摘? ? ? 要：推進營商環(huán)境建設(shè)是正確處理政府與市場關(guān)系、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。近年來，各級政府一體化推動“放管服”改革和營商環(huán)境建設(shè)，不僅取得了顯著成效，而且市場主體營商便利化水平也得到了明顯提升。但與建設(shè)國際一流營商環(huán)境目標相比，市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)仍有改進空間。展望未來，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)遵循市場化、法治化、國際化全面推進的路徑，多措并舉助推營商環(huán)境建設(shè)，規(guī)范營商環(huán)境評價機制，以釋放更多的改革紅利、更好地推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：營商環(huán)境;“放管服”改革;行政審批制度改革;市場化;法治化;國際化

中圖分類號：F273.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編碼：1007-8207（2022）05-0032-12

收稿日期：2022-03-20

作者簡介：賴先進，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，碩士研究生導(dǎo)師，哲學(xué)博士，公共管理博士后，北京大學(xué)國家治理研究院兼職副研究員，研究方向為行政改革與治理創(chuàng)新。

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視營商環(huán)境建設(shè)，一體化推進“放管服”改革，實現(xiàn)了政府行政體制改革的創(chuàng)新升級和突破。新一屆政府成立之初，就把簡政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，大力取消和下放政府行政審批事項。2014年，國務(wù)院在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上提出強化放管結(jié)合;2015年，國務(wù)院又將優(yōu)化服務(wù)納入其中，形成了“放管服”三管齊下的新格局。從2019年起，國務(wù)院連續(xù)兩年把優(yōu)化營商環(huán)境與全國深化“放管服”改革一體化部署、一體化推進，連續(xù)三年召開以深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境為題的全國電視電話會議。2020年7月21日，習(xí)近平總書記在企業(yè)家座談會上發(fā)表的重要講話中強調(diào)：打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。[1]經(jīng)過近年來的持續(xù)推進，我國營商環(huán)境建設(shè)取得了超過預(yù)期的成效，為實現(xiàn)全面建成小康社會第一個百年奮斗目標、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家第二個百年奮斗目標新征程提供了積極有效的制度保障?！笆奈濉睍r期，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，明確營商環(huán)境建設(shè)的主要方向，能夠為深化“放管服”改革實踐提供參考。

一、近年來以便利化為主要特征的營商環(huán)境建設(shè)舉措

（一）持續(xù)壓縮政府行政審批事項

2015年5月，非行政許可審批這一歷史概念徹底終結(jié)，在此基礎(chǔ)上，2018-2020年，國務(wù)院對取消和下放行政審批項目持續(xù)發(fā)力，每年都公布取消一批行政審批、行政許可事項。2018年7月，國務(wù)院決定取消11項行政許可等事項;2019年2月，國務(wù)院決定取消25項行政許可事項，下放6項行政許可事項的管理層級;2020年9月，國務(wù)院決定取消29項行政許可事項，下放4項行政許可事項的審批層級。在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理上，國務(wù)院持續(xù)壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄。2019年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄加強事中事后監(jiān)管的決定》明確要求實施許可證管理的產(chǎn)品由24類減少至10類。2018-2020年，國務(wù)院共計取消65項行政許可事項，下放10項行政許可事項的管理層級（含審批層級），政府行政審批事項得到進一步壓減。在壓縮行政審批事項的同時，政府持續(xù)簡化審批辦理環(huán)節(jié)，減少申報材料和辦事時間，降低辦事成本，方便了企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

（二） 全面實施市場準入負面清單制度

市場準入負面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。2018年12月，國家發(fā)展改革委 商務(wù)部發(fā)布《市場準入負面清單（2018年版）》，這標志著我國全面實施市場準入負面清單制度;2019年11月，國家發(fā)展改革委 商務(wù)部印發(fā)《市場準入負面清單（2019年版）》，要求對清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入，不得違規(guī)另設(shè)市場準入行政審批和確?！耙粏伪M列、單外無單”;2020年12月，國家發(fā)展改革委 商務(wù)部發(fā)布《市場準入負面清單（2020年版）》，2020年版清單共列入事項123項，比2019年版清單減少8項。2021年12月，國家發(fā)展改革委 商務(wù)部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》。經(jīng)過幾年的努力，我國建立起了全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，外資準入負面清單進一步縮減，市場準入限制在制度化改革過程中得到持續(xù)放寬。這為培育和發(fā)展市場主體提供了良好的制度環(huán)境和制度條件。

（三）全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，加強信用體系建設(shè)

“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制在全國范圍內(nèi)得到全面實施。在強化事中事后監(jiān)管中，我國建立了“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》后，“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制在全國得到推廣。在前期改革已取得顯著成效的基礎(chǔ)上，2019年2月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》提出：到2020年底，實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋。面對量大、面廣的市場主體，實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，為進一步消除市場失靈、維護公平的市場競爭秩序提供了有力保障。

信用體系是強化事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)和支撐。現(xiàn)代市場經(jīng)濟既是契約經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟，如果缺乏有效的社會信用體系，事中事后監(jiān)管必然缺乏有效手段。黨的十八大以來，我國政府大力推進信用體系建設(shè)并取得了顯著成效，全社會的信用意識明顯增強。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》強調(diào)，實施事前事中事后信用監(jiān)管;2020年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》提出，推動社會信用體系邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國營商環(huán)境報告2021》顯示，到2021年，全國信用信息共享平臺已連通46個部門和所有的?。▍^(qū)、市），歸集信息近600億條。[2]基于信用信息平臺和社會信用體系，政府探索和創(chuàng)新了新型監(jiān)管方式——信用監(jiān)管，在量大、面廣的市場監(jiān)管中正發(fā)揮著不可替代的作用，也帶動全社會誠信體系建設(shè)邁上了新臺階。信用監(jiān)管的一個顯著特點是差異化監(jiān)管，基于信用信息，監(jiān)管部門能夠?qū)嵭锌茖W(xué)有效的差異化監(jiān)管，提高市場監(jiān)管精細化水平。

（四）提升政務(wù)服務(wù)便民化水平

經(jīng)過持續(xù)努力，企業(yè)和居民找政府辦事、獲取政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量得到明顯提升，“門難進、臉難看、事難辦”的傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)態(tài)度得到有效轉(zhuǎn)變，政務(wù)服務(wù)便民化水平顯著提升。首先，“奇葩”證明現(xiàn)象得到遏制。2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，要求從源頭上避免“奇葩”證明等現(xiàn)象;2018年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》，要求貫徹落實減證便民、優(yōu)化服務(wù)的部署，切實做到?jīng)]有法律法規(guī)規(guī)定的證明事項一律取消。截至2019年底，各地區(qū)各部門已取消證明事項13000多項。其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在營商環(huán)境建設(shè)中持續(xù)推進。2018年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》，要求到2019年底，重點領(lǐng)域和高頻事項基本實現(xiàn)“一網(wǎng)、一門、一次”，省級政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上可辦率不低于90%，政務(wù)服務(wù)事項進駐綜合性實體政務(wù)大廳基本實現(xiàn)“應(yīng)進必進”，省市縣各級100個高頻事項實現(xiàn)“最多跑一次”。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的目標、總體架構(gòu)和任務(wù)要求。2019年4月，國務(wù)院公布《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，明確了一體化在線平臺建設(shè)的目標要求、總體架構(gòu)、推進體制。再次，建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度。2019年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》，要求到2020年底前，全面建成政務(wù)服務(wù)“好差評”制度體系。按照這一要求，各級政務(wù)服務(wù)機構(gòu)（含大廳、中心、站點、窗口等）、各類政務(wù)服務(wù)平臺（含業(yè)務(wù)系統(tǒng)、熱線電話平臺、移動服務(wù)端、自助服務(wù)端等）開展“好差評”工作，實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)事項全覆蓋、評價對象全覆蓋、服務(wù)渠道全覆蓋。

（五）推進營商環(huán)境制度化、法治化建設(shè)

國務(wù)院和有關(guān)地方政府都把相關(guān)措施、改革實踐上升為制度安排，用制度保障營商環(huán)境建設(shè)和“放管服”改革成果。2016年，遼寧率先出臺了營商環(huán)境地方性法規(guī)之后，吉林、黑龍江、河北、陜西、天津等省市也先后出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)?；诘胤较刃邢仍嚨男姓⒎▽嵺`和經(jīng)驗探索，2019年10月，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》），于2020年1月起施行，《條例》從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了有力的保障和支撐，成為全社會具有法律約束力的制度規(guī)范。此外，2019年3月，全國人大通過了《中華人民共和國外商投資法》，于2020年1月起施行。這是我國第一部外商投資領(lǐng)域統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律。經(jīng)過多年的“放管服”改革和營商環(huán)境實踐，我國建立起了優(yōu)化營商環(huán)境的基本制度規(guī)范。依據(jù)這些基本制度規(guī)范，一些地方司法系統(tǒng)探索建立了相應(yīng)的執(zhí)行和實施機制，強化營商環(huán)境制度規(guī)范的執(zhí)行。如寧波市檢察院建立了寧波市營商環(huán)境投訴監(jiān)督中心，整合紀委監(jiān)委、檢察院、司法局投訴監(jiān)督職能，推動營商環(huán)境制度規(guī)范的實施和執(zhí)行。

二、在國際比較與國內(nèi)發(fā)展中營商環(huán)境建設(shè)取得的顯著成效

（一）我國在世界營商環(huán)境的排名大幅提升

2019年10月，世界銀行發(fā)布《2020年營商環(huán)境報告》。這是世界銀行連續(xù)發(fā)布的第17期營商環(huán)境報告，以此評估和衡量2018年5月-2019年5月全球190個經(jīng)濟體營商環(huán)境改善最新進展。從營商環(huán)境全球排名看，《2020年營商環(huán)境報告》指出，中國全球營商環(huán)境排名由上一年度的46位提升到31位。[3]中國連續(xù)兩年位列全球營商環(huán)境改善幅度排名前十，現(xiàn)有排名可以和法國、瑞士等部分發(fā)達國家營商環(huán)境相媲美。從營商環(huán)境排名提升的單項指標看，在世界銀行評價的十個指標（開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)）中，《2020年營商環(huán)境報告》顯示，我國營商環(huán)境改善最為顯著，指標指數(shù)變化百分比最大的兩個指標是辦理施工許可、保護少數(shù)投資者。2020年7月，世界銀行發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗——改革驅(qū)動力與未來改革機遇》，專門介紹和推廣中國在優(yōu)化營商環(huán)境方面的改革經(jīng)驗。

（二）市場主體在經(jīng)濟下行趨勢下實現(xiàn)逆勢增長

優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)取得成效，不僅體現(xiàn)在國際組織的評價排名上，還體現(xiàn)在市場主體發(fā)展壯大和經(jīng)商創(chuàng)業(yè)的便利化之中。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)計，截至2021年底，全國登記在冊的市場主體達到1.54億戶，其中，企業(yè)4842.3萬戶，個體工商戶1.03億戶;黨的十八大以來，市場主體總量已比2012年底的5494.9萬戶增長了2.8倍，年均增長達到12.1%（企業(yè)年均增長15.1%，個體工商戶年均增長10.9%，全國日均新設(shè)企業(yè)由0.69萬戶持續(xù)增長到2021年的2.48萬戶）。[4]從市場主體辦事的便利化角度看，營商環(huán)境優(yōu)化讓市場主體創(chuàng)業(yè)更加便利，市場主體在經(jīng)濟活動中面臨的制度性交易成本大大降低，市場主體對“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境舉措的獲得感切實增強。從近年來市場主體數(shù)量增幅與經(jīng)濟增速的發(fā)展趨勢相比，在經(jīng)濟下行趨勢下，市場主體數(shù)量增幅反而呈現(xiàn)上升狀態(tài)。這表明，營商環(huán)境建設(shè)和相關(guān)改革措施起到了逆勢調(diào)節(jié)作用。

（三）營商環(huán)境改革措施在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了巨大作用

突如其來的新冠肺炎疫情對經(jīng)濟增長形成了巨大沖擊。無論是中國經(jīng)濟還是全球經(jīng)濟，在疫情的沖擊下都面臨著前所未有的下行壓力，因而如何實現(xiàn)經(jīng)濟快速復(fù)蘇即成為常態(tài)化疫情防控中的重要任務(wù)。在“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境措施的激勵下，中國經(jīng)濟發(fā)展在世界經(jīng)濟發(fā)展總體緩慢趨勢下正呈現(xiàn)強勁的復(fù)蘇勢頭。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2020年，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長2.3%，為全球主要經(jīng)濟體中唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的國家;據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2021年全年經(jīng)濟運行“成績單”顯示：2021年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值突破110萬億元，按年平均匯率折算，達17.7萬億美元，穩(wěn)居世界第二，全年經(jīng)濟增速達到8.1%。從政策投入和產(chǎn)出角度看，優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的成本和投入是零成本或低成本的，所產(chǎn)生的經(jīng)濟收益是巨大的。面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，我國深入推進“放管服”改革，持續(xù)改善和優(yōu)化營商環(huán)境，取得了超出預(yù)期的成效。

總體上看，近年來“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境緊緊圍繞企業(yè)發(fā)展的全生命周期發(fā)力，讓市場主體獲得了更加便利化的營商環(huán)境。在成效上，營商環(huán)境建設(shè)體現(xiàn)出明顯的便利化特征，如開辦企業(yè)和放寬市場準入改革，讓市場主體進入市場更加容易;政務(wù)服務(wù)相關(guān)改革如減少辦事手續(xù)、縮短辦事時間，讓市場主體獲取發(fā)展所需的服務(wù)更加便捷;事中事后監(jiān)管的強化讓市場主體有了公平、可靠的市場環(huán)境;便利化的營商環(huán)境進一步培育了市場主體，有效促進了經(jīng)濟增長。便利化營商環(huán)境為營商環(huán)境的整體改善提供了有效的改革“切口”，引領(lǐng)和推動著營商環(huán)境得到進一步整體性、系統(tǒng)性優(yōu)化。

三、深入推進營商環(huán)境建設(shè)存在的問題

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確指出：持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。盡管營商環(huán)境建設(shè)在便利化方面取得了顯著成效，但與“十四五”規(guī)劃中營商環(huán)境建設(shè)的任務(wù)和目標相比還存在一些差距和問題，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變尚未徹底完成，市場化營商環(huán)境有待深化

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，既是營商環(huán)境建設(shè)的目標，也是更好發(fā)揮政府作用、建設(shè)有為政府的目標。從“放管服”改革的出發(fā)點看，優(yōu)化營商環(huán)境，是讓政府從“不該管”“管不好”的領(lǐng)域退出，進入應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域;實現(xiàn)政府職能“歸位”，避免出現(xiàn)“越位”“缺位”“錯位”現(xiàn)象，從而徹底從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過黨的十八大以來的營商環(huán)境建設(shè)和“放管服”改革，市場主體經(jīng)商創(chuàng)業(yè)過程中面臨過多、過繁的行政審批和行政許可問題得到了有效解決，市場主體營商的便利化程度大大提高。但從政府職能角度看，政府依然“管了許多不該管的事”，原來取消的行政審批事項還存在通過各種變相方式出現(xiàn)的可能。政府職能轉(zhuǎn)變的歷史使命始終沒有完成。[5]因此，如何鞏固改革成果，進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建市場化的營商環(huán)境，仍然是優(yōu)化營商環(huán)境面臨的主題。從政府職能“缺位”“錯位”角度看，推進營商環(huán)境建設(shè)還存在一些“缺位點”“錯位點”，如市場主體在經(jīng)商創(chuàng)業(yè)、發(fā)展中還需要政府積極有為，構(gòu)建公平的競爭市場和競爭環(huán)境;一些領(lǐng)域存在的市場壟斷、行政壟斷、區(qū)域壟斷行為和現(xiàn)象制約了公平市場環(huán)境的構(gòu)建，一些地方還存在實質(zhì)性的市場準入不公平現(xiàn)象。因而構(gòu)建公平的市場環(huán)境，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭秩序，仍然是優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務(wù)。

（二）事中事后監(jiān)管跟不上，法治化營商環(huán)境有待強化

隨著“放管服”改革的深入推進，傳統(tǒng)政府管理的事前管理環(huán)節(jié)進一步放開，監(jiān)管壓力和重心轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。雖然各級政府已認識到事中事后監(jiān)管的重要性，但在法治政府框架下政府監(jiān)管體制機制正處在轉(zhuǎn)型之中，仍然存在跟不上改革進程的問題。首先，政府監(jiān)管和行政執(zhí)法標準化、規(guī)范化不足。以執(zhí)法信息公開為例：有的地方區(qū)域間、部門間行政執(zhí)法信息公開標準的差異較大。其次，政府監(jiān)管與執(zhí)法的制度化、法制化供給不足。如有的行業(yè)和領(lǐng)域尚未及時出臺適應(yīng)法治化營商環(huán)境建設(shè)需要的法律法規(guī)或配套意見，法治化監(jiān)管存在空白。再次，監(jiān)管機制、監(jiān)管方式現(xiàn)代化水平不高。有的監(jiān)管機構(gòu)和人員把監(jiān)管等同于處罰，對信用監(jiān)管、非接觸式監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等現(xiàn)代化監(jiān)管方式和機制缺乏認識、運用不夠。因此，如何健全有效的監(jiān)管體制，建立科學(xué)的監(jiān)管機制，確保市場公平競爭，仍然是持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境需要面對的問題。

（三）改革推進不平衡，建設(shè)國際一流營商環(huán)境存在短板

由于各地區(qū)的改革條件和發(fā)展基礎(chǔ)不同，加上推進“放管服”改革和營商環(huán)境建設(shè)進展存在不平衡現(xiàn)象，因此各地區(qū)在建設(shè)國際一流營商環(huán)境上也表現(xiàn)出一定程度的不平衡性。首先，各地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)進展存在不平衡現(xiàn)象。世界銀行對我國營商環(huán)境評估主要以北京、上海為樣本城市，北京、上海建設(shè)國際一流營商環(huán)境取得了較為明顯的進展。在城市體系內(nèi)部，新一線城市營商環(huán)境存在內(nèi)部差異，其與一線城市之也存在差距。[6]浙江、廣東、江蘇等一些東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推進“放管服”改革取得了較多成果，營商環(huán)境建設(shè)進展相對較好。另外，南北營商環(huán)境差距也受到全社會的關(guān)注。隨著經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，城市市場環(huán)境逐漸分化，各個地區(qū)之間創(chuàng)新環(huán)境還不平衡。[7]以數(shù)據(jù)開放為例，據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國營商環(huán)境報告2021》顯示，56%以上的省級政府、73%以上的副省級政府、32%以上的地級市政府已依托政府門戶網(wǎng)站建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。但與省級和副省級政府相比，地級市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在減弱現(xiàn)象。其次，在指標上，營商環(huán)境建設(shè)進展存在不平衡現(xiàn)象。無論是從世界銀行的評價看還是從中國營商環(huán)境評價報告看，我國在開辦企業(yè)、辦理施工許可等指標方面進展較大，但有些指標仍然是建設(shè)國際一流營商環(huán)境的短板。從政務(wù)服務(wù)指標看，相關(guān)評估報告顯示，全國各地政務(wù)大廳辦事效率差距較大。[8]再次，在行業(yè)上，營商環(huán)境建設(shè)進展存在不平衡現(xiàn)象。競爭性強的行業(yè)，其營商環(huán)境建設(shè)進展相對較好;半壟斷行業(yè)，其營商環(huán)境建設(shè)進展相對較弱;不同領(lǐng)域和性質(zhì)的行業(yè)間營商環(huán)境建設(shè)的差異性較少受到關(guān)注。

（四）營商環(huán)境評價有待規(guī)范

伴隨著我國營商環(huán)境建設(shè)和“放管服”改革的深入推進，地方對營商環(huán)境評價的需求日益增多，社會上隨之掀起了營商環(huán)境評價的熱潮。理論界、智庫機構(gòu)、實務(wù)部門等都相繼開發(fā)和推出了自己的營商環(huán)境評價指標體系及其相應(yīng)的評價結(jié)果，營商環(huán)境評價呈現(xiàn)“遍地開花”的態(tài)勢。這些評價在推動營商環(huán)境建設(shè)持續(xù)優(yōu)化的同時也產(chǎn)生了一些新的問題。

首先，營商環(huán)境評價與排名過多。從數(shù)量上看，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，國內(nèi)各類機構(gòu)發(fā)布的營商環(huán)境評價指標體系和評價報告不少于30個。營商環(huán)境評價在推動地方查找短板和差距、改善營商環(huán)境的同時也容易成為地方營商環(huán)境建設(shè)的“負擔(dān)”，如有的地方盲目跟風(fēng)，在營商環(huán)境評價上不惜投入大量財政經(jīng)費。其次，營商環(huán)境評價指標差異較大。一方面，國家營商環(huán)境評價主要強調(diào)與世界銀行評價指標的對接，指標的一致性較好，但也存在不同程度的差異。如國家發(fā)展改革委評價指標體系在保留世界銀行國際同行評價指標的基礎(chǔ)上融入中國特色，包含三個維度：一是企業(yè)全生命周期，二是城市投資吸引力，三是城市高質(zhì)量發(fā)展。省級營商環(huán)境評價如山東營商環(huán)境評價指標體系選擇世界銀行十個指標中的六個;浙江營商環(huán)境評價主要分為五個維度：服務(wù)企業(yè)全生命周期、促進公平競爭、體現(xiàn)公正監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)供給、激發(fā)創(chuàng)新活力。另一方面，國家營商環(huán)境評價指標和省級營商環(huán)境評價指標與理論界、智庫機構(gòu)及社會機構(gòu)的營商環(huán)境評價指標差異較大。國內(nèi)社會機構(gòu)營商環(huán)境評價指標體系幾乎沒有強化與世界銀行評價、政府評價的對接，而是建立起了各自的評價指標體系。如有的社會機構(gòu)評價指標包羅萬象，有的評價指標體系缺乏系統(tǒng)性、整體性。之所以產(chǎn)生巨大的差異，原因在于其對營商環(huán)境概念認識不一致，包括把軟環(huán)境、硬環(huán)境都納入營商環(huán)境評價之中，把營商環(huán)境等同于招商引資環(huán)境、投資環(huán)境。再次，一些社會機構(gòu)的營商環(huán)境評價結(jié)果缺乏有效性、公開性和持續(xù)性。從營商環(huán)境評價排名結(jié)果看，一些評價缺乏相對有效性，評價的權(quán)威性尚未形成社會認同。同一個地方在不同的營商環(huán)境評價報告中，得到的排名和結(jié)果差異較大，評價信度較低。以2020年社會評價的第一名為例：有的營商環(huán)境評價報告經(jīng)過科學(xué)評估后認為年度評價排名第一的是北京;有的營商環(huán)境評價報告經(jīng)過科學(xué)評估后認為年度評價排名第一的是深圳;有的營商環(huán)境評價報告經(jīng)過科學(xué)評估后認為年度評價排名第一的是杭州;有的營商環(huán)境評價報告經(jīng)過科學(xué)評估后認為年度評價排名第一的是廣州;有的營商環(huán)境評價報告經(jīng)過科學(xué)評估后認為年度評價排名第一的是上海。有些社會機構(gòu)營商環(huán)境評價報告結(jié)果體現(xiàn)的營商環(huán)境改善程度與企業(yè)的實際感受有差距;有些社會機構(gòu)進行營商環(huán)境評價的時間缺乏持續(xù)性，發(fā)布一年或評價一次后就“銷聲匿跡”，沒有形成每年評價或定期評價機制。

五、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、打造國際一流營商環(huán)境的策略

我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面已取得了突出成就，但距離社會主義現(xiàn)代化強國的要求還有較大的差距。[9]展望未來，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)在便利化營商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上圍繞市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)路徑深入展開，推進營商環(huán)境建設(shè)再上新臺階，打造國際一流營商環(huán)境。

（一）持續(xù)優(yōu)化市場化營商環(huán)境

黨的十九屆五中全會提出：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。有效市場和有為政府更好結(jié)合，為“十四五”時期優(yōu)化營商環(huán)境奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。圍繞市場主體的經(jīng)濟活動，營造良好的營商環(huán)境，是構(gòu)建有為政府、實現(xiàn)有效市場和有為政府結(jié)合的重要方向。因此，要堅持市場化改革，健全市場化體系，促進市場發(fā)育，讓市場在資源配置中起決定性作用。

首先，在市場準入環(huán)節(jié)，全面實施市場準入負面清單制度。2020年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》提出：建立市場準入負面清單動態(tài)調(diào)整價機制。因此，“十四五”時期，應(yīng)全面實施負面清單制度，運用負面清單管理機制為政府與市場劃界，明確市場經(jīng)濟活動中政府職能和活動范圍，從制度上減少和避免政府對市場的無效、低效干預(yù)行為。在改革進程中，根據(jù)市場發(fā)展和成熟程度，不斷壓縮和減少負面清單項目，最大限度地為市場化營商環(huán)境提供空間。其次，在行政審批和許可事項中，繼續(xù)取消和下放審批事項，推進簡政放權(quán)。健全清單管理機制，鞏固簡政放權(quán)改革成果。2022年《政府工作報告》要求全面實行行政許可事項清單管理。按照這一要求，應(yīng)簡化保留事項的審批環(huán)節(jié)和條件，并防止備案、登記、年檢和認定等管理措施替代成為“隱形審批”內(nèi)容，避免出現(xiàn)“準入不準營”現(xiàn)象。再次，在政策支持環(huán)節(jié)，提高政策的公平性、穩(wěn)定性和預(yù)期性。在準入和許可之外，政策的制定和實施是市場主體關(guān)心的重要內(nèi)容。在政策制定上，持續(xù)優(yōu)化市場化營商環(huán)境，需要解決政策不公平、不穩(wěn)定、不可預(yù)期問題;在政策實施上，經(jīng)過長期的改革實踐，便利化營商環(huán)境政策已不再是市場主體的核心關(guān)切，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境需要瞄準市場主體的中長期需要實施有效的營商舉措，如地方政府“承諾就要踐諾”，兌現(xiàn)向市場主體承諾的優(yōu)惠政策，避免出現(xiàn)減少或取消優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，增強優(yōu)惠政策的公信力和預(yù)期性。最后，發(fā)揮超大規(guī)模市場的獨特優(yōu)勢，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。超大規(guī)模市場是我國經(jīng)濟發(fā)展的獨特優(yōu)勢，也是在全球范圍內(nèi)我國建設(shè)市場化營商環(huán)境的獨特優(yōu)勢。因此，應(yīng)建立和完善全國層面基礎(chǔ)性的規(guī)則和制度，破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙，推進超大規(guī)模市場和市場化營商環(huán)境由“大”向“強”轉(zhuǎn)變。

（二）持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治化是營商環(huán)境建設(shè)不可忽視的重要內(nèi)容之一。在處理政府與市場關(guān)系和推動政府職能轉(zhuǎn)變方面，營商環(huán)境法治化的獨特功能是為政府和市場劃定邊界，進一步規(guī)范政府行為。

首先，推進法治政府建設(shè)，確保各級政府依法行政和政府行為法治化，用法治思維和法治方式優(yōu)化營商環(huán)境。只有建成法治政府，實現(xiàn)政府行為法治化，才能為市場主體提供公平穩(wěn)定可預(yù)期的制度保障。法治政府建設(shè)是法治化營商環(huán)境建設(shè)的核心內(nèi)容，即法治化營商環(huán)境建設(shè)超越了營商環(huán)境建設(shè)的范疇，依賴于全面依法治國的有效實施和推進。其次，推進《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的有效實施，不斷強化營商環(huán)境建設(shè)的法治保障和制度保障。拓展“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境已取得的法治化、制度化成果，把“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境實踐中的好經(jīng)驗、好做法及時轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范和法治規(guī)范，通過法治化的手段將優(yōu)化營商環(huán)境的成果固定下來。再次，構(gòu)建規(guī)范化、制度化保障機制、管理機制，鞏固“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境成果。如在新增行政許可方面，要按照行政許可法定的原則建立行政許可審查機制、行政備案法治化管理機制，確保簡政放權(quán)改革成果不反彈，如在營商環(huán)境優(yōu)化和改革試點過程中，按照改革于法有據(jù)的原則，相關(guān)部門和地方應(yīng)強化改革所需的相關(guān)法治保障。

（三）持續(xù)優(yōu)化國際化營商環(huán)境

我國營商環(huán)境的改善要在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中持續(xù)優(yōu)化，打造國際一流營商環(huán)境。據(jù)世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》顯示，2019年我國營商環(huán)境指數(shù)為77.9分，與OECD高收入國家營商環(huán)境指數(shù)平均分78.4分相比，差0.5分。表明我國營商環(huán)境與國際先進水平相比還有差距，優(yōu)化營商環(huán)境仍有不小潛力。

首先，補短板、強弱項，改善國際排名弱項指標。盡管我國營商環(huán)境持續(xù)改善，但在世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》中，有的指標依然明顯靠后，嚴重制約了我國國際化營商環(huán)境建設(shè)進程，如納稅和獲得信貸，納稅一級指標全球排名105位，獲得信貸指標全球排名80位。因此，在持續(xù)建設(shè)國際一流營商環(huán)境中，應(yīng)突出重點，強化稅務(wù)營商環(huán)境建設(shè)、信貸和融資營商環(huán)境建設(shè)。如針對稅務(wù)營商環(huán)境企業(yè)稅費負擔(dān)偏重、辦稅時間偏長等短板問題，[10]應(yīng)進一步推進稅收數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高稅收征管和服務(wù)水平。

其次，建設(shè)更加開放的國際一流營商環(huán)境。改善營商環(huán)境應(yīng)立足進一步擴大開放，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，對標國際一流營商環(huán)境實踐和國際通行規(guī)則，持續(xù)優(yōu)化開放的營商環(huán)境。在經(jīng)濟增長緩慢的總體趨勢下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在營商環(huán)境建設(shè)方面都進行了許多有益的改革與創(chuàng)新，我國建設(shè)國際一流營商環(huán)境在自主探索及實踐的基礎(chǔ)上也離不開對先進經(jīng)驗和做法的借鑒、吸收。為此，應(yīng)聚焦?fàn)I商環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的最佳實踐，持續(xù)跟蹤和研究，結(jié)合我國國情和實際，推出一批具有國際化水準的營商環(huán)境改革舉措。如新西蘭、新加坡等全球營商環(huán)境排名前十的經(jīng)濟體，在簡化審批流程、完善稅收制度、采用信息化服務(wù)、打造“親”“清”政商環(huán)境等方面都有值得借鑒的經(jīng)驗。[11]

再次，以特大城市、大城市營商環(huán)境建設(shè)為重點，引領(lǐng)國際一流營商環(huán)境建設(shè)。城市既是對外開放的前沿，也是國際一流營商環(huán)境的“樣板”和“窗口”。在區(qū)域發(fā)展中，城市競爭是一種客觀的存在。[12]這種競爭不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬性條件和環(huán)境的競爭上，也體現(xiàn)在營商環(huán)境、公共服務(wù)等軟性條件和環(huán)境的競爭上。建設(shè)國際一流營商環(huán)境在這方面應(yīng)順勢而為，重點推進大城市營商環(huán)境建設(shè)，帶動中小城市營商環(huán)境和國家整體營商環(huán)境建設(shè)。事實上，世界銀行對我國營商環(huán)境的評價主要基于北京、上海等樣本城市，因此，推進大城市營商環(huán)境評價，不僅有利于帶動我國營商環(huán)境的整體性優(yōu)化，也是在國際營商環(huán)境評價中獲得相對優(yōu)勢的重要舉措。為此，應(yīng)深入推進北京、上海、重慶等六大城市的營商環(huán)境創(chuàng)新試點，率先在特大城市建設(shè)國際一流營商環(huán)境。

（四）多措并舉助推營商環(huán)境建設(shè)

首先，強化改革、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性和整體性。隨著營商環(huán)境建設(shè)的不斷深入，傳統(tǒng)的部門化、分散化改革空間逐步縮小，制約營商環(huán)境建設(shè)的體制機制障礙需要跨部門、跨地區(qū)和跨層級系統(tǒng)集成、協(xié)同推進，才能實現(xiàn)有效突破。一是各級黨委、政府應(yīng)加強營商環(huán)境協(xié)調(diào)機制建設(shè)。繼續(xù)發(fā)揮“放管服”改革與營商環(huán)境一體化推進的優(yōu)勢，在“放管服”改革中強化對營商環(huán)境建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是針對企業(yè)和市場需求，推出一批關(guān)聯(lián)度高的營商環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化舉措。如針對特定的行業(yè)，按照行業(yè)鏈條和企業(yè)全生命周期的方法論，系統(tǒng)推進和實施“放管服”改革，加強行業(yè)營商環(huán)境建設(shè)。三是運用綜合授權(quán)、清單賦權(quán)、批量授權(quán)等方式，支持基層從實際出發(fā)，探索實施具有整體性的營商環(huán)境建設(shè)舉措。

其次，推動地方營商環(huán)境建設(shè)創(chuàng)新試點，為一流營商環(huán)境建設(shè)提供更豐富的實踐經(jīng)驗和制度創(chuàng)新成果。試點是我國推進改革的經(jīng)驗和方法，優(yōu)化營商環(huán)境也應(yīng)注重地方探索和地方試點。一方面，這是由改革方法論所決定的;另一方面，也是由營商環(huán)境建設(shè)地區(qū)差異性特征所決定的。我國市場規(guī)模巨大，為此，應(yīng)推動地方試點，因地制宜，總結(jié)和提煉出更多更好的營商環(huán)境建設(shè)舉措。2021年9月，國務(wù)院常務(wù)會議部署在部分城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點，支持地方深化改革先行先試;2021年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，主要目標是經(jīng)過三至五年的創(chuàng)新試點，試點城市營商環(huán)境國際競爭力躍居全球前列。“十四五”時期，應(yīng)積極推進營商環(huán)境創(chuàng)新試點，通過試點提供差異化、精細化的營商環(huán)境優(yōu)化措施，形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，及時將這些經(jīng)驗上升為制度安排，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。

（五）規(guī)范營商環(huán)境評價機制

評價對于營商環(huán)境建設(shè)具有導(dǎo)向作用。從2018年起，我國開始探索建立營商環(huán)境評價體系。2018年1月，國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，要借鑒國際經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制。2018年7月，國務(wù)院常務(wù)會議提出，在全國逐步推開營商環(huán)境評價。經(jīng)過2018年的部分城市試評價、2019年主要城市評價、2020年全國地級市以上城市評價，我國從企業(yè)全鏈條生命周期角度構(gòu)建和形成了營商環(huán)境評價指標體系，包括開辦企業(yè)、勞動力市場監(jiān)管、辦理建筑許可等十五個指標。[13]《條例》也明確要求國家建立和完善以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評價體系。針對各類營商環(huán)境評價的亂象，健全系統(tǒng)、全面的國家營商環(huán)境評價體系，推動其從試點、試評價走向全面實施，能夠引導(dǎo)各類營商環(huán)境評價走向科學(xué)化。

首先，在條件成熟時，調(diào)整管理體制，把營商環(huán)境評價納入國家統(tǒng)計制度體系。目前，國家層面的營商環(huán)境評價工作由國家發(fā)展改革委組織實施，地方營商環(huán)境評價由發(fā)改部門牽頭、統(tǒng)計部門參與進行。作為營商環(huán)境建設(shè)的主要部門，發(fā)改部門牽頭營商環(huán)境評價具有一定的優(yōu)勢，但也存在對營商環(huán)境評價數(shù)據(jù)真實性、準確性、公開性保障不足的問題。對此，應(yīng)在國家發(fā)展改革委前期評價的基礎(chǔ)上調(diào)整營商環(huán)境評價管理體制，構(gòu)建由國家統(tǒng)計局牽頭、營商環(huán)境有關(guān)部門高效協(xié)同聯(lián)動的國家營商環(huán)境統(tǒng)計制度體系。

其次，拓展省級、縣域、細分行業(yè)評價范圍，實現(xiàn)營商環(huán)境評價對象的全覆蓋。按照世界銀行選取北京、上海作為中國營商環(huán)境評價的樣本慣例，發(fā)改部門試點推進的營商環(huán)境評價主要在城市層面展開。目前，省級、縣域、行業(yè)評價還是國家營商環(huán)境評價的盲區(qū)，營商環(huán)境的省際區(qū)域、縣域區(qū)域、行業(yè)區(qū)域差異無法通過評價報告加以反映。實施營商環(huán)境評價，不僅選擇城市層面，也應(yīng)該選擇縣市、行業(yè)細分領(lǐng)域，制定差異化的指標體系并全面開展評價，尤其是縣域營商環(huán)境測評、行業(yè)細分領(lǐng)域測評空間巨大。有的省級政府已開展縣市的營商環(huán)境評價工作，如2020年，浙江第三次試評價根據(jù)事權(quán)不同，分成設(shè)區(qū)市、縣市兩套指標體系。此外，還應(yīng)注重營商環(huán)境評價的行業(yè)差異，推進細分行業(yè)領(lǐng)域的營商環(huán)境評價。

再次，導(dǎo)入本土化特色軟指標，使?fàn)I商環(huán)境評價指標更為豐富。目前，國家發(fā)展改革委和地方營商環(huán)境評價指標的共性是參考世界銀行十個一級指標，圍繞企業(yè)從開辦到破產(chǎn)的生命周期展開。這樣的評價指標生成模式存在一定的局限，如沒有把制約營商環(huán)境的文化因素和生態(tài)系統(tǒng)因素考慮進來。為此，在營商環(huán)境評價中，應(yīng)提煉出區(qū)域營商環(huán)境評價的文化因素指標或營商環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)指標。如把“辦事不求人”“干事不收禮”等營商環(huán)境的文化認知轉(zhuǎn)化為評價指標，把政商關(guān)系、法治社會等生態(tài)系統(tǒng)要素轉(zhuǎn)化為評價指標。

最后，科學(xué)合理運用營商環(huán)境評價實施辦法，提高評價的科學(xué)性和準確性。堅持利益相關(guān)原則，按指標類型分類確定調(diào)查對象。參照世界銀行營商環(huán)境評價實施方法，實現(xiàn)調(diào)查對象的多元化，如包括中介機構(gòu)、樣本企業(yè)、政府部門，對指標數(shù)據(jù)實行分類填報。堅持聚焦民營企業(yè)、大中小市場主體結(jié)合的原則優(yōu)化調(diào)查對象。在性質(zhì)上，調(diào)查對象盡量選擇民營企業(yè)，不能只選擇國有企業(yè)進行填寫;在規(guī)模上，既要選擇大中型企業(yè)，也要選擇小微市場主體，以推進營商環(huán)境建設(shè)走向普惠化。整合現(xiàn)有的各類評價資源，打造官方營商環(huán)境評價與高等院校、智庫機構(gòu)和社會營商環(huán)境數(shù)據(jù)共享、交流平臺。世界銀行營商環(huán)境報告幾乎每項指標都以一篇經(jīng)典文獻作為方法論基礎(chǔ)，設(shè)計了周密的二級指標、三級指標。[14]可以借鑒世界銀行“每一個指標都有研究支撐”的經(jīng)驗，委托高等院校和智庫機構(gòu)等第三方進行專門的課題研究，強化官方營商環(huán)境評價指標的科研支撐。針對世界銀行即將推出的新營商環(huán)境評價體系對我國營商環(huán)境評價體系進行調(diào)整，以更好地適應(yīng)國際化營商環(huán)境評價的需求。

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From Facilitation to Marketization，Internationalization and legalization

——Strategies to Continuously Optimize the Business Environment

Lai Xianjin

Abstract：Construction of the business environment is an important way to correctly handle the relationship between the government and the market and speed up the transformation of government functions.In recent years，China's governments at all levels have integrally promoted the reform of“decentralization，regulation and service”and building a business environment，which not only achieved remarkable results，but also significantly improved the level of business facilitation for market players.However，compared with the goal of building a world-class business environment，there is still improvement room in the construction of business environment.Looking forward to the future，to continuously optimize the business environment，it is necessary to follow the path of marketization，internationalization and the rule of law in an all-round way，take multiple measures to promote the construction of the business environment，and standardize the business environment evaluation mechanism，so as to release more reform dividends and advance the modernization of the government governance system and governance capacity.

Key words：business environment;“decentralization，regulation and service”reform;administrative approval system reform;marketization;rule of law;internationalization