張琦珊 青島市萊西市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

引言

美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)。扎實推進(jìn)生活垃圾分類，是改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要突破口,是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。但是農(nóng)村生活垃圾分類現(xiàn)狀離群眾期盼尚有不小差距，還有諸多問題急待解決。破解農(nóng)村垃圾分類問題短板，迫切需要強(qiáng)化政策支撐，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合施策，真正構(gòu)建可持續(xù)的現(xiàn)代化農(nóng)村生活垃圾分類體系。

一、農(nóng)村垃圾分類治理現(xiàn)狀

（一）垃圾分類政策逐漸完善

2016年12月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究提出普遍推行垃圾分類制度，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。2017年10月，黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年在中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2020年）》文件的指導(dǎo)下，各地陸續(xù)出臺了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)思路、重點任務(wù)和實施路徑，其中以農(nóng)村垃圾為主攻方向，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2019年，基本實現(xiàn)城市垃圾分類科學(xué)管理，并開始在農(nóng)村推行垃圾分類制度。2020年我國脫貧攻堅任務(wù)取得歷史性進(jìn)步，黨的十九屆五中全會提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，改善農(nóng)村人居環(huán)境、減少土地資源消耗、提高農(nóng)村常住人口垃圾分類定點投放意識，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)“生態(tài)宜居、治理有效”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要依靠全面深化農(nóng)村改革，其中，垃圾分類治理是生態(tài)宜居必由之路，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。

（二）農(nóng)村垃圾分類效能低

我國農(nóng)村地區(qū)受傳統(tǒng)文化習(xí)慣、地理環(huán)境、硬件設(shè)施等影響，垃圾分類治理難度客觀上大于城市社區(qū)，存在垃圾分類治理體系不完善、城鄉(xiāng)協(xié)作程度低、居民環(huán)保意識缺乏和部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)垃圾分類治理政策并未得到充分落實等問題。在脫貧攻堅奮戰(zhàn)期，鄉(xiāng)村旅游業(yè)成為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要發(fā)力點，而在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為地方帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，垃圾分類也成為困擾農(nóng)村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。尤其是在一些偏遠(yuǎn)民族地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施短缺、垃圾不分類隨意倒放、垃圾處理技術(shù)單一已成為農(nóng)村垃圾分類治理的關(guān)鍵性難題。同時，多數(shù)農(nóng)村的垃圾分類工作不僅面臨著農(nóng)村居民自身產(chǎn)生垃圾量的壓力，還承擔(dān)著城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的處理負(fù)擔(dān)，而長期以來農(nóng)村常住人口對垃圾處理的不重視和垃圾分類治理資金、技術(shù)投入不足導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間垃圾分類治理重視程度差異化嚴(yán)重?？梢?，在鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類治理，因地制宜建立具有中國特色的垃圾分類治理體系，推進(jìn)垃圾分類城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（三）城鄉(xiāng)協(xié)作程度低

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)以堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展為實施原則。但在目前“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運和縣處理”的垃圾分類模式下，縣級作為中央政策主要實施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村作為垃圾分類任務(wù)的主要規(guī)劃者和管理者，存在著村、鎮(zhèn)和縣三級主體垃圾分類銜接合作工作低效和政策執(zhí)行力不足兩方面問題。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散，縣級層面在進(jìn)行城區(qū)垃圾分類的同時承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級垃圾能力有限，且垃圾轉(zhuǎn)運集中處理難度大，成本高，導(dǎo)致垃圾處理數(shù)據(jù)缺乏、垃圾處理工作形式化、運營保障機(jī)制不健全、低效率等問題。另一方面，在村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公共部門垃圾分類治理實踐中，缺乏專門的管理系統(tǒng)和專業(yè)化管理崗位人員配置。由于生態(tài)績效考核占比較小，仍存在垃圾分類治理未受到較多重視，垃圾分類流于形式、城鄉(xiāng)之間公共資源配置不平衡、垃圾處理技術(shù)單一等問題。

（四）村民環(huán)保意識缺乏

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策。當(dāng)前農(nóng)村仍然存在垃圾分類治理意識薄弱、治理效能低、垃圾分類形式主義等問題。一方面，我國農(nóng)村獨特的“熟人社會”環(huán)境成為垃圾分類治理政策執(zhí)行落地的約束力量，鄉(xiāng)規(guī)民約停留在“文本”層面，使得農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)意識較淡薄。再加上傳統(tǒng)垃圾處理方式和習(xí)慣，村民垃圾分類治理參與意愿和實際參與度不足，村民環(huán)境保護(hù)行為引導(dǎo)工作較難執(zhí)行。另一方面，農(nóng)村垃圾分類治理長期處于自治狀態(tài)，影響了農(nóng)村垃圾分類效能，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)垃圾分類甚至并未被納入鄉(xiāng)村治理體系，很多農(nóng)村地區(qū)垃圾分類徒有形式，仍然存在垃圾箱分類、數(shù)量配置不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)車在收集時仍然混裝運出等問題，垃圾分類工作“最后一公里”尚未打通。

二、推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類，打造生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村

（一）踐行綠色發(fā)展理念

黨的十九大明確要求開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。農(nóng)村生活垃圾分類，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，提升農(nóng)村環(huán)境品質(zhì)的重要舉措。各級黨委政府要深入踐行“兩山”理念，堅持高位推進(jìn)，著力加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成一級抓一級、層層抓落實的工作推進(jìn)機(jī)制。要進(jìn)一步明確目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化部門職責(zé)分工，形成職能部門各司其職、各負(fù)其責(zé)的常態(tài)長效的生活垃圾分類工作機(jī)制。各級黨委政府只有把農(nóng)村生活垃圾分類工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，在思想上、行動上不放松、不停步、不減力，持之以恒打好農(nóng)村生活垃圾分類持久戰(zhàn)、長期戰(zhàn)，才能把這件涉及千家萬戶的民生大事辦好，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）建立健全生活垃圾收運處置體系

近年來，廣大村民開始追求美麗的生活環(huán)境，不再隨意丟棄生活垃圾。但是在一些地方垃圾收集起來后，卻沒有找到出路，造成“生活垃圾圍村”現(xiàn)象，也暴露了農(nóng)村生活垃圾收運處置體系這個“短板”。因此，建立完善“戶集、村收、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）運輸、市（縣）處理”的農(nóng)村生活垃圾收集運輸處理模式。首先要推行垃圾分類，促進(jìn)群眾逐步形成綠色生活方式。村民的生活垃圾構(gòu)成較為單一，大部分都是以廚余垃圾為主，這類垃圾可以進(jìn)行就地堆墩制造有機(jī)肥的方式處理，從而可以大大減少外運垃圾的數(shù)量。但村民接受相關(guān)垃圾分類宣傳教育還不夠廣泛和充分，平時處理生活垃圾并沒有將其進(jìn)行分類投放整理的能力和習(xí)慣。其次，要以生活垃圾收運處置設(shè)施設(shè)備、提檔升級項目建設(shè)為重點整治內(nèi)容，科學(xué)配置配備密閉式生活垃圾收集箱、收集房、集中收集點和收集車輛等設(shè)施，做到“垃圾不落地”，能夠及時轉(zhuǎn)運走，有效避免垃圾外溢、遺撒，徹底消除了垃圾二次污染現(xiàn)象。再次，要全面摸底排查農(nóng)村生活垃圾非正規(guī)堆放點的現(xiàn)狀，堅決完成存量整治，嚴(yán)格控制增量。對已完成整治場地，劃定管控范圍，明確管理責(zé)任主體，避免產(chǎn)生新堆放點。

（三）逐步完善農(nóng)村生活垃圾管護(hù)長效機(jī)制

一要探索運營監(jiān)管模式。由第三方公司化運營生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村垃圾收運規(guī)范化運行。既能有效彌補(bǔ)政府財政投入不足的短板，解決設(shè)施建設(shè)經(jīng)費難題，又能激發(fā)社會力量廣泛參與到農(nóng)村生活垃圾分類治理中來。二要建立村級公益設(shè)施維護(hù)人員培訓(xùn)制度。組建一支村公益基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)人員隊伍，提高村民自我維護(hù)管理水平，按照“有隊伍、有經(jīng)費、有設(shè)施、有制度、有評比、有考核”的要求，落實好公共區(qū)域定時、定人、定標(biāo)準(zhǔn)、定內(nèi)容“四定”保潔管理，形成“有隊伍、有經(jīng)費、有設(shè)施、有制度、有評比、有考核”的農(nóng)村衛(wèi)生保潔長效機(jī)制，推動環(huán)境衛(wèi)生管理由粗放型、突擊型向精細(xì)化、長效化轉(zhuǎn)變。同時要提升保潔員的工資水平，提高保潔員全天工作的積極性。三要鼓勵和支持有條件的縣市開展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村生活垃圾分類”模式。建立農(nóng)村生活垃圾收運體系數(shù)字化監(jiān)測平臺。農(nóng)村垃圾清運車、轉(zhuǎn)運車輛車載定位設(shè)備做到“應(yīng)裝盡裝、應(yīng)接盡接”，并將車載定位信息接入數(shù)字化監(jiān)測平臺，實時在線監(jiān)測，提高農(nóng)村生活垃圾收集、清運的智能化、精細(xì)化管理水平。四要完善監(jiān)督考核機(jī)制。把農(nóng)村生活垃圾分類工作納入目標(biāo)責(zé)任考核范圍，層層壓實責(zé)任，倒逼各級干部把工作做深、做細(xì)、做實，做到有牽頭、有分工、有落實、有督查、有效果。通過明察暗訪、重點巡查、現(xiàn)場督查等方式，對農(nóng)村垃圾分類工作進(jìn)行跟蹤問效、嚴(yán)格考核，形成以檢查、督促、評比、通報、獎懲為一體的長效工作機(jī)制，有力促推農(nóng)村生活垃圾分類工作落實到位。

（四）打通“數(shù)滯”管理，實現(xiàn)數(shù)字化管理

農(nóng)村生活垃圾問題涉及政府、市場、社會等多元治理主體，由于各治理主體對數(shù)字化治理認(rèn)識不足及不同主體之間數(shù)字鴻溝問題，加之?dāng)?shù)字化治理專業(yè)人才缺乏和技術(shù)支撐不足等因素，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾分類存在“數(shù)滯”困境，使得農(nóng)村生活垃圾數(shù)字化治理停滯不前，因此，必須打通其“數(shù)滯”困境。具體而言，首先由政府主導(dǎo)從省級層面制定省級標(biāo)準(zhǔn)，在優(yōu)化垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置全流程的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口特征等情況劃分垃圾分類村、項目村等類別，建立農(nóng)村生活垃圾分類處理系統(tǒng)，對全省的垃圾分類村、項目村等進(jìn)行實名錄入，動態(tài)管理全省垃圾分類數(shù)據(jù)，地方層面依托數(shù)字化平臺，對各鄉(xiāng)村實現(xiàn)垃圾分類源頭精準(zhǔn)分類、中端收集轉(zhuǎn)運及末端處理全流程的數(shù)字化監(jiān)管。利用數(shù)字化信息手段，對農(nóng)村生活垃圾數(shù)字化治理成效進(jìn)行實時跟蹤，自下而上建立反饋和評估機(jī)制，實現(xiàn)數(shù)字化閉環(huán)管理。引入第三方協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，在平臺運行過程中對各治理主體治理情況進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測、評估反饋以及信息公開，增強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾協(xié)同治理的公信力及透明度。

（五）完善農(nóng)村垃圾分類治理體系

堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，健全以完善垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新垃圾分類處理技術(shù)相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。一方面，垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施是否完善直接決定了居民是否會產(chǎn)生垃圾分類不規(guī)范行為，應(yīng)嚴(yán)格完善垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施，從源頭上規(guī)范垃圾分類行為，減輕垃圾轉(zhuǎn)運和二次分揀負(fù)擔(dān)，從而降低垃圾分類相關(guān)成本。同時，引入“智慧農(nóng)村”云平臺，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一張圖、農(nóng)村管理一張圖，建設(shè)農(nóng)村特有的垃圾分類治理體系，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平。另一方面，根據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)條件，因地制宜引進(jìn)適宜的垃圾處理技術(shù)，避免盲目的技術(shù)引進(jìn)所帶來的資金壓力；創(chuàng)新垃圾回收利用方式，實現(xiàn)“零廢棄”理念在垃圾分類處理中的引領(lǐng)作用，通過將生物技術(shù)與生態(tài)技術(shù)相結(jié)合的方式提高農(nóng)村垃圾利用效率；加大研發(fā)投入力度，推動農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥料，助力綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，形成良好利益閉環(huán)。

（六）堅持因地制宜原則

全面推動農(nóng)村生活垃圾分類處理工作以及資源化利用工作的進(jìn)行，不可脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生活方法以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。一般來講，在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的鄉(xiāng)村部落，抑或是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的農(nóng)村部落，生活垃圾可以被列入至城市生活垃圾分類及集中處理系統(tǒng)內(nèi)。然而，對于一些經(jīng)濟(jì)水平不高，且位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，則可將外部輸入農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)品產(chǎn)生的垃圾，以外運方式，運到特殊地點集中處理。但是，對于農(nóng)業(yè)社會生活中產(chǎn)生的生活垃圾，則可就地處理。這樣一來，既能保證經(jīng)濟(jì)效益，又能兼顧環(huán)境效益。舉例來講，一些村莊取暖或者是做飯時，都會應(yīng)用到煤炭，就可以單獨處理煤渣及灰土。此外，各地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步明確各種垃圾的處理途徑，選擇行之有效的分類方式及收運方式，處理措施應(yīng)簡單且便捷，分類不可超過五種，這樣才能保障大多數(shù)農(nóng)村居民易于記憶、易于學(xué)習(xí)，且便捷操作。

（七）構(gòu)建互利互惠模式，實現(xiàn)多元共治

作為政策對象的現(xiàn)實個體或市場組織，一般不具備充分的時間、專業(yè)知識和經(jīng)濟(jì)實力去關(guān)注每一個政策問題，主動地、不計個人得失、單純的去為了公共事業(yè)開展積極行動。為保障群眾、市場企業(yè)等相關(guān)主體長久有效的參與垃圾協(xié)同治理，政府應(yīng)增設(shè)獎勵機(jī)制。政府應(yīng)成立生活垃圾分類專項啟動資金，其除用于基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配置、更新維護(hù)、管理人員績效外，應(yīng)增設(shè)一定比例用于獎勵的資金分配。對社區(qū)而言，管理規(guī)范、效果明顯的社區(qū)，在考核評比中取得優(yōu)異成績，政府應(yīng)給予一定比例的獎勵，以表示對社區(qū)工作的肯定，提高社區(qū)長效治理的積極性；對國民個人來說，建立個人信息賬戶檔案，社區(qū)（村委）管理人員對其垃圾分類行為進(jìn)行打分考核，并備案記錄，同時設(shè)立同層級監(jiān)督與舉報窗口，居（村）民之間可以互相監(jiān)督與舉報，舉報屬實的予以舉報者積分獎勵，被舉報者相應(yīng)扣掉個人信用積分。通過增設(shè)趣味性的交互活動，如月末可參與個人信用積分禮物大換購活動等，提高居（村）民參與度；對企業(yè)而言，生活垃圾的管理做到“政企分開”，政府部門改變職能角色，僅參與政策制定和監(jiān)督管理工作，垃圾的清運處理工作逐漸從政府部門剝離，推向市場，由社會相關(guān)企業(yè)承包垃圾的清運處理，垃圾處理公司實行市場化運作，自負(fù)盈虧，以此增加企業(yè)自我運營的主體性，提高企業(yè)盈利空間。政府通過向社會借力，依靠市場組織、社會公民等力量，實現(xiàn)多元共治，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用，保障垃圾分類工作實效。

（八）增加全社會對垃圾分類的資源

支持垃圾分類在我國的實行過程中遇到的困難之一即是相關(guān)部門投入的資源不足、沒有具備活力的政策支持，這就使得一個城市對垃圾分類的熱情大打折扣。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對單位、個人、團(tuán)體等建立正向鼓勵機(jī)制，投入資源、引進(jìn)垃圾分類的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，出臺對垃圾分類等環(huán)?？萍夹推髽I(yè)的扶持政策，使這個行業(yè)從源頭便具備強(qiáng)大的生命力。另外合理制定垃圾處理的收費標(biāo)準(zhǔn)對于政府增收有著正面積極的促進(jìn)作用，收費標(biāo)準(zhǔn)存在多方面的考量，呈現(xiàn)形式也靈活多變，最終目的是使垃圾分類在各個方面融入到每個公民的社會生活方式中去，而只有對垃圾分類投入資源支持，才能得到相應(yīng)的回報。

為了使垃圾分類的相關(guān)立法具備強(qiáng)大的生命力，后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制也要對應(yīng)而生，政府相關(guān)部門要對垃圾分類措施的執(zhí)行有著明確的評判標(biāo)準(zhǔn)，從而對其進(jìn)行有效督促和監(jiān)管，建立完善監(jiān)督機(jī)制的同時，發(fā)動群眾對垃圾分類的實施進(jìn)行公眾監(jiān)督，并且建立反饋渠道，讓自覺進(jìn)行垃圾分類、監(jiān)督垃圾分類成為每個公民生活方式的一部分。

三、結(jié)束語

綜上所述，隨著近些年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，建設(shè)美好的鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村的呼聲越來越高了。這種背景下，就要求環(huán)境監(jiān)管部門重視農(nóng)村生活垃圾處理問題，通過有效措施解決農(nóng)村生活垃圾處理難點，增強(qiáng)農(nóng)村居民環(huán)保意識，改變原有生活垃圾處理模式遺留下的弊端，推進(jìn)長期可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村生活垃圾處理計劃及資源化利用模式，堅持尋找符合區(qū)域性農(nóng)村生活垃圾分類的“新路子”，保障農(nóng)村生活垃圾處理質(zhì)量蒸蒸日上。