李健行，劉翰寧，趙國(guó)鋒，王伯文

廣州市交通規(guī)劃研究院

0 引 言

道路交通在城市規(guī)劃中起到引導(dǎo)和支撐空間結(jié)構(gòu)的重要作用，多年來(lái)各大城市已形成將道路規(guī)劃納入綜合交通規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃協(xié)同編制和管理的工作模式?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布后，五級(jí)三類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃編制體系架構(gòu)基本明確[1]，交通與空間、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃有望實(shí)現(xiàn)深度融合與協(xié)同。對(duì)應(yīng)國(guó)土空間發(fā)展與保護(hù)新要求、規(guī)劃編制新體系，有必要進(jìn)一步認(rèn)知交通規(guī)劃的定位，審視道路規(guī)劃的編制重點(diǎn)和深度要求。

2018年11月自然資源部發(fā)文要求廣州在全國(guó)率先開(kāi)展市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃先行先試工作，加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。在國(guó)土空間總體規(guī)劃試點(diǎn)工作開(kāi)展過(guò)程中，廣州充分踐行“交通空間是國(guó)土空間的重要組成部分，是城市發(fā)展的源動(dòng)力”理念，采用同步編制交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的組織模式[2]。道路規(guī)劃作為交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的重要組成部分，廣州市在國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，對(duì)其編制理念、內(nèi)容深度、工作重點(diǎn)如何轉(zhuǎn)型進(jìn)行了探索研究。

1 原城市規(guī)劃體系中的道路規(guī)劃

1.1 廣州市道路規(guī)劃建設(shè)發(fā)展歷程

廣州歷來(lái)重視道路規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)同編制，改革開(kāi)放以來(lái)按照工作重點(diǎn)基本可分為三個(gè)階段。

1998年到2000年，搭建中心城區(qū)規(guī)劃路網(wǎng)。通過(guò)編制《廣州市（原八區(qū)）城市干道網(wǎng)絡(luò)深化方案》，整合中心城區(qū)范圍內(nèi)總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃和管理層面的三套路網(wǎng)，成果達(dá)到道路紅線控規(guī)深度，為規(guī)劃管理規(guī)范化、圖則化、程序化打下良好基礎(chǔ)。

2000年到2010年，補(bǔ)齊外圍城區(qū)規(guī)劃路網(wǎng)，構(gòu)建四環(huán)十九射高等級(jí)路網(wǎng)。一是隨著番禺、花都撤市設(shè)區(qū)，相繼制定番禺、花都片區(qū)干道網(wǎng)絡(luò)深化方案，在原八區(qū)路網(wǎng)基礎(chǔ)上補(bǔ)齊了外圍路網(wǎng)；二是編制《廣州市域高等級(jí)路網(wǎng)整體規(guī)劃》，國(guó)內(nèi)首次從市域?qū)用娼y(tǒng)籌城市道路網(wǎng)和公路網(wǎng)，規(guī)劃以廣州為中心，輻射珠三角的“四環(huán)十八射”市域高等級(jí)路網(wǎng)；三是編制《廣佛兩市道路系統(tǒng)銜接規(guī)劃》，作為國(guó)內(nèi)首個(gè)跨市道路系統(tǒng)規(guī)劃，為廣佛同城化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2010年至今，動(dòng)態(tài)優(yōu)化規(guī)劃路網(wǎng)和道路紅線控制，開(kāi)展道路全鏈條規(guī)劃。一是編制《廣州市（十區(qū)）道路系統(tǒng)深化》，納入蘿崗區(qū)、南沙區(qū)規(guī)劃干道網(wǎng)，協(xié)同城市空間布局調(diào)整規(guī)劃路網(wǎng)；二是以《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理“一張圖”動(dòng)態(tài)維護(hù)》為基礎(chǔ)，形成覆蓋全市域、協(xié)調(diào)控規(guī)地塊、動(dòng)態(tài)維護(hù)的道路規(guī)劃紅線“一張圖”，作為規(guī)劃審批法定依據(jù)；三是相繼開(kāi)展《歷史城區(qū)城鎮(zhèn)公共道路紅線控制規(guī)劃》《風(fēng)景名勝區(qū)道路優(yōu)化方案》《北部城區(qū)村莊道路控制規(guī)劃》等，針對(duì)特殊地區(qū)優(yōu)化規(guī)劃路網(wǎng)和紅線控制方案；四是結(jié)合同德圍南北高架路、廣花路快速化改造等重點(diǎn)項(xiàng)目，制定面向?qū)嵤┑牡缆吩敿?xì)規(guī)劃方案，并編制控制方案，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和精準(zhǔn)化的審批管理。

1.2 原城市規(guī)劃體系中的道路規(guī)劃方法

三十多年來(lái)，廣州市幾輪交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、道路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作的開(kāi)展為道路規(guī)劃和管理工作打下了良好的基礎(chǔ)。在不同規(guī)劃背景和要求下，道路規(guī)劃的方法體系和重點(diǎn)逐步調(diào)整，形成三點(diǎn)關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)。

1.2.1 建立廣州市道路規(guī)劃編制體系

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)同磨合，道路規(guī)劃與城市規(guī)劃編制體系基本對(duì)接，建立了廣州市的道路規(guī)劃編制體系。針對(duì)城市規(guī)劃中的總規(guī)、修規(guī)、建設(shè)實(shí)施和實(shí)施評(píng)估均開(kāi)展相應(yīng)的道路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，將不同重點(diǎn)和深度的成果納入到各層次交通規(guī)劃、城市規(guī)劃中。

其中，總規(guī)層面對(duì)應(yīng)的道路規(guī)劃主要明確市域范圍內(nèi)公路和城市道路的整體路網(wǎng)布局，提出道路出行和密度發(fā)展指標(biāo)，銜接歷史城區(qū)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要求優(yōu)化特殊片區(qū)路網(wǎng)，并針對(duì)重要通道提出規(guī)劃方案?？匾?guī)層面對(duì)應(yīng)的道路規(guī)劃主要明確道路紅線控制方案，落實(shí)道路等級(jí)、寬度、坐標(biāo)，以及推薦橫斷面等，并提出道路節(jié)點(diǎn)布局和形式，預(yù)控節(jié)點(diǎn)用地。修詳規(guī)層面則細(xì)化道路規(guī)模，路段和節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)方案。

1.2.2 明晰對(duì)應(yīng)規(guī)劃事權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容和深度層次

廣州市規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)道路規(guī)劃管控事權(quán)對(duì)應(yīng)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同行政級(jí)別有所不同。市級(jí)和區(qū)級(jí)的道路交通專(zhuān)項(xiàng)重在協(xié)同規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)、土地利用、產(chǎn)業(yè)，明確道路網(wǎng)絡(luò)布局、發(fā)展指標(biāo)，重要道路功能和廊道。其中市級(jí)規(guī)劃落實(shí)市域高等級(jí)道路和跨區(qū)主干路線位；區(qū)級(jí)規(guī)劃落實(shí)本區(qū)范圍內(nèi)主次干路線位，并結(jié)合需求制定重要道路規(guī)劃方案。

經(jīng)過(guò)多輪整合完善，形成市域道路紅線規(guī)劃一張圖，由市規(guī)劃部門(mén)依據(jù)相關(guān)控規(guī)編制審議通過(guò)案件進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，在道路紅線編制、批前審查、批后入庫(kù)及使用全過(guò)程均保證與控規(guī)地塊的無(wú)縫對(duì)接（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 原城市規(guī)劃體系中的廣州道路規(guī)劃體系示意圖

1.2.3 開(kāi)展重點(diǎn)道路修建性詳細(xì)規(guī)劃

在市域規(guī)劃路網(wǎng)逐步穩(wěn)定的前提下，為實(shí)現(xiàn)對(duì)道路工程設(shè)計(jì)精細(xì)化、精準(zhǔn)化和內(nèi)涵化規(guī)劃管理，廣州以同德圍高架、廣花路快速化改造等為案例進(jìn)行了重點(diǎn)道路修建性詳細(xì)規(guī)劃的探索，確定了道路修規(guī)編制內(nèi)容和重點(diǎn)。

開(kāi)展道路工程修建性詳細(xì)規(guī)劃后，進(jìn)一步明確了道路的功能定位、合理線位、路網(wǎng)銜接和節(jié)點(diǎn)概念方案，進(jìn)一步協(xié)調(diào)了道路與沿線的用地。同時(shí)，規(guī)劃管理部門(mén)核發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件更詳細(xì)、有針對(duì)性，道路工程方案的合理性、可行性和可控性進(jìn)一步提升。

1.3 存在問(wèn)題與不足

1.3.1 道路等級(jí)體系有待進(jìn)一步細(xì)化

由于歷史發(fā)展進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況，我國(guó)道路分為公路和城市道路，其對(duì)應(yīng)的服務(wù)對(duì)象、交通特征、設(shè)計(jì)理念、實(shí)施和主管部門(mén)均有所差別，兩套道路等級(jí)體系也無(wú)法銜接。隨著城鎮(zhèn)化步伐的逐漸加快，尤其廣州等一線城市空間的逐步拓展，部分公路如國(guó)道105、106等已承擔(dān)起城市道路功能。市域道路規(guī)劃需統(tǒng)籌城市對(duì)外、過(guò)境和內(nèi)部交通需求，謀劃各等級(jí)道路網(wǎng)絡(luò)布局。自2004年編制《廣州市域高等級(jí)路網(wǎng)整體規(guī)劃》以來(lái)，廣州市道路規(guī)劃堅(jiān)持統(tǒng)籌城市道路網(wǎng)和公路網(wǎng)，逐步完善高速公路、快速路、主干路、次干路和支路五個(gè)等級(jí)道路構(gòu)成的市域規(guī)劃路網(wǎng)，從輻射區(qū)域、連接組團(tuán)、服務(wù)地區(qū)等功能角度解構(gòu)和考量規(guī)劃路網(wǎng)承載的不同出行范圍的交通供需情況。

道路等級(jí)劃分的重要依據(jù)是其承載交通的特性及與沿線用地的關(guān)系。既有道路等級(jí)劃分一是以機(jī)動(dòng)車(chē)行駛速度為標(biāo)準(zhǔn)，隨著機(jī)動(dòng)化出行需求的增長(zhǎng)和細(xì)分，等級(jí)體系與沿線用地類(lèi)別和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度難以深入?yún)f(xié)調(diào)；二是本質(zhì)上是面向機(jī)動(dòng)車(chē)，對(duì)居民多樣化出行需求考慮不足，也使得部分現(xiàn)狀道路無(wú)法納入道路體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理；三是未考慮道路的場(chǎng)所功能，街道空間活力逐步下降。

1.3.2 道路發(fā)展指標(biāo)有待進(jìn)一步深化

傳統(tǒng)道路規(guī)劃中，通常以網(wǎng)絡(luò)、出行時(shí)間、密度和容量作為發(fā)展目標(biāo)，以道路密度作為考核指標(biāo)。道路指標(biāo)雖多，但指向性不夠強(qiáng)，責(zé)任部門(mén)不太明確，難以全面體現(xiàn)交通與用地的交互協(xié)同情況，也無(wú)法體現(xiàn)道路各方式出行的需求適應(yīng)情況，更難以表達(dá)道路各方式出行的品質(zhì)和體驗(yàn)情況。

1.3.3 對(duì)土地效益的激發(fā)作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在原城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中，道路規(guī)劃主要強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與城市空間結(jié)構(gòu)的協(xié)同，道路廊道對(duì)禁建區(qū)、不可移動(dòng)文物等強(qiáng)制性管控用地的避讓?zhuān)c用地、產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)較少。此外，在原土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，道路僅在建設(shè)用地層面落實(shí)了用地，與城市土地利用的協(xié)同研究缺失。動(dòng)態(tài)對(duì)接模式的缺乏也導(dǎo)致規(guī)劃道路與基本農(nóng)田的矛盾常發(fā)，形成了大量規(guī)劃道路實(shí)施推進(jìn)受限的局面。而原主體功能區(qū)規(guī)劃則主要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且市縣級(jí)層面的規(guī)劃較為缺乏，其編制過(guò)程中與道路規(guī)劃的互動(dòng)也較為罕見(jiàn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)平臺(tái)難以快速接入高速運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，大量生產(chǎn)要素流動(dòng)需求也對(duì)道路運(yùn)作帶來(lái)了一定壓力。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，道路作為驅(qū)動(dòng)要素的重要性應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)，通過(guò)協(xié)同城市功能、土地利用、運(yùn)輸需求、生態(tài)景觀，體現(xiàn)道路規(guī)劃的引導(dǎo)和支撐作用，提升單位土地效益；通過(guò)與限制性建設(shè)管控要求的動(dòng)態(tài)對(duì)接，提升規(guī)劃路網(wǎng)的可實(shí)施性，減少對(duì)城市生態(tài)文明的割裂和影響。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)道路規(guī)劃的新要求

新時(shí)期國(guó)家規(guī)劃體系形成了發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃四大體系。其中針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃，自然資源部發(fā)布的《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類(lèi)指南（試行）》明確了實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃基本分區(qū)與用途分類(lèi)的總體原則和基本要求；廣東省自然資源廳編制了《廣東省國(guó)土空間規(guī)劃編制相關(guān)技術(shù)指南（市、縣級(jí)）》[3]，并與廣東省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的通知》，提出加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃和交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接[4]。

2.1 五級(jí)三類(lèi)規(guī)劃體系中對(duì)應(yīng)道路規(guī)劃內(nèi)容

國(guó)土空間規(guī)劃按規(guī)劃范圍分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，按規(guī)劃內(nèi)容和深度分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃三類(lèi)。對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃編制體系的交通規(guī)劃可分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施和實(shí)施評(píng)估四大層次，并開(kāi)展相應(yīng)的道路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，納入到相應(yīng)的各類(lèi)規(guī)劃中。對(duì)應(yīng)五級(jí)規(guī)劃范圍中的市級(jí)、區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)劃重點(diǎn)和深度也應(yīng)有所區(qū)分，其中市級(jí)定戰(zhàn)略框架和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)縣級(jí)加強(qiáng)片區(qū)統(tǒng)籌、承上啟下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)注重結(jié)合地區(qū)特色，并強(qiáng)化空間精準(zhǔn)落地。

國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)的道路規(guī)劃主要明確市域高快速路和骨架主干路的布局；各區(qū)縣國(guó)土空間規(guī)劃在市級(jí)規(guī)劃基礎(chǔ)上完善本級(jí)范圍內(nèi)主次支路網(wǎng)，并結(jié)合規(guī)劃定位和近期需求制定重點(diǎn)道路規(guī)劃方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)）國(guó)土空間規(guī)劃在落實(shí)市縣（區(qū)）規(guī)劃基礎(chǔ)上，完善街巷、鄉(xiāng)村道路等路網(wǎng)，并提出交通設(shè)施布局。

道路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接歷史城區(qū)等規(guī)劃要求并優(yōu)化特殊片區(qū)路網(wǎng)，調(diào)整涉及規(guī)劃矛盾的重要道路方案。對(duì)接道路規(guī)劃建設(shè)管控要求，明確市域?qū)用娴缆酚玫匾?guī)劃、與周邊城市路網(wǎng)銜接規(guī)劃、重點(diǎn)片區(qū)道路交通組織研究等?；诔鞘薪诎l(fā)展重點(diǎn)，梳理近期道路建設(shè)項(xiàng)目。

詳細(xì)規(guī)劃完善地區(qū)道路控制規(guī)劃，落實(shí)道路等級(jí)、坐標(biāo)、用地、節(jié)點(diǎn)方案等并納入市域道路控制規(guī)劃及國(guó)土空間規(guī)劃一張圖中。同時(shí)基于完整街道理念，針對(duì)單條道路，在規(guī)劃方案基礎(chǔ)上完善交通設(shè)計(jì)，明確紅線內(nèi)全要素布局和規(guī)模；協(xié)同城市設(shè)計(jì)研究道路整體設(shè)計(jì)。

此外，對(duì)應(yīng)國(guó)土規(guī)劃年度評(píng)估要求，建立市域路網(wǎng)年度評(píng)估體系，摸清家底，明確發(fā)展重點(diǎn)（詳見(jiàn)圖2）。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃體系中的道路規(guī)劃體系示意圖

2.2 道路設(shè)施的國(guó)土空間控制規(guī)劃

國(guó)土空間總體規(guī)劃重視“多規(guī)合一”，相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間利用和保障。自然資源部發(fā)布的《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類(lèi)指南（試行）》明確了基于26種一級(jí)類(lèi)、86種二級(jí)類(lèi)和33種三級(jí)類(lèi)空間規(guī)劃用途類(lèi)別。其中涉及道路的包括：農(nóng)林用地大類(lèi)中的其他農(nóng)用地、建設(shè)用地大類(lèi)中的倉(cāng)儲(chǔ)用地和道路與交通設(shè)施用地、其他建設(shè)用地大類(lèi)中的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、海洋利用大類(lèi)中的交通運(yùn)輸用海[5]。具體用地類(lèi)別與道路等級(jí)對(duì)應(yīng)情況如圖3所示。

圖3 國(guó)土空間規(guī)劃體系中的道路用地類(lèi)別示意圖

廣東省印發(fā)的《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的通知》提出編制交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃。目前在國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)交通設(shè)施用地主要有三種形式：一是對(duì)于有工可、初步設(shè)計(jì)基礎(chǔ)的項(xiàng)目基于用地邊線劃定預(yù)控邊界；二是部分省市如浙江省，針對(duì)戰(zhàn)略性交通項(xiàng)目開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的國(guó)土空間控制規(guī)劃；三是利用現(xiàn)有控制的道路紅線與國(guó)土空間規(guī)劃中的“三區(qū)三線”（“三區(qū)”即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，“三線”即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）進(jìn)行核對(duì)，并在編制過(guò)程中不斷協(xié)調(diào)。

在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制階段落實(shí)高等級(jí)道路用地是大勢(shì)所趨，后續(xù)規(guī)劃在深化編制過(guò)程中逐步落實(shí)其他等級(jí)道路用地。在審批制度改革、城市信息模型（CIM）平臺(tái)搭建等背景下，國(guó)家、省、市都在研究基于規(guī)劃審批的道路管控新標(biāo)準(zhǔn)，如何準(zhǔn)確界定各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃中道路設(shè)施空間規(guī)劃的內(nèi)涵和要素值得思考。

2.3 道路設(shè)施與“三生空間”用地的銜接融合

相較以往城市規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)一步明確應(yīng)科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間（簡(jiǎn)稱(chēng)“三生空間”），要求“以區(qū)域綜合交通和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為骨架、以重點(diǎn)城鎮(zhèn)和綜合交通樞紐為節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的有機(jī)互動(dòng)”，尤其更多地要求交通網(wǎng)絡(luò)與“三生空間”相互支撐。

傳統(tǒng)道路規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)對(duì)集中建設(shè)區(qū)的引導(dǎo)支撐以及可達(dá)性，關(guān)注點(diǎn)到點(diǎn)的布局優(yōu)化和網(wǎng)絡(luò)化空間的組織優(yōu)化。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，道路交通設(shè)施需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)沿線地區(qū)的銜接和服務(wù)，這是從傳統(tǒng)的點(diǎn)到點(diǎn)規(guī)劃向面域規(guī)劃的提升，并關(guān)注道路與“三生空間”的協(xié)同。

3 廣州國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)于道路規(guī)劃轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)思考

針對(duì)傳統(tǒng)道路規(guī)劃方法存在的問(wèn)題與不足，結(jié)合廣州市國(guó)土空間體規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)道路規(guī)劃的新要求，對(duì)新時(shí)期道路規(guī)劃的編制重點(diǎn)和深度要求進(jìn)行審視，就如何轉(zhuǎn)型進(jìn)行思考與探索。

3.1 深化研究道路等級(jí)體系，助推交通方式轉(zhuǎn)型

我國(guó)道路分為公路和城市道路，因其等級(jí)劃分不同而難以銜接?！冻鞘芯C合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》在既有快主次支四大類(lèi)等級(jí)劃分基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化為八小類(lèi)：快速路劃分為I級(jí)、II級(jí)快速路，主干路劃分為I級(jí)、II級(jí)、Ⅲ級(jí)主干路，次干路未劃分小類(lèi)，支路劃分為I級(jí)、II級(jí)支路[6]。而公路則按功能、行政級(jí)別、快慢等有多種的等級(jí)劃分形式，其中按功能劃分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路、四級(jí)公路。

城市空間拓展、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的背景下，有必要在國(guó)土空間規(guī)劃中，統(tǒng)籌規(guī)劃范圍內(nèi)公路和城市道路網(wǎng)絡(luò)布局；并結(jié)合具體需求，從交通功能、出行方式、場(chǎng)所環(huán)境等多角度出發(fā)深化道路等級(jí)體系，調(diào)整既有規(guī)劃道路等級(jí)和管控要求。

為發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌功能，推進(jìn)多規(guī)合一，廣州一直致力于協(xié)調(diào)控規(guī)與村莊規(guī)劃、歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃等長(zhǎng)期存在的矛盾，以形成市域規(guī)劃控制“一張圖”。作為推進(jìn)規(guī)劃融合的重要抓手，廣州積極探索城市道路與街巷、鄉(xiāng)村道路的關(guān)系，從歷史城區(qū)保護(hù)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、地區(qū)出行特征、公交和慢行導(dǎo)向、景觀設(shè)計(jì)等維度深化道路分級(jí)體系。

3.2 拓寬道路規(guī)劃視野，推進(jìn)道路銜接融合

廣州市國(guó)土空間規(guī)劃明確了國(guó)家中心城市和綜合性門(mén)戶(hù)城市、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎、國(guó)際大都市等城市性質(zhì)，廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提出了“全球重要綜合交通樞紐”的發(fā)展目標(biāo)，道路規(guī)劃視野進(jìn)一步拓寬，在既有“四環(huán)十九射”對(duì)外高等級(jí)路網(wǎng)的基礎(chǔ)上，升級(jí)為“三環(huán)十九射”對(duì)外高速骨架路網(wǎng)：一是以高速公路構(gòu)建對(duì)外環(huán)射骨架道路；二是進(jìn)一步擴(kuò)大高速環(huán)路范圍，通過(guò)外環(huán)高速串聯(lián)灣區(qū)重要城市，以中環(huán)高速固化廣州大都市圈地域空間，以環(huán)城高速串聯(lián)廣佛同城十大組團(tuán)；三是進(jìn)一步提升19條放射通道能級(jí)，選擇聯(lián)通度更高、輻射力更強(qiáng)的高速通道作為射線；四是構(gòu)建大灣區(qū)南北、東西高速雙通道，降低過(guò)境交通對(duì)城市交通的影響，強(qiáng)化高速骨架路網(wǎng)2小時(shí)覆蓋大灣區(qū)城市的穩(wěn)定性和可靠性。

此外，在粵港澳大灣區(qū)及廣州大都市圈建設(shè)逐步推進(jìn)、區(qū)域建設(shè)空間連綿發(fā)展、城市間跨市協(xié)作交互愈加密切、通勤時(shí)空范圍進(jìn)一步擴(kuò)大等背景下，推進(jìn)與周邊城市道路的互聯(lián)互通、市域內(nèi)部公路和城市道路的深度融合，是實(shí)現(xiàn)交通高質(zhì)量、品質(zhì)化發(fā)展的必然要求。

3.3 研究道路發(fā)展指標(biāo)，建立年度評(píng)估制度

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出“到2020年，城市建成區(qū)平均道路網(wǎng)密度提高到8 km/km2”[7]。城市中心城區(qū)及新建地區(qū)路網(wǎng)密度達(dá)到該目標(biāo)相對(duì)容易，但對(duì)于建設(shè)用地分散且生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地較多的外圍地區(qū)則非常困難。

參考《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，廣州一是研究道路發(fā)展指標(biāo)體系；二是結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃基本分區(qū)提出差異化指標(biāo)值，如中心城區(qū)與外圍地區(qū)密度指標(biāo)差異化，居住、商業(yè)、工業(yè)等用地性質(zhì)不同的地區(qū)密度指標(biāo)差異化；三是統(tǒng)一道路網(wǎng)密度的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以建成區(qū)建設(shè)用地范圍統(tǒng)計(jì)路網(wǎng)密度；四是在地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開(kāi)放街區(qū)”理念，優(yōu)化和加密次支路網(wǎng)，提高道路網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行效率。

同時(shí)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)用地要求和道路規(guī)劃管控標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)，緊扣廣州市規(guī)劃管控需求，探索道路紅線閉合、道路用地構(gòu)面、道路立體化管控等規(guī)劃實(shí)踐路徑，并將道路面積納入道路發(fā)展指標(biāo)體系中。

此外，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明確提出建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，有必要定期評(píng)估道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)布局、等級(jí)級(jí)配、道路運(yùn)作、路網(wǎng)密度、人均道路指標(biāo)等，以支撐各項(xiàng)規(guī)劃工作的開(kāi)展。

3.4 動(dòng)態(tài)協(xié)同道路規(guī)劃與“三區(qū)三線”，推進(jìn)“多規(guī)合一”

國(guó)土空間規(guī)劃確定了“三區(qū)三線”，規(guī)劃道路的限制條件、本底更加明確。在道路規(guī)劃過(guò)程中，一是通過(guò)優(yōu)化路網(wǎng)形態(tài)，強(qiáng)化對(duì)山水生態(tài)格局的保護(hù)；二是注重道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、使用過(guò)程中的全方位跟進(jìn)和精細(xì)化規(guī)劃管控，通過(guò)優(yōu)化道路建設(shè)模式和線性規(guī)模等主動(dòng)避讓“三區(qū)三線”；三是抓住“三區(qū)三線”相關(guān)政策調(diào)整及動(dòng)態(tài)優(yōu)化的契機(jī)，通過(guò)動(dòng)態(tài)空間協(xié)調(diào)，減少戰(zhàn)略性道路通道與“三區(qū)三線”的矛盾。

針對(duì)各類(lèi)規(guī)劃打架、落地難等問(wèn)題，廣州市近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)“多規(guī)合一”“一張圖”， 推動(dòng)交通等多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在控規(guī)層面協(xié)調(diào)“合一”。通過(guò)協(xié)同各級(jí)各類(lèi)城市規(guī)劃，動(dòng)態(tài)維護(hù)道路紅線，確?？匾?guī)紅線數(shù)據(jù)作為規(guī)劃審批法定依據(jù)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。同時(shí)摸查梳理近期建設(shè)道路與各類(lèi)規(guī)劃的矛盾，把關(guān)道路設(shè)計(jì)，制定規(guī)劃協(xié)調(diào)方案，以全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享與信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、多渠道、多層次、多方式協(xié)調(diào)規(guī)劃矛盾，加強(qiáng)規(guī)劃銜接和空間統(tǒng)籌，保障項(xiàng)目落地。

3.5 探索多維復(fù)合廊道規(guī)劃，促進(jìn)道路空間的高質(zhì)量發(fā)展

原城市總規(guī)的道路、軌道等交通網(wǎng)絡(luò)為二維布局規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注暢通可達(dá)，與其他空間要素協(xié)同不強(qiáng)。國(guó)土空間規(guī)劃則關(guān)注自然資源的保值增值，強(qiáng)調(diào)存量發(fā)展模式。

廣州作為城市信息模型（CIM）平臺(tái)建設(shè)的試點(diǎn)城市，正在探索開(kāi)展多維交通廊道、立體復(fù)合利用等規(guī)劃建設(shè)工作：一是統(tǒng)籌研究道路、軌道兩張網(wǎng)的布局優(yōu)化，規(guī)劃建設(shè)復(fù)合走廊，集約節(jié)約用地，如廣中珠澳高鐵與番禺至南沙東部高速的立體共線規(guī)劃建設(shè)；二是結(jié)合地下綜合開(kāi)發(fā)，因地制宜發(fā)展城市地下道路系統(tǒng)，如推進(jìn)金融城地下道路系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)；三是結(jié)合道路改擴(kuò)建，立體上蓋開(kāi)發(fā)城市綜合體，如廣州環(huán)城高速東圃立交市政化改造，高架上蓋建設(shè)市政公園，并利用閑置匝道開(kāi)發(fā)綜合社區(qū)，盤(pán)活存量土地；四是研究老城區(qū)內(nèi)高架道路機(jī)動(dòng)車(chē)功能取消后的改造方案，促進(jìn)道路空間高質(zhì)量發(fā)展，減小對(duì)沿線用地切割，優(yōu)化城市營(yíng)商和生活環(huán)境，如人民路高架拆除后改建空中慢行休閑景觀走廊的可行性研究。

4 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃背景下，綜合交通規(guī)劃尤其是道路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系的搭建和研究重點(diǎn)一直備受關(guān)注，各城市也在編制過(guò)程中逐步探索研究。本文梳理分析了廣州多年來(lái)的道路規(guī)劃建設(shè)歷程、相關(guān)方法及存在問(wèn)題，結(jié)合廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)道路規(guī)劃的新要求，從深化研究道路等級(jí)體系、拓寬道路規(guī)劃視野、研究道路發(fā)展指標(biāo)、動(dòng)態(tài)協(xié)同道路規(guī)劃與“三區(qū)三線”、探索多維復(fù)合廊道規(guī)劃等五個(gè)方面對(duì)道路規(guī)劃如何轉(zhuǎn)型進(jìn)行了思考和探索，以期用更優(yōu)化的道路全周期全方位規(guī)劃、管控來(lái)引領(lǐng)和支撐國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展。