王 芳 鹿茂帥

一、問題的提出

國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》中提到“形成失信行為懲戒機(jī)制”。依據(jù)國務(wù)院辦公廳的文件精神和學(xué)界相關(guān)理論，可將失信行政懲戒定義為行政機(jī)關(guān)對失信主體進(jìn)行約束和懲罰，并限制失信相對人行為的行政行為。失信行政懲戒是社會(huì)治理的重要手段，在國家治理中發(fā)揮著不可替代的功用。各種失信行政懲戒制度相繼出臺(tái)，讓我們看到了行政機(jī)關(guān)為強(qiáng)化社會(huì)誠信體系建設(shè)所付出的努力。[4]國家知識產(chǎn)權(quán)局制定《專利領(lǐng)域嚴(yán)重失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》，天津市人民政府出臺(tái)《天津市行政機(jī)關(guān)聯(lián)合懲戒暫行辦法》，遼寧省人力資源和社會(huì)保障廳落實(shí)拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理制度等。目前來看，我國失信行政懲戒制度還不完善。由于缺乏全國統(tǒng)一的社會(huì)信用立法，在經(jīng)濟(jì)水平和區(qū)域差異等因素的影響下，存在立法內(nèi)容參差不齊、地方立法適用范圍泛化、失信行政懲戒界限不清等情形。[5]參見蔡雙雙:《失信懲戒的限度問題研究》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2021第17期，第141頁。這就產(chǎn)生了缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的亂象，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域之間的不平衡。國家所倡導(dǎo)的“一處失信，處處受限”是一種理想狀態(tài)下的美好期盼，[6]參見《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2016]33號)。但現(xiàn)實(shí)中各地區(qū)之間對懲戒措施的規(guī)定不盡相同，造成了“同行為不同懲戒”的后果。因此，有必要在權(quán)力制約視角下研究失信行政懲戒的規(guī)范問題。

我國行政法學(xué)界對失信行政懲戒問題的關(guān)注與傳統(tǒng)行政法學(xué)問題的研究相比起步較晚，近幾年對失信行政懲戒制度的關(guān)注度逐漸提升。[7]筆者以“失信懲戒”為關(guān)鍵詞在CNKI中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中搜索近十年共有628篇文章，其中2012至2016年共134篇，2017年至今共494篇。這些研究豐富了失信行政懲戒制度的內(nèi)涵，從不同角度分析失信行政懲戒制度的問題并提出相應(yīng)的規(guī)制方法，對人民法院審查失信行政懲戒行為具有一定的指導(dǎo)意義。然而，這都是針對失信行政懲戒制度本身所提出的完善建議。有學(xué)者提出從比例原則、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、法律保留原則和職權(quán)法定原則的角度對失信行政懲戒行為進(jìn)行合法性審查，[8]參見門中敬:《失信聯(lián)合懲戒之污名及其法律控制》，《法學(xué)論壇》2019年第6期，第24頁。還有學(xué)者提出失信主體可對具有法律效果的懲戒措施提起行政訴訟，[9]參見聶帥鈞:《失信聯(lián)合懲戒措施的合法性檢討與控制》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2021年第2期，第133頁。這是運(yùn)用司法審查規(guī)范失信行政懲戒的“外部力量”。

目前，學(xué)界從司法審查的視角研究失信行政懲戒制度的比較少。本文通過總結(jié)司法實(shí)踐中若干失信行政懲戒案例，分析失信行政懲戒司法審查的現(xiàn)狀與困境，進(jìn)而探尋我國失信行政懲戒司法審查的未來道路。

二、失信行政懲戒司法審查的必要性

對失信行政懲戒行為采取必要的規(guī)范，與切實(shí)保障公民的合法權(quán)益免受侵害密切相關(guān)。司法審查制度是解決失信行政懲戒行為引發(fā)的糾紛和爭議的有效手段。對失信行政懲戒進(jìn)行司法審查的必要性主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

（一）失信行政懲戒的性質(zhì)決定司法審查的必要性

失信行政懲戒不同于一般的行政行為，它是由多重屬性的行政行為復(fù)合而形成的一種綜合性制度。失信行政懲戒既可能直接影響失信人的權(quán)利義務(wù)，也可能間接影響失信人的權(quán)利義務(wù)。[10]沈毅龍：《論失信的行政職合懲戒及其法律控制》，《法學(xué)家》2019年第4期，第126頁?；谑判姓徒浞尚再|(zhì)的復(fù)雜性與特殊性，該制度在運(yùn)行過程中可能會(huì)存在程序瑕疵、缺少法律依據(jù)等問題。有學(xué)者提出行政相對人可通過行政復(fù)議以尋求公法上的救濟(jì)，保護(hù)自身合法權(quán)益。[11]參見章劍生:《作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，《法學(xué)》2021年第5期，第47頁。但受制于失信行政懲戒行為的多重屬性，有時(shí)行政機(jī)關(guān)難以對其作出的懲戒行為定性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也隸屬于國務(wù)院管理下的行政系統(tǒng)，其對法律適用的規(guī)范性與司法機(jī)關(guān)相形見絀。因此，建議通過司法程序?qū)κ判姓徒湫袨檫M(jìn)行審查，發(fā)揮司法系統(tǒng)適用法律的專業(yè)性優(yōu)勢，保障相對人權(quán)益。

（二）失信行政懲戒司法審查是監(jiān)督失信行政懲戒行為合法性的有效手段

失信行政懲戒的效果要比傳統(tǒng)的行政處罰更好，因?yàn)槭判姓徒淇朔颂幜P種類固定化的影響，采取多種懲戒方式對被懲戒人形成更有效的影響，迫使其履行義務(wù)。但是，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)失信行政懲戒的合法性缺失、相關(guān)監(jiān)管不到位等問題。因此，失信行政懲戒的未來發(fā)展必須由司法機(jī)關(guān)介入形成制約，通過設(shè)置裁量基準(zhǔn)，壓縮執(zhí)法者的裁量空間等形式，[12]參見王錫鋅:《論失信約束制度的法制約束》，《中國法律評論》2021年第1期，第105頁。保證失信行政懲戒制度在法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)遵循行政合法性審查原則，在保持司法相對獨(dú)立判斷的前提下，對行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)表現(xiàn)出充分的理解與尊重。[13]參見章志遠(yuǎn):《司法判決中的行政不作為》，《法學(xué)研究》2010第5期，第32頁。這既保護(hù)了行政相對人的權(quán)益，又發(fā)揮了司法機(jī)關(guān)司法監(jiān)督的作用。

（三）司法審查是規(guī)范裁量權(quán)的必然要求

缺乏制約和監(jiān)督的失信行政懲戒行為，可能因?yàn)閼徒淠康氖М?dāng)而失去正當(dāng)合理性，出現(xiàn)不能遵循比例原則的適當(dāng)性和必要性的現(xiàn)象。最高人民法院針對“失信被執(zhí)行人子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)校”作出了禁止性規(guī)定，但失信被執(zhí)行人子女在其他學(xué)校的受教育權(quán)還是受到保護(hù)的，該規(guī)定雖對于被懲戒人有一定的震懾作用，但卻損害了其子女的受教育權(quán)這一基本權(quán)利，使社會(huì)對決定的正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，司法機(jī)關(guān)對于失信行政懲戒裁量權(quán)的監(jiān)督不可或缺。司法審查作為行使監(jiān)督權(quán)的重要手段，可以從源頭上審查失信行政懲戒決定的合法性，保證失信行政懲戒行為在比例原則的范圍內(nèi)規(guī)范行使，避免對公民合法權(quán)益造成損害。

三、失信行政懲戒司法審查的現(xiàn)狀與困境

行政訴訟法規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)對行政行為是否合法進(jìn)行審查，因此對失信行政懲戒的司法審查也應(yīng)遵循合法性審查原則。除了對失信行政懲戒進(jìn)行合法性審查之外，就目前我國失信行政懲戒司法審查的實(shí)踐情況來看，可以發(fā)現(xiàn)失信行政懲戒司法審查有一些審查特點(diǎn)值得進(jìn)一步剖析。

（一）對懲戒措施主體的審查

在案例二中，法院對懲戒措施的行為主體進(jìn)行審查。法院審查認(rèn)為銀川市人民政府成立了銀川市農(nóng)民工工資清欠領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)農(nóng)民工工資清欠工作。原告指控的“通報(bào)行為”先由銀川市人力資源和社會(huì)保障局進(jìn)行呈報(bào)，隨后由銀川市農(nóng)民工工資清欠工作領(lǐng)導(dǎo)小組對該通報(bào)進(jìn)行審查，最終由銀川市人民政府召開常務(wù)會(huì)議研究并通過了該通報(bào)，同時(shí)作出了包括原告在內(nèi)的拖欠農(nóng)民工工資典型案例通報(bào)。法院追根溯源，對失信行政懲戒措施的作出主體以及該措施的來源進(jìn)行了審查，指出將原告列入失信人名單的行為是領(lǐng)導(dǎo)小組作出的，而不是被告銀川市人力資源和社會(huì)保障局所作出，但是，法院并未對領(lǐng)導(dǎo)小組是否有權(quán)作出懲戒行為以及該行為的程序是否合法作出進(jìn)一步的審查。

表1

（二）對懲戒措施性質(zhì)的審查

在案例一中，原告認(rèn)為被告對其采取的失信行政懲戒措施不當(dāng)，要求公開行政處罰的依據(jù)，被告認(rèn)為其已經(jīng)對原告進(jìn)行了答復(fù)，且并未對原告實(shí)施行政處罰。本案的爭議焦點(diǎn)是被告的答復(fù)行為是否合法，以及被告發(fā)布的新聞報(bào)道是否屬于行政處罰。裁判要點(diǎn)表明，法院認(rèn)為被告在法定期限內(nèi)已進(jìn)行書面回復(fù)并送達(dá)至原告，且被告已明確答復(fù)原告相關(guān)問題，被告履行了法定告知和說明理由的義務(wù)，在內(nèi)容和程序上均合法。法院審查被訴行政行為是否合法，但在裁判要點(diǎn)中法院對被告作出的失信行政懲戒措施是否合法沒有進(jìn)行正面回答。法院僅僅回答了黑名單管理這一類型的失信行政懲戒措施不屬于行政處罰的范疇，對懲戒行為本身是否合法沒有給予回應(yīng)。無獨(dú)有偶，在案例八中，法院從行政處罰法定原則、行政處罰的種類設(shè)定、行政處理行為的內(nèi)涵三個(gè)方面對被告的懲戒行為進(jìn)行定性，將其界定為行政處理行為，與案例一不同的是，該案法院對該懲戒措施本身的合法性與否給予了明確的回答，這個(gè)案件的說服力就明顯高了許多。

（三）對懲戒措施理由的審查

在案例四中，法院對被告作出行政行為的理由進(jìn)行了審查，查明因原告未及時(shí)對工程款予以分配，引起了大范圍的群訪，建設(shè)單位通知原告負(fù)責(zé)人到場處理，但其拒不配合，對后續(xù)工程款的支付和工程的進(jìn)程造成了惡劣影響。鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)對原告的行為進(jìn)行了調(diào)查，認(rèn)為原告的行為屬于拖欠農(nóng)民工工資，對社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響，于是向鹽城市城建局提出建議，將原告的不良行為記入信用檔案。本案中法院對作出失信行政懲戒措施的理由進(jìn)行了詳細(xì)地審查，將事情的前因后果都展現(xiàn)了出來，充分肯定了行政機(jī)關(guān)作出懲戒措施的理由的正當(dāng)性，但是未對失信行政懲戒措施的作出主體是否適格、作出程序是否合法等進(jìn)行審查。

（四）對懲戒措施程序的審查

在案例八中，法院認(rèn)為被告作出的《通報(bào)》是行政處理行為，行政主體確保程序正當(dāng)依然是其義務(wù)，被告在作出《通報(bào)》前，應(yīng)當(dāng)保障行政相對人的程序性權(quán)利，如知情權(quán)、申訴權(quán)等。在本案中，被告沒有進(jìn)行必要的告知或聽取行政相對人的意見，而是直接作出被訴行為，與程序正當(dāng)?shù)幕疽笙嚆?，故此?yīng)當(dāng)確認(rèn)被訴行政行為違法，并予以撤銷。本案中法院運(yùn)用正當(dāng)程序原則對懲戒措施的作出程序展開了相對全面細(xì)致的審查，這是發(fā)揮行政程序保護(hù)行政相對人權(quán)利、規(guī)范行政主體裁量隨意性的司法體現(xiàn)，是我國失信行政懲戒司法審查的重大進(jìn)步。

受制于司法機(jī)關(guān)所處的現(xiàn)實(shí)地位和懲戒措施法律依據(jù)的不完善，司法機(jī)關(guān)在對失信行政懲戒行為進(jìn)行審查時(shí)還存在一定的局限性。法院對懲戒措施的作出主體、行為性質(zhì)等都有審查，但僅僅是審查其中的某一部分，缺乏全面性的審查。

四、失信行政懲戒司法審查的完善

法院在司法審查過程中應(yīng)當(dāng)增加對行政機(jī)關(guān)懲戒措施本身的關(guān)注度，對失信行政懲戒行為進(jìn)行合理的規(guī)制和必要的審查，以保護(hù)相對人的正當(dāng)權(quán)益。法院對失信行政懲戒的審查須保持必要的謙抑，克服以絕對化標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)行政主體的程序性行為，同時(shí)要注意控制司法審查的限度。

（一）細(xì)化審查主體

法院在審查懲戒措施的行為主體時(shí)，往往只審查懲戒行為是誰作出的或是誰提供的信息，沒有審查最終作出懲戒行為的行政主體是否具有與之相匹配的行政職權(quán)。在案例四中，法院在裁判文書中，對行為主體和行為作出的前因后果的審查已較為完善，最后確定作出懲戒措施的行為主體，本以為法院會(huì)在確認(rèn)主體后對其行政職權(quán)、事務(wù)管轄范圍等進(jìn)行審查說明，但文書戛然而止，隨后轉(zhuǎn)向行政訴訟被告是否適格的話題上，沒有對該行政主體進(jìn)行進(jìn)一步的說明。行政職權(quán)要素作為行政行為合法要件之一，其職權(quán)來源應(yīng)當(dāng)合法，職權(quán)范圍不得超越權(quán)限且職權(quán)行使要符合合法目的。[22]胡建淼:《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版，第138頁。在對失信行政懲戒司法審查的過程中，法院應(yīng)當(dāng)著重審查行為主體是否有權(quán)作出該懲戒措施、職權(quán)來源是否合法、懲戒行為是否具有合法性與正當(dāng)性等內(nèi)容，并在裁判文書中予以體現(xiàn)，這才能充分發(fā)揮行政程序的保障功能。

（二）明確個(gè)案中懲戒行為的性質(zhì)

在失信行政懲戒的司法審查中，首先要明確的就是懲戒行為的性質(zhì)，然而在司法審查中大多數(shù)法院并沒有審查或明確界定個(gè)案中失信行政懲戒措施的法律性質(zhì)。在案例七中，法院認(rèn)為企業(yè)辦理遷移手續(xù)不受失信行政懲戒措施的限制，也未對懲戒措施本身的性質(zhì)進(jìn)行界定。在案例八中，法院就對懲戒行為進(jìn)行了明確界定，首先明確其為行政處理行為而非行政處罰行為，這樣就不適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，這是少有的法院明確界定個(gè)案中行政懲戒措施的法律性質(zhì)的案例。法院系統(tǒng)可參照南昌鐵路運(yùn)輸法院在該案中的審查要點(diǎn)，對每一個(gè)失信行政懲戒司法審查案件都從明確行為性質(zhì)入手，進(jìn)而決定適用何種法律規(guī)范。

（三）加強(qiáng)對失信行政懲戒程序的審查

司法審查作為公民與行政機(jī)關(guān)“對抗”的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著兜底的保障功能。在部分失信行政懲戒行為的案件中，可以發(fā)現(xiàn)案件矛盾的起因或爭議的焦點(diǎn)就在于失信行政懲戒行為的程序不規(guī)范。行政權(quán)力的行使理應(yīng)順應(yīng)既定的法律程序，因?yàn)槌绦虻耐暾\(yùn)行是權(quán)力行使足夠謹(jǐn)慎的外在證明。[23]邢鴻飛、朱菲:《論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第1期，第115頁。因此，在失信行政懲戒訴訟案例中，法院應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注懲戒措施的作出是否符合法定程序和正當(dāng)程序，并對懲戒措施的依據(jù)是否合法進(jìn)行附帶性審查。人民法院在審查過程中若發(fā)現(xiàn)懲戒行為作出的程序存在瑕疵，妨礙行政相對人行使正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)立刻明確該行為程序違法，并作出確認(rèn)違法、變更或撤銷行為的判決。即使是當(dāng)失信行政懲戒措施合法合理時(shí)，也應(yīng)在裁判文書中體現(xiàn)出對懲戒措施程序的審查過程，而不是旁敲側(cè)擊、閃爍其詞，不敢于正面回答程序爭議問題，甚至直接照搬行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。

目前，失信行政懲戒的適用范圍逐漸擴(kuò)大，結(jié)合我國失信行政懲戒司法審查的部分審查現(xiàn)狀，有必要通過細(xì)化審查懲戒措施主體，明確懲戒行為的性質(zhì)、理由，加強(qiáng)對失信行政懲戒程序?qū)彶橐詫?shí)現(xiàn)全面實(shí)質(zhì)化審查，進(jìn)而規(guī)范失信行政懲戒行為。本文主要從司法審查的角度對失信行政懲戒進(jìn)行了研究，但司法審查制度在其他類型的懲戒中是否同樣適用值得繼續(xù)探討。