hù)。

（三）有助于協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易管理中多部門的職權(quán)行使

碳排放權(quán)交易制度涉及能源開發(fā)、低碳循環(huán)生產(chǎn)等多個領(lǐng)域。一方面，碳排放權(quán)交易需要生態(tài)環(huán)境部門履行監(jiān)管職責(zé)，對碳排放權(quán)配額的分配、碳排放配額總量等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管;另一方面，碳排放權(quán)交易還需要市場監(jiān)督管理、審計等部門對碳排放權(quán)交易市場準(zhǔn)入、碳排放權(quán)交易審計等內(nèi)容進(jìn)行管理監(jiān)督。監(jiān)管主體之間職責(zé)范圍的交叉問題，需要通過碳排放權(quán)交易綜合性立法的方式制定相關(guān)法律規(guī)范予以協(xié)調(diào)解決，制定的法律規(guī)范需要與《節(jié)約能源法》《環(huán)境保護(hù)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多項法律規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。以金融監(jiān)管為例，我國目前碳排放權(quán)交易主要是碳排放配額的現(xiàn)貨交易，隨著國內(nèi)碳排放權(quán)交易機制的不斷完善，對國外碳排放權(quán)交易金融監(jiān)管經(jīng)驗的借鑒會涉及到碳排放份額的遠(yuǎn)期期貨交易、碳金融衍生品交易以及抵押質(zhì)押融資等金融業(yè)務(wù)，而這些業(yè)務(wù)管理也會涉及生態(tài)環(huán)境部門、銀行管理部門與證券監(jiān)督管理部門，需要通過法律規(guī)制的方式來保證各部門監(jiān)管職權(quán)順暢行使。此外，碳排放權(quán)交易制度的目標(biāo)是使碳交易成為企業(yè)自主的市場行為，進(jìn)行碳排放權(quán)交易綜合性立法還有助于劃清政府監(jiān)管部門的職權(quán)邊界，避免公權(quán)力過度介入碳排放權(quán)交易的市場活動過程中。

二、 碳排放權(quán)交易立法的現(xiàn)實困境

（一）立法位階偏低

目前，規(guī)制碳排放權(quán)交易管理活動較為重要的規(guī)范是生態(tài)環(huán)境部出臺的《管理辦法（試行）》，其前身是國家發(fā)改委于2014年制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。根據(jù)《管理辦法（試行）》，生態(tài)環(huán)境部于2021年5月出臺了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》一系列具體規(guī)定，細(xì)化碳排放權(quán)交易的登記、交易與結(jié)算規(guī)則。在綠色低碳發(fā)展的專項立法方面，我國已出臺《環(huán)境保護(hù)稅法》《節(jié)約能源法》《中華人民共和國電力法》等多項中央層面的單行法律，但仍然缺乏對碳排放權(quán)登記、交易與結(jié)算進(jìn)行規(guī)定的綜合性專門立法。2011年，國內(nèi)開始在北京等7個省市開展碳排放權(quán)交易試點。近幾年，試點地區(qū)在地方性立法方面進(jìn)行了部分探索，如深圳市人大常委會公布實施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》。有學(xué)者統(tǒng)計，2018年以來涉及碳排放權(quán)交易的地方性立法及規(guī)范性文件共計80余份，其中大部分為地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，地方法規(guī)數(shù)量較少。[3]

在碳排放權(quán)交易管理涉及的行業(yè)方面，生態(tài)環(huán)境部公布的《納入2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》包括2225家重點排放單位，其中絕大部分為發(fā)電企業(yè)。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋表示，目前碳排放權(quán)交易管理主要是以發(fā)電行業(yè)為突破口，開展碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索。針對發(fā)電行業(yè)的碳排放權(quán)交易管理，生態(tài)環(huán)境部于2019年底編制出臺了《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，以部門規(guī)范性文件的形式對發(fā)電行業(yè)碳排放權(quán)交易管理的重點排放單位名單、配額總量與分配方法、配額清繳等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

與《土地污染防治法》《大氣污染防治法》等其他領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)立法相比，我國碳排放權(quán)交易的相關(guān)立法在內(nèi)容上比較分散，法律層級較低。目前，中央層面的碳排放權(quán)交易立法僅包括生態(tài)環(huán)境部制定公布的《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章以及相關(guān)的部門規(guī)范性文件，欠缺法律與行政法規(guī)統(tǒng)一的規(guī)制碳排放權(quán)交易管理立法，如碳排放權(quán)交易部門規(guī)章與規(guī)范性文件無法對碳排放權(quán)交易中的責(zé)任條款、碳排放份額抵押融資制度細(xì)則、碳排放權(quán)利救濟(jì)機制進(jìn)行具體規(guī)定，而這些內(nèi)容恰恰是碳排放權(quán)交易管理法律制度所需要的，上述相關(guān)的法律規(guī)范無法為碳排放權(quán)交易管理提供法律保障。同時，碳排放權(quán)交易缺乏上位的《低碳發(fā)展促進(jìn)法》《應(yīng)對氣候變化法》等法律規(guī)范的指導(dǎo)，上位法的欠缺不利于碳排放權(quán)的交易管理與能源開發(fā)、自然資源管理利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)等其他方面法律規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）碳排放權(quán)交易管理規(guī)定不夠完善

《管理辦法（試行）》對溫室氣體排放單位、碳排放份額分配與登記規(guī)則、交易與清繳規(guī)則等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但仍不夠完善。在碳排放配額分配規(guī)則方面，生態(tài)環(huán)境部與省級生態(tài)環(huán)境主管部門分別制定碳排放額總量、分配方案以及各省的具體分配方案。但是具體分配方案的制定過程缺乏必要的公開性與透明性。在權(quán)利救濟(jì)機制方面，《管理辦法（試行）》沒有完整地規(guī)定碳排放單位對生態(tài)環(huán)境部門將其納入重點排放單位目錄，確定具體碳排放配額行為的權(quán)利救濟(jì)途徑。生態(tài)環(huán)境部門將碳排放單位納入重點監(jiān)管目錄，規(guī)定年度的碳排放配額限度，構(gòu)成了對碳排放單位的權(quán)利限制，而碳排放權(quán)配額的分配過程本質(zhì)上屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十二條第二款所涉的“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置”情形，具有鮮明的公法屬性。[4]遺憾的是，《管理辦法（試行）》僅在第十六條規(guī)定重點排放單位對分配的碳排放配額有異議的，可以在通知的7日內(nèi)向省級生態(tài)環(huán)境管理部門申請復(fù)核，并未對排放單位不同意復(fù)核意見時是否可以提起行政訴訟進(jìn)行規(guī)定，《管理辦法（試行）》所規(guī)定的7日復(fù)核期與《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條的60日復(fù)議期規(guī)定相沖突。行政復(fù)核多適用于行政內(nèi)部行為，碳排放權(quán)份額分配屬于較為典型的行政外部行為，不宜采用行政復(fù)核這一表述。另外，根據(jù)《行政許可法》的保留原則，《管理辦法（試行）》作為部門規(guī)章，以此形式對生產(chǎn)企業(yè)設(shè)定行政許可，其合法性存在疑問。在懲罰規(guī)則方面，《管理辦法（試行）》缺乏對違反碳排放份額分配單位相應(yīng)的懲罰性措施。一方面，“限期改正”缺乏具體的制度設(shè)計，改正期限過長或過短都難以實現(xiàn)有效的懲罰效果;另一方面，不同地區(qū)立法所設(shè)定的罰金數(shù)額差異較大，如北京市采取的是倍比罰金模式，罰金為市場均價的3-5倍;湖北采取的則是限額罰金模式，最高限額為15萬元。但是從總體上看，碳排放罰金標(biāo)準(zhǔn)較低，排放單位的違約成本不高。[5]

（三）部分規(guī)范之間存在條文沖突

目前，碳排放權(quán)交易地方性立法以及規(guī)范性文件中大部分為地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，地方法規(guī)數(shù)量較少。從具體內(nèi)容看，除深圳市的立法對碳排放權(quán)交易管理進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定以外，其他地區(qū)的立法仍然主要是進(jìn)行原則性與政策宣示性的規(guī)定，難以有效指導(dǎo)本地區(qū)碳排放權(quán)交易管理活動。同時，部分地方政府規(guī)章與生態(tài)環(huán)境部出臺的政府規(guī)章在內(nèi)容上也存在沖突。以未按時足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正+罰款的處罰方式，在罰款幅度上設(shè)置了2-3萬元的處罰額度。但部分地方政府規(guī)章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》的處罰幅度，以《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》為例，其在第四十九條規(guī)定中采取了倍比罰金+最高罰款額度方式，超過了《管理辦法（試行）》規(guī)定的處罰幅度。根據(jù)《立法法》，湖北省政府制定出臺的地方政府規(guī)章與生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章規(guī)定之間的不一致，不會導(dǎo)致地方政府規(guī)章之規(guī)定無效，但地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間的條文沖突阻礙了全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易管理法律制度建設(shè)。

三、碳排放權(quán)交易綜合性立法的域外實踐

（一）英國碳排放權(quán)交易立法的經(jīng)驗

作為較早開展碳排放權(quán)交易制度實踐的國家，英國承諾將在2050年前實現(xiàn)碳中和。英國于2005年實行歐盟碳排放權(quán)交易體系，脫歐以后，英國的碳排放權(quán)交易計劃將取代原有的歐盟排放權(quán)交易體系，但是英國的碳排放權(quán)交易制度整體上與歐盟碳排放權(quán)交易體系保持一致。

基本概括而言，英國的碳排放權(quán)交易立法（ETS）已較為完善，其在以下兩個方面的經(jīng)驗值得參考：一方面，英國建立了碳排放權(quán)交易的法律體系。英國目前施行的《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》是根據(jù)2008年通過的《應(yīng)對氣候變化法案》制定的。英國的《應(yīng)對氣候變化法案》對碳排放總量目標(biāo)與碳預(yù)算、應(yīng)對氣候變化委員會、碳排放權(quán)交易計劃、垃圾與塑料手提袋減量等方面進(jìn)行了總體框架性的規(guī)定，《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》則是在《應(yīng)對氣候變化法案》基礎(chǔ)上分9個部分詳細(xì)規(guī)定了英國碳排放權(quán)交易的制度內(nèi)容。其中第1部分為總則，對這一法案所涉的概念內(nèi)涵進(jìn)行了明確界定;第2-9部分分別對碳排放權(quán)交易制度的基本結(jié)構(gòu)、碳排放單位、碳排放權(quán)交易收費標(biāo)準(zhǔn)、碳排放權(quán)交易監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管規(guī)則、碳排放權(quán)交易的運行與罰則、申訴途徑以及其他事項進(jìn)行了具體規(guī)定。與我國從部門規(guī)章與規(guī)范性文件出發(fā)進(jìn)行“自下而上”的立法方式不同，英國的《應(yīng)對氣候變化法案》《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》通過“自上而下”的方式逐步細(xì)化碳排放權(quán)交易的法律制度規(guī)定，較好地保持了碳排放權(quán)法律規(guī)定的體系性。

另一方面，英國在全面審慎立法的同時保證條文規(guī)定的具體化。整體上看，英國的《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》對碳排放權(quán)交易管理的整體過程進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，這一立法結(jié)果來自于英國立法機關(guān)全面審慎的權(quán)衡過程。相較而言，我國自2011年碳排放權(quán)交易試點至今已有十年時間，但從目前碳排放權(quán)交易的立法情況看，立法進(jìn)度偏慢且碳排放權(quán)交易的規(guī)范文本粗糙問題仍較為突出。以英國《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》對碳排放權(quán)交易的碳價規(guī)定為例，《溫室氣體排放權(quán)交易計劃法案》設(shè)定了過渡期間最低碳排放權(quán)交易拍賣價格為每噸二氧化碳22英鎊，同時制定了碳價平抑機制來保證碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定，我國目前還缺乏對碳價的類似詳細(xì)規(guī)定。此外，英國的碳排放權(quán)交易計劃涉及能源消耗、發(fā)電與航空等行業(yè)，相較于我國碳排放權(quán)交易立法僅限于發(fā)電行業(yè)，英國的碳排放權(quán)交易立法涉及的行業(yè)更廣。因此，參考英國的碳排放權(quán)交易經(jīng)驗，未來隨著我國碳排放權(quán)交易制度的不斷發(fā)展，可以將能源行業(yè)以及航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易之中。

（二）澳大利亞碳排放權(quán)交易的立法“教訓(xùn)”

澳大利亞在發(fā)達(dá)國家中碳排放立法起步較早但步伐遲緩。根據(jù)2020年New Climate Institute（新氣候研究所）對世界前60名溫室氣體排放國家氣候變化政策的排名，澳大利亞與美國同處于倒數(shù)一欄。國際上關(guān)于碳排放總量控制與碳減排的實施方式主要有碳排放權(quán)交易與碳稅兩種，澳大利亞在2011年工黨吉拉德政府時期制定的《清潔生產(chǎn)法案2011》是通過碳稅來增加企業(yè)的碳排放成本，引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)碳排放總量控制與碳減排目標(biāo)的?！肚鍧嵣a(chǎn)法案2011》計劃于2015年7月1日將固定的碳稅改為價格浮動的碳排放權(quán)交易制度并允許企業(yè)公開交易排放額度。然而，《清潔生產(chǎn)法案2011》通過以后，礦產(chǎn)出口價格下跌等一些不利因素疊加導(dǎo)致了澳大利亞國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，物價攀升、居民生活開支增加等問題引發(fā)了民眾對《清潔生產(chǎn)法案2011》的嚴(yán)重不滿?！肚鍧嵣a(chǎn)法案2011》最終于2014年被自由黨阿伯特政府廢除，取而代之的是新的《清潔生產(chǎn)（廢除碳稅）法2014》，由此澳大利亞成為世界上第一個廢止碳稅的國家?！肚鍧嵣a(chǎn)（廢除碳稅）法2014》廢止了碳排放權(quán)交易體系建設(shè)的預(yù)期計劃，建立了新的碳減排基金。政府定期對認(rèn)證的碳減排量進(jìn)行拍賣，參加者可以將儲存或者減排的溫室氣體換算成碳信用單位并將其出售給碳減排基金或者私人主體。《清潔生產(chǎn)（廢除碳稅）法2014》的實施效果欠佳，澳大利亞國內(nèi)的碳排放量連年攀升（見下圖）。

從目前來看，澳大利亞碳排放權(quán)交易立法存在的問題可以概括為以下幾方面：一是澳大利亞立法穩(wěn)定性較差，無法為碳排放權(quán)交易制度實施提供穩(wěn)定的法律保障。澳大利亞早期計劃設(shè)定若干年的碳稅之后過渡到碳排放權(quán)的市場化交易，但是由于工黨與自由黨在碳稅征收問題上的分歧且政府未能較好地轉(zhuǎn)移分?jǐn)傇O(shè)定碳稅所增加的生產(chǎn)經(jīng)營成本，居民電價、煤氣價格迅速攀升，最終導(dǎo)致《清潔生產(chǎn)法案2011》僅實施3年左右時間便被廢止。澳大利亞立法者對碳排放權(quán)交易立法的認(rèn)識不足阻礙了本國形成穩(wěn)定的立法制度，使得澳大利亞的碳排放權(quán)交易立法進(jìn)展遲緩。二是行政機關(guān)過度介入碳排放總量控制，資源配置效率不佳?！肚鍧嵣a(chǎn)（廢除碳稅）法2014》通過以后，澳大利亞碳減排基金作為政府管理機構(gòu)，直接參與碳排放權(quán)的交易過程，碳排放企業(yè)與碳減排基金之間進(jìn)行碳排放量的場外交易，碳減排基金給予相應(yīng)的補貼。從目前的實施效果看，這一場外交易制度的實施效果也不理想。政府在碳價協(xié)商過程中缺乏透明度，澳大利亞航空、發(fā)電等行業(yè)的碳排放量迅速攀升。三是未能探索適合本國實際的碳排放市場交易制度。澳大利亞本國高度依賴燃煤發(fā)電，約有60%的電力供應(yīng)由燃煤提供②，澳大利亞近年來本土的電力供應(yīng)時常不足，燃煤導(dǎo)致的高碳排放使得澳大利亞難以在“經(jīng)濟(jì)與環(huán)?！敝凶鞒鰞扇倪x擇。因此，其本國的碳排放權(quán)交易制度難以在保證經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)上迅速推進(jìn)。隨著美國拜登政府提出重返《巴黎協(xié)定》，在國際氣候變化領(lǐng)域合作的背景下，澳大利亞莫里森政府于2021年4月提出要籌集4700萬美元在印太地區(qū)進(jìn)行區(qū)域國家間的碳排放權(quán)交易，這一舉措能否有效緩解澳大利亞國內(nèi)碳排放總量控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的緊張關(guān)系，仍待進(jìn)一步觀察③。

四、我國碳排放權(quán)交易綜合性立法的推進(jìn)路徑

（一）盡快制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》，適時推進(jìn)《應(yīng)對氣候變化法》的制定進(jìn)程

從國務(wù)院的立法進(jìn)度看，碳排放權(quán)交易管理大概率要通過國務(wù)院制定行政法規(guī)的方式予以實現(xiàn)。從目前我國的立法供給情況看，碳排放權(quán)立法缺乏法律層面的立法依據(jù)，國務(wù)院正在制定的碳排放權(quán)交易行政法規(guī)存在立法依據(jù)不充分的可能。因此，應(yīng)盡快制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》。結(jié)合我國碳達(dá)峰的近期目標(biāo)與碳中和的中長期目標(biāo)，學(xué)者們普遍呼吁制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》的建議是可行的。從內(nèi)容上看，《低碳發(fā)展促進(jìn)法》可以就碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、定價機制與交易制度、行政部門監(jiān)管職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行框架性、原則性的規(guī)定，具體實施規(guī)定可由國務(wù)院正在制定的行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》予以具體化。對于部分學(xué)者所提出的適時推進(jìn)《應(yīng)對氣候變化法》，應(yīng)納入到全國人大常委會的立法規(guī)劃中，并對部門職責(zé)及溫室氣體排放權(quán)的法律屬性與交易機制、工作目標(biāo)以及評價考核機制等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。然而，從我國的現(xiàn)實政策條件看，碳排放權(quán)交易制度的變遷速度仍然過快，碳排放權(quán)交易所依賴的總體制度環(huán)境與國際協(xié)定仍未完全成熟。同時，應(yīng)對氣候變化不僅涉及碳排放權(quán)交易，還涉及到碳總量和碳強度的控制、非化石能源比例的提高、生活方式的轉(zhuǎn)型等多個方面的制度供給與改革，這些內(nèi)容同樣應(yīng)被納入《應(yīng)對氣候變化法》的調(diào)整范圍。但是從目前的情況看，上述這些方面的制度化發(fā)展程度尚未達(dá)到可通過立法予以統(tǒng)一規(guī)范化調(diào)整的程度。因此，《應(yīng)對氣候變化法》可在《低碳發(fā)展促進(jìn)法》制定后，經(jīng)立法評估再適時推進(jìn)制定工作。

（二）明確碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，完善碳排放權(quán)市場化交易法律制度

碳排放權(quán)交易綜合性立法需要明確碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，不斷完善碳排放權(quán)的市場化定價、抵押質(zhì)押融資、計稅規(guī)則、金融化配置機制與權(quán)利救濟(jì)機制。從國外的碳排放權(quán)交易立法經(jīng)驗看，多數(shù)國家都賦予了碳排放權(quán)不同于傳統(tǒng)財產(chǎn)的新型產(chǎn)權(quán)地位。盡管我國法學(xué)界未就碳排放權(quán)的法律性質(zhì)形成完全統(tǒng)一認(rèn)識，但這并不妨礙先從制度層面賦予碳排放權(quán)一定程度的產(chǎn)權(quán)地位。因為，只有通過統(tǒng)一立法賦予碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，才能為碳排放權(quán)市場化定價與交易提供穩(wěn)定的理論與制度基礎(chǔ)。碳排放權(quán)交易綜合性立法不僅要明確碳排放權(quán)產(chǎn)權(quán)的法律地位，還要對碳排放權(quán)的初始分配制度、總量控制制度、碳排放權(quán)交易市場運行與管理制度、碳排放權(quán)交易的法定程序以及碳排放權(quán)交易的救濟(jì)機制和政府監(jiān)管審計職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性規(guī)定。

在碳排放權(quán)的初始分配制度上，碳排放權(quán)交易綜合性立法可以采取無償分配與有償分配兩種分配方式相結(jié)合的形式。立法可以規(guī)定，當(dāng)前階段仍以無償分配為主要的碳排放權(quán)配額分配方式，隨著碳排放權(quán)交易制度的不斷完善，逐步擴(kuò)大拍賣等有償分配方式的比例。在碳排放總量控制制度方面，我國缺乏專門的具體實施法律規(guī)范，碳排放權(quán)交易綜合性立法應(yīng)明確規(guī)定關(guān)于總量控制的具體管理辦法，包括確定總量控制目標(biāo)、總量分布機制、總量監(jiān)測及核查制度等，以保證總量控制制度的實效。在交易市場運行管理和交易法定程序方面，碳排放權(quán)交易綜合性立法應(yīng)明確碳排放權(quán)交易的主體范圍、客體種類、交易合同的成立生效要件，同時需要對碳排放權(quán)交易規(guī)則、碳排放權(quán)在一級市場上的初始定價和在二級市場上的交易價格形成、碳排放權(quán)交易信息獲得途徑等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。完善碳排放權(quán)市場化交易機制需要確定碳排放權(quán)的市場化價格，使碳排放權(quán)配額交易價格如實反映市場需求，建立碳排放權(quán)的抵押質(zhì)押融資機制。在碳排放權(quán)交易金融化方面，可以借鑒域外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，引入碳金融衍生品交易制度，實現(xiàn)碳價格與市場風(fēng)險掛鉤，促進(jìn)碳價格發(fā)揮市場化功效，為碳質(zhì)押、碳回購等業(yè)務(wù)的開展以及碳交易收入的會計和稅務(wù)處理提供現(xiàn)實依據(jù)。

（三）協(xié)調(diào)明確碳排放權(quán)交易的各部門監(jiān)管職責(zé)，完善權(quán)利救濟(jì)制度

碳排放權(quán)交易涉及生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督管理、能源開發(fā)利用管理、銀行與證券管理等多個部門，這些部門分別負(fù)責(zé)碳排放權(quán)配額的制定與分配、抵押質(zhì)押、金融化交易等環(huán)節(jié)。為了促進(jìn)碳排放權(quán)交易制度的順暢行使，避免出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，碳排放權(quán)綜合性立法需要明確碳排放權(quán)交易的各部門監(jiān)管職責(zé)，劃分好各級部門尤其是生態(tài)環(huán)境部門的管理權(quán)限。此外，國家可以探索建立專門的碳排放權(quán)交易管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理跨區(qū)域的溫室氣體治理和碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易綜合性立法還需要對環(huán)境審計制度進(jìn)行規(guī)定，通過立法擴(kuò)大審計機關(guān)的權(quán)限范圍，制定并完善環(huán)境審計準(zhǔn)則和環(huán)境會計準(zhǔn)則。在權(quán)利救濟(jì)機制上，碳排放權(quán)交易一般涉及民事、行政和刑事責(zé)任。碳排放權(quán)交易綜合性立法應(yīng)與《環(huán)境保護(hù)法》保持一致，采用無過錯責(zé)任原則，嚴(yán)厲追究違法行使碳排放權(quán)行為人的合同責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。同時，綜合性立法需要保障排放單位針對生態(tài)環(huán)境部門制定重點排放單位目錄、分配具體碳排放權(quán)配額行為的異議救濟(jì)權(quán)利，完善異議行為的行政復(fù)議與行政訴訟制度;針對碳排放權(quán)抵押質(zhì)押和金融化過程中出現(xiàn)的金融詐騙、碳排放配額盜竊、核證機構(gòu)出具虛假核證報告等違法行為，《刑法》應(yīng)完善法律規(guī)定，嚴(yán)厲追究刑事責(zé)任。

（四）推進(jìn)央地協(xié)調(diào)立法，根據(jù)實際推進(jìn)碳排放權(quán)交易

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，貫徹低碳發(fā)展理念尤為重要，但由于我國的特殊國情，結(jié)合東西部之間、沿海與內(nèi)陸之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的現(xiàn)實情況，各地碳排放權(quán)交易的市場化與碳排放權(quán)交易管理能力存在著不同程度的差異。推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法應(yīng)結(jié)合各地發(fā)展的實際，不能搞“一刀切”式的簡單式規(guī)定，“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)的實現(xiàn)必須建立在充分保障社會民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)之上?？紤]到全國性立法需要更長的時間周期，鼓勵有條件的地區(qū)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級、低碳清潔生產(chǎn)的實際需要，制定符合本地區(qū)實際的碳排放權(quán)交易規(guī)范。同時，地方性碳排放權(quán)交易法律規(guī)范應(yīng)在碳排放權(quán)交易中央立法規(guī)定下進(jìn)行具體性規(guī)定，避免出現(xiàn)地方性法律規(guī)范與中央立法間的沖突。中央碳排放權(quán)交易綜合性立法出臺之后，地方政府可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展需要，制定關(guān)于本地區(qū)碳排放配額總量與分配的實施細(xì)則，在不違反中央層級立法的前提下加速本地區(qū)的低碳化發(fā)展。此外，各區(qū)域之間可以借鑒歐盟ETS的成功經(jīng)驗，探索建立區(qū)域間的碳排放權(quán)交易市場規(guī)范，形成全國性與區(qū)域性共存的各層級碳排放權(quán)交易市場，豐富碳排放權(quán)交易的實踐經(jīng)驗。

①數(shù)據(jù)來源Greg Jericho.Australian greenhouse emissions.Note the significant drop during the“Carbon price period”.https：//www.climatescorecard.org/2020/03/australias-ill-fated-emissions-trading-system.

②資料來源：Australia's Electricity.https：//www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-a-f/appendices/australia-s-electricity.aspx#：～：text=Australia%20is%20heavily%20dependent%20on，production%20is%20derived%20from%20coal.

③資料來源：Australia focuses on market-based programs，emissions trading，https：//ihsmarkit.com/research-analysis/australia-focuses-on-marketbased-programs-emissions-trading.html.

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The Discussion of the Comprehensive Legislation of

China's Carbon Emission Trading

Mei Xin，Ding Liangke

Abstract：Faced with the goal of“carbon peak and carbon neutrality”，China's carbon emission trading legislation has pressing time and arduous tasks.At present，carbon emissions trading legislation has disadvantages such as low levels， insufficient legislative basis，and conflicts between existing regulations.Future carbon emissions trading legislation should learn from foreign experience，adopt a comprehensive legislative model，and formulate the“Low Carbon Development Law” as soon as possible and promptly promote the formulation of“the Climate Change Law”.Comprehensive legislation on carbon emissions trading needs to clarify the property rights of carbon emissions rights，improve the market-based trading mechanism for carbon emissions rights，coordinate and clarify the responsibilities of various departments for carbon emissions trading，and improve rights relief and legal supervision systems.Taking into account the fact that the economic development level of China's east and west，coastal and inland areas are pretty different，carbon emissions trading legislation can be implemented at the central and local levels，encouraging regions with conditions to follow local economic development，industrial upgrading， and low-carbon clean production According to actual needs，formulate carbon emission trading regulations that meet the actual needs of the region.

Keywords：carbon emission trading;legislative model;legislative level;comprehensive legislation;simultaneous development of central and local governments