王文杰

（武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，武漢 430072）

一、問題的提出

在國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的背景下[1]，項(xiàng)目制作為一種財(cái)政資源轉(zhuǎn)移方式，承載了絕大部分的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，受到學(xué)界重視。有學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制取代單位制成為一種新的國家治理體制，具有“項(xiàng)目治國”的趨勢[2-3]。

不過，項(xiàng)目制作為一種自上而下的控制手段在實(shí)踐中卻遭遇了自下而上的反控制邏輯[4]。其中，地方政府將項(xiàng)目打包用于“造點(diǎn)”是一種常見的反控制方式。杜鵬指出，項(xiàng)目資源的分配過程遵循運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯，地方政府要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政治績效就傾向于將項(xiàng)目整合打包“造點(diǎn)”[5]。有學(xué)者以“經(jīng)營村莊”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的造點(diǎn)行為，通過集中項(xiàng)目資源于一個(gè)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅能獲得政治激勵(lì)，而且還可以獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[6]。張伯宸則發(fā)現(xiàn)，“造點(diǎn)”是地方政府的共同行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)通過權(quán)力汲取和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁同縣級(jí)政府進(jìn)行權(quán)責(zé)捆綁，實(shí)現(xiàn)“造點(diǎn)”過程中的縣鄉(xiāng)同責(zé)[7]?！霸禳c(diǎn)”不僅僅涉及政府內(nèi)部關(guān)系，還涉及政企關(guān)系。一些地方政府為了招商引資，將項(xiàng)目集中整合，由下鄉(xiāng)資本承接，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營土地與經(jīng)營村莊相結(jié)合，但卻造成村莊公司主義的意外后果[8]和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的異化[9]。

但是，村莊作為最終落地點(diǎn)，村級(jí)組織的能動(dòng)性同樣會(huì)對(duì)“造點(diǎn)”產(chǎn)生重要影響。因此，對(duì)“造點(diǎn)”這種自下而上的反控制形式，不僅需要考察基層政府和企業(yè)的行為，而且還應(yīng)考察村級(jí)組織的行為。村莊自主性是理解項(xiàng)目進(jìn)村背景下村莊回應(yīng)性的一個(gè)重要視角，村莊的自主性不僅僅表現(xiàn)為抓包項(xiàng)目，還具有更加豐富的內(nèi)涵。應(yīng)小麗提出村莊自主性表現(xiàn)為村莊主動(dòng)配合政府“造點(diǎn)”需求，通過向外借力獲取項(xiàng)目，以激活村莊內(nèi)源性發(fā)展力量[10]；李耀峰[11]和董磊明[12]則從正反兩面論述了村莊自主性強(qiáng)弱會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村后的落地效果產(chǎn)生不同影響。這些研究關(guān)注較多的是在政府“造點(diǎn)”邏輯下村莊的回應(yīng)性問題，本質(zhì)上，這種回應(yīng)仍然是一種被動(dòng)的回應(yīng)，缺少村莊視角。

實(shí)際上，為了吸引項(xiàng)目進(jìn)村，村莊會(huì)主動(dòng)選擇經(jīng)濟(jì)能人來擔(dān)任村干部，以利于跑項(xiàng)目和運(yùn)作項(xiàng)目[13-14]。并且，村干部越來越表現(xiàn)出經(jīng)營者的面向，通過“釣魚式”的經(jīng)營行為與政府部門和村民進(jìn)行博弈是村干部的常見做法[15]。但是這種視角更多地著眼于村干部個(gè)人角色，忽視了村級(jí)組織的整體性。

在項(xiàng)目資源高度集中于少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)的背景下，越來越多的村莊選擇主動(dòng)“造點(diǎn)”的方式吸引項(xiàng)目下鄉(xiāng)，主動(dòng)“造點(diǎn)”不僅僅是依靠村干部個(gè)人能力，而是村級(jí)組織的集體行為，包涵村莊與政府的互動(dòng)，表現(xiàn)為村莊與政府的博弈、共謀與合作。從政府造點(diǎn)到能人治村再到村莊主動(dòng)造點(diǎn)，變化的原因是什么？主動(dòng)造點(diǎn)的機(jī)制是什么？對(duì)基層治理又會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響。本研究試圖通過展現(xiàn)一個(gè)村莊通過主動(dòng)“造點(diǎn)”來爭取項(xiàng)目的方式，分析村級(jí)組織主動(dòng)“造點(diǎn)”的原因、方式和影響，以此探究項(xiàng)目制通過資源分配方式重塑基層治理邏輯的過程。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來自于2021年3月—4月在湖北省雋縣陳村的田野調(diào)查。陳村位于縣城西南角，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)5千米，村莊地勢相對(duì)平坦，人口居住相對(duì)集中，目前陳村下轄9個(gè)村民小組，有645戶共2 539人，121戶“建檔立卡”貧困戶。陳村一直以來是一個(gè)普通村，既非先進(jìn)村，也夠不上貧困村的標(biāo)準(zhǔn)，所以村莊項(xiàng)目資源較少，是一個(gè)項(xiàng)目缺失型村莊。但是在2018年村干部換屆之后，村莊通過主動(dòng)“造點(diǎn)”的經(jīng)營行為，累計(jì)爭取到超過1 000萬的項(xiàng)目資源，成為了一個(gè)示范村，陳村的變化為我們理解村莊主動(dòng)“造點(diǎn)”提供了一個(gè)切入點(diǎn)。

二、村級(jí)組織吸納項(xiàng)目資源的方式

項(xiàng)目制作為政府自上而下的資源轉(zhuǎn)移方式，具有稀缺性和績效導(dǎo)向性，因而在村莊之間的分布是高度不均衡的。為了獲取項(xiàng)目傾斜，村莊需要證明其獨(dú)特性和發(fā)展?jié)摿Γ拍茉诒姸噘Y源稟賦相差不大的村莊中脫穎而出。并且，由于政府中心工作是階段性的，村莊要持續(xù)獲得項(xiàng)目資源，就必須不斷變換花樣，實(shí)時(shí)跟進(jìn)，始終走在縣級(jí)政府前面，才可以持續(xù)獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。因此，村級(jí)組織的經(jīng)營行為既具有階段性，又具有持續(xù)性。本文根據(jù)陳村打造亮點(diǎn)的實(shí)踐過程，通過三個(gè)階段來梳理村莊主動(dòng)造點(diǎn)的經(jīng)營行為。

（一）打造名片

打造名片指的是村莊要在某一項(xiàng)工作中先做出亮點(diǎn)和特色，并且這項(xiàng)工作的成效要具有一定的影響力，達(dá)到眾所周知的效果，從而將村莊的品牌打響。打造名片是村莊從眾多村莊中脫穎而出的第一步，其意義在于通過名片獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注與認(rèn)可，從而得到一張與政府部門打交道的“通行證”。

陳村的名片打造過程具有一定的偶然性。2018年村兩委換屆選舉結(jié)束，新領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，感覺到村莊環(huán)境衛(wèi)生面貌太差，于是村干部通過村民代表大會(huì)，商議對(duì)村里的環(huán)境衛(wèi)生工作進(jìn)行改革。經(jīng)過一個(gè)月的整頓，通過變革垃圾清理運(yùn)輸體系和廣泛的群眾動(dòng)員，陳村農(nóng)民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)基本改變，衛(wèi)生費(fèi)收取順利，村莊環(huán)境整治效果明顯。

由于陳村是全縣第一個(gè)撤掉公共垃圾桶，改革環(huán)境衛(wèi)生工作的村莊，且取得較好效果，陳村的環(huán)境治理工作被當(dāng)作亮點(diǎn)向上級(jí)匯報(bào)。當(dāng)時(shí)恰逢中央發(fā)布《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，人居環(huán)境整治成為了縣里的中心工作，縣長因此十分重視陳村的工作經(jīng)驗(yàn)?？h長親自到陳村視察，并對(duì)陳村的工作予以表揚(yáng)，要求全縣各單位學(xué)習(xí)陳村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，陳村于是獲得了一張?jiān)谌h都能叫響的名片。這也是陳村近20年來第一次有縣級(jí)以上主要領(lǐng)導(dǎo)視察工作。

（二）吸納資源

吸納資源指的是村莊利用名片叫響的機(jī)會(huì)，從政府部門獲取項(xiàng)目資源的過程。在人居環(huán)境整治工作中獲得政府部門的關(guān)注以后，陳村主要采取三種方式吸納資源。首先是領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)的方式。在現(xiàn)場向縣長匯報(bào)工作時(shí)，村干部提到垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)還存在困難，縣長立即指示環(huán)衛(wèi)部門送給村里一輛環(huán)衛(wèi)車，同時(shí)，縣長注意到村里的辦公樓十分破舊，又撥款30萬元讓村里修整辦公樓。其次是評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)金的方式。由于人居環(huán)境是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，陳村由于環(huán)境衛(wèi)生工作出色，2019年被確定為全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)，獲得縣里省里建設(shè)資金累計(jì)超過1 000萬。最后是部門資金的方式。由于縣長要求縣里各個(gè)部門前來參觀學(xué)習(xí)，扶貧部門下來考察時(shí)，村里匯報(bào)說村里還有幾個(gè)小作坊想要擴(kuò)大規(guī)模，扶貧辦同意支持村里建設(shè)3個(gè)“扶貧微工廠”來興辦產(chǎn)業(yè)。

表1 陳村自2018年以來獲得的項(xiàng)目資源

吸納資源是陳村打造名片的主要目的，通過縣長視察獲得認(rèn)可之后，陳村成為亮點(diǎn)村，獲得大量項(xiàng)目資源的支持。這些項(xiàng)目資源不僅提升了村莊基礎(chǔ)設(shè)施水平，而且更重要的是，通過項(xiàng)目建設(shè)，可以進(jìn)一步吸納政府部門的資源，例如，由于成為了美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，陳村的曝光機(jī)會(huì)進(jìn)一步增加，陳村爭取一些小體量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自然也就更加容易了。但是隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)告一段落，陳村要想繼續(xù)爭取資源就必須不斷制造新的亮點(diǎn)。

（三）打造村莊

村莊制造亮點(diǎn)的核心是要吸引政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，關(guān)鍵在于謀劃在前，做在政府前面。隨著人居環(huán)境整治行動(dòng)告一段落，鄉(xiāng)村振興成為了下一階段政府工作的重心，而通過環(huán)境治理嘗到甜頭的陳村已然十分熟悉政府項(xiàng)目運(yùn)作的邏輯。因此，對(duì)于鄉(xiāng)村振興的到來，陳村干部既斗志滿滿但又憂心忡忡，“志”在于他們已經(jīng)熟悉了將項(xiàng)目資源引進(jìn)村的秘密，且前期打下了一定基礎(chǔ)；“憂”在于其他村莊也在摩拳擦掌，下一個(gè)亮點(diǎn)能否打造成功還存在很大的不確定性。

目前，陳村的計(jì)劃是，借助鎮(zhèn)里重點(diǎn)打造鄰村的月季莊園旅游線路的機(jī)會(huì)，以村里的堯家林古文化遺址為基礎(chǔ)，打造一個(gè)古玩市場。通過拆除老房子，村里可以興建一批門面房和宅基地，再以收取門面租金和賣宅基地的形式產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)。陳村的干部認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)是集體經(jīng)濟(jì)，一旦古玩市場能夠建造成功，肯定能再次成為亮點(diǎn)。只不過，前期需要投入70萬的啟動(dòng)資金，啟動(dòng)資金從何而來是當(dāng)前的主要障礙。

三、村級(jí)組織主動(dòng)“造點(diǎn)”的動(dòng)力機(jī)制

過去理解制造亮點(diǎn)主要是政府行為，即政府為了政治激勵(lì)而選擇“經(jīng)營村莊”，集中項(xiàng)目資源打造亮點(diǎn)，這個(gè)過程中政府是造點(diǎn)的主體，村莊只是配合政府造點(diǎn)的被動(dòng)客體。但是當(dāng)下村莊主動(dòng)造點(diǎn)的目的不在于政治激勵(lì)而在于將政治績效可以轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)激勵(lì)、社會(huì)激勵(lì)及個(gè)人經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

（一）剛性支出、項(xiàng)目整合與靈活財(cái)務(wù)空間為村莊造點(diǎn)提供財(cái)務(wù)激勵(lì)

一方面，當(dāng)前村莊收支結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，剛性支出越來越多，但是缺少穩(wěn)定收入來源。一個(gè)村莊維持運(yùn)轉(zhuǎn)至少需要25萬，包括人員工資10萬，辦公經(jīng)費(fèi)10萬，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)5萬，但是轉(zhuǎn)移支付卻只有2萬，如果沒有爭取到項(xiàng)目，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)出現(xiàn)困難。

但是另一方面，縣域范圍內(nèi)的項(xiàng)目資源是高度整合的，項(xiàng)目資源在各鎮(zhèn)各村之間的分配高度不均衡，陳村所在的雋縣整合涉農(nóng)資金2.8億用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，計(jì)劃重點(diǎn)打造13個(gè)村。2019年，縣里撥付每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 000萬美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，各鎮(zhèn)基本只打造一個(gè)村。在這種情況下，各部門的項(xiàng)目減少，村莊向上“跑項(xiàng)目”的空間被大大壓縮，“化緣”難度提高。雖然最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會(huì)托底，保證基本運(yùn)轉(zhuǎn)，但是村莊如果希望財(cái)政上寬裕一點(diǎn)，就必須主動(dòng)作為，吸引項(xiàng)目落地。

而基層的財(cái)務(wù)管理制度恰恰為村莊提供了一定的靈活空間。雖然項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ茫窃诨鶎訉?shí)踐中，只有縣招項(xiàng)目才真正做到了?？顚Ｓ?，鎮(zhèn)、村兩級(jí)的項(xiàng)目資金實(shí)際上都是放到一個(gè)“大盤子”里統(tǒng)籌使用的，項(xiàng)目建設(shè)的結(jié)余資金并不會(huì)被收回，而是留在村莊賬上，只要村莊有合理開支項(xiàng)目及完整票據(jù)就可以繼續(xù)報(bào)賬。以陳村美麗鄉(xiāng)村配套的綠化項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目金額為12萬元，但是村里招標(biāo)只用了10萬元就建成，結(jié)余的2萬元仍然留在村賬上，成為村莊自己的錢。靈活的財(cái)務(wù)空間使得項(xiàng)目的“死錢”變成“活錢”，活錢則可以用于村莊其他支出，因此，通過項(xiàng)目建設(shè)獲得活錢是村莊積極造點(diǎn)最主要的目的。

（二）社會(huì)評(píng)價(jià)體系提供社會(huì)激勵(lì)

基層治理鑲嵌在熟人社會(huì)當(dāng)中，社會(huì)性評(píng)價(jià)是人情、面子再生產(chǎn)的重要機(jī)制，這種社會(huì)性評(píng)價(jià)主要包括村莊內(nèi)部居民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)和村干部在鄉(xiāng)村黨員干部中的評(píng)價(jià)。從村莊內(nèi)部來看，村民主要關(guān)心的不是大項(xiàng)目，而是一些關(guān)系民生的小項(xiàng)目，村民評(píng)價(jià)村干部貢獻(xiàn)大小主要通過村干部是否滿足村民的基本民生需求來判斷，如果村干部沒有能力滿足，就會(huì)在群眾中喪失基礎(chǔ)，農(nóng)民認(rèn)為村干部沒有做什么事情，沒什么本事，村干部就可能在選舉中失利。而要獲得項(xiàng)目，村干部就要主動(dòng)出擊，積極謀劃，爭取項(xiàng)目落地。

在鄉(xiāng)村黨員干部中，發(fā)展主義話語占據(jù)了話語中心，“干事創(chuàng)業(yè)”精神是評(píng)價(jià)干部的主要原則。所謂“干事創(chuàng)業(yè)”指的是干部要積極謀劃發(fā)展，在工作方式方法上追求創(chuàng)新，“頭腦好、路子活”是對(duì)干部的積極評(píng)價(jià)，“老油條”是大家對(duì)保守型干部的評(píng)價(jià)，保守型干部在其中是不受歡迎和待見的。如果村干部不積極謀求發(fā)展，就會(huì)遭受來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，很難得到政府支持，一旦失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，在鄉(xiāng)村黨員干部中都會(huì)沒有面子，為了維護(hù)面子，村干部也不得不謀求發(fā)展。

村莊內(nèi)部評(píng)價(jià)體系重視小項(xiàng)目，鄉(xiāng)村黨員干部評(píng)價(jià)重視大項(xiàng)目，但是在當(dāng)前項(xiàng)目整合趨勢下，兩種評(píng)價(jià)是統(tǒng)一的。只有“干事創(chuàng)業(yè)”，做大項(xiàng)目，才能有機(jī)會(huì)獲得小項(xiàng)目，才能獲得政府認(rèn)可，如果只盯著小項(xiàng)目，就可能連小項(xiàng)目也沒有辦法完成。因此，在村莊內(nèi)外社會(huì)性激勵(lì)下，村級(jí)組織都有強(qiáng)烈的發(fā)展欲望。

（三）利益空間形成個(gè)體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

雖然十八大以來，在基層治理現(xiàn)代化背景下，基層的灰色利益空間得到極大限制，但是擔(dān)任村干部仍然存在一定的利益空間，利益空間是理解村干部行為的一個(gè)重要維度。需要指出的是，這種利益空間主要存在于主職干部中，副職干部利益空間較小。村干部的利益空間主要表現(xiàn)為正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)，正向激勵(lì)源于村干部通過掌握項(xiàng)目資源的分配權(quán)形成利益空間。

雖然現(xiàn)在對(duì)干部從事工程承包管理嚴(yán)格，嚴(yán)禁村干部承包和參與工程，擠壓了村干部通過直接承包工程獲利的空間，但是間接參與工程由于具有隱蔽性而難以避免，陳村書記的兩個(gè)女婿自2018年后便不再外出務(wù)工，轉(zhuǎn)而購買了挖掘機(jī)和鏟車，如果有人承包村里的工程，必然會(huì)優(yōu)先雇傭書記的女婿干活。并且，這種利益空間除了通過參與工程分利，還包括因?yàn)閾?dān)任干部擴(kuò)大了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，更有利于開拓市場，從而擴(kuò)大村干部的利益空間。陳村書記自己說到，“擔(dān)任村書記以后，接觸領(lǐng)導(dǎo)和各層面精英的機(jī)會(huì)變多，有什么好事人家就會(huì)先想著我，沒當(dāng)書記就不行”。

負(fù)向激勵(lì)源于村莊治理主體更替形成的經(jīng)濟(jì)能人治村結(jié)構(gòu)。當(dāng)前在中西部地區(qū)“能人治村”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象[16-17]，這些能人的利益點(diǎn)較為廣泛且體量大，所以，經(jīng)濟(jì)能人村干部相較中農(nóng)型干部而言，與政府的關(guān)系更為密切，會(huì)更加積極地響應(yīng)政府號(hào)召，發(fā)展動(dòng)力更強(qiáng)。

四、村級(jí)組織與政府的互動(dòng)機(jī)制

如上文所述，村莊主動(dòng)造點(diǎn)在當(dāng)前的財(cái)政分配體系和基層治理結(jié)構(gòu)中具有一定的必然性，但關(guān)鍵是需要理解村莊主動(dòng)造點(diǎn)何以可能。從村莊主動(dòng)造點(diǎn)的目標(biāo)來看，村莊主動(dòng)造點(diǎn)的目標(biāo)在于獲取項(xiàng)目資源，政府是項(xiàng)目資源的分配者，所以，村莊與政府的互動(dòng)是理解造點(diǎn)過程的關(guān)鍵。從項(xiàng)目分配體制和“造點(diǎn)”實(shí)踐過程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府在造點(diǎn)過程中扮演的是不同的角色，村莊主動(dòng)造點(diǎn)實(shí)際上利用了縣、鄉(xiāng)政府在項(xiàng)目分配體制中的不同角色所產(chǎn)生的目標(biāo)差異，以實(shí)現(xiàn)自身的目的。

（一）村鎮(zhèn)之間的博弈與共謀

在村莊造點(diǎn)過程中，村鎮(zhèn)之間是一種既合作又博弈的關(guān)系。從項(xiàng)目管理體制來看，項(xiàng)目資源主要在縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身并沒有項(xiàng)目資源，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也需要政績。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身資源不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法是鼓勵(lì)各個(gè)村莊主動(dòng)爭取項(xiàng)目，并幫助村莊實(shí)施項(xiàng)目，表現(xiàn)出“協(xié)調(diào)型”政權(quán)的特點(diǎn)[18]。

在村莊造點(diǎn)的過程中，村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上是一個(gè)政治共同體。一旦村莊“造點(diǎn)”成功，這既是村里的名片，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作得力，領(lǐng)導(dǎo)有方。所以在“造點(diǎn)”過程中，村鎮(zhèn)關(guān)系的共謀屬性很強(qiáng)。這種共謀表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的三種支持。其一，出謀劃策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于對(duì)中央政策理解水平較高，對(duì)縣級(jí)政府的工作重心和領(lǐng)導(dǎo)的工作思路比較了解，對(duì)于“造點(diǎn)”的大方向把握能力較強(qiáng)。因此，村莊在造點(diǎn)過程中，一般都會(huì)先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報(bào)自己的思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則會(huì)適當(dāng)?shù)奶岢鼋ㄗh，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可后，村莊才會(huì)采取進(jìn)一步的行動(dòng)。其二，資源引入。造點(diǎn)本質(zhì)上是一個(gè)投資行為，需要村莊在前期有一定的資源投入作為基礎(chǔ)。但是村莊往往又是資源極度匱乏的，很難拿出錢來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這個(gè)時(shí)候就需要根據(jù)項(xiàng)目的需要和自身的能力，想辦法幫助村莊籌措資金，啟動(dòng)項(xiàng)目，不過這個(gè)環(huán)節(jié)往往也充滿不確定性。其三，權(quán)力中介。村莊與縣級(jí)政府之間一般很少有直接溝通的渠道，存在權(quán)力的層級(jí)壁壘，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府之間的溝通渠道是暢通的，且溝通方式多樣，頻率較高。因此，村莊需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能把村里的工作匯報(bào)到縣里，從而引起縣級(jí)政府的重視，這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包裝能力是領(lǐng)導(dǎo)能力起著至關(guān)重要的作用?？梢哉f，在村莊“造點(diǎn)”這件事情上，村鎮(zhèn)之間本質(zhì)上是目標(biāo)一致的，都希望能夠吸引到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，把村莊推介出去，把資源引入村莊。

但是“造點(diǎn)”并非一本萬利的投資，“造點(diǎn)”失敗意味著前期投資打水漂，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分?jǐn)偩统蔀榇彐?zhèn)之間的一個(gè)博弈點(diǎn)。村莊集體經(jīng)濟(jì)匱乏，一些投資較大的項(xiàng)目需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持才能啟動(dòng)，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不確定項(xiàng)目的效果之前也不敢貿(mào)然投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就傾向于等村莊先做出一些效果之后再?zèng)Q定支持與否。在這種情況下，村莊一般會(huì)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要出政績的心理來“套”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體有兩種策略。第一，步步為營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不敢投錢的關(guān)鍵是不知道項(xiàng)目效果如何，所以村莊就需要不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)證明項(xiàng)目的效果。村莊一般會(huì)先把前期工作做好，比如項(xiàng)目的規(guī)劃書和征地工作，村莊就可以借機(jī)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報(bào)一次工作。這既讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)相信村莊的能力和項(xiàng)目的潛力，也是一種保持存在感的方式，通過直接面對(duì)面的溝通迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視村莊的方案。第二，以退為進(jìn)。在基層工作強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的導(dǎo)向下，基層政府實(shí)際上存在“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”[19]的競爭壓力，需要不斷通過工作創(chuàng)新來保持顯示度，并且要求早出效果。村莊知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)新壓力，會(huì)在日常交流中流露出退意來施壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)想辦法解決資金難題。

（二）村級(jí)組織對(duì)縣級(jí)政府的反向運(yùn)作

過去造點(diǎn)主要是政府主體出于政治激勵(lì)，以自上而下的行政壓力和資源輸入方式，將村莊變?yōu)橐粋€(gè)承載行政主體政治意圖的場域。村莊在這個(gè)過程中雖然可以采取群眾動(dòng)員的方式消極躲避項(xiàng)目或者村內(nèi)民主的方式將資源與村莊需求相結(jié)合[12]，但總體而言仍然是項(xiàng)目進(jìn)村之后村莊的被動(dòng)回應(yīng)。項(xiàng)目進(jìn)村仍然體現(xiàn)為自上而下的行政主體對(duì)村級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)作。

但是村莊主動(dòng)“造點(diǎn)”則是村級(jí)組織以自下而上的方式來獲取項(xiàng)目資源，其目的主要在于經(jīng)濟(jì)資源。在當(dāng)前的項(xiàng)目管理體制下，國家項(xiàng)目主要是通過“條條”部門下來的，但是“塊塊”通過對(duì)項(xiàng)目重新打包和再次發(fā)包獲得了項(xiàng)目資源的再分配權(quán)。在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，中央賦予了“塊塊”較大的資源整合權(quán)力，雖然項(xiàng)目是部門申請(qǐng)下來的，但是政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意志對(duì)資源的分配起到越來越大的作用，村莊直接以私人化的方式“跑部錢進(jìn)”的空間越來越小。因此，村莊主動(dòng)造點(diǎn)的關(guān)鍵是要吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力[20]從而撬動(dòng)部門資源。

并且不同于過去村干部以制度外方式的社會(huì)關(guān)系“爭項(xiàng)目”，是一種個(gè)體行為[4]，主動(dòng)造點(diǎn)是村級(jí)組織在制度內(nèi)規(guī)則體系的合理運(yùn)作，是一種組織行為。本質(zhì)上是村莊利用政府需要政績的壓力，主動(dòng)迎合政府的造點(diǎn)需求，從而改變政府自上而下的資源分配方式，通過自下而上的村莊策略在資源爭奪中獲得先機(jī)。因此，對(duì)比政府造點(diǎn)自上而下的資源分配體系，村莊主動(dòng)造點(diǎn)可以看作是村級(jí)組織自下而上的對(duì)科層體系的反向運(yùn)作。

村級(jí)組織對(duì)科層體系的反向運(yùn)作主要指的對(duì)“塊塊”和對(duì)“條條”的吸納。村莊對(duì)“塊塊”的反向運(yùn)作主要表現(xiàn)為爭取領(lǐng)導(dǎo)注意力和產(chǎn)生示范點(diǎn)效應(yīng)[21]。吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力的關(guān)鍵在于：其一，投其所好。村莊造點(diǎn)需要圍繞縣里的中心工作展開，只有領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的工作才有可能獲得領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配[22]。其二，步步爭先。村莊造點(diǎn)必須走在前面，既要走在領(lǐng)導(dǎo)前面，即在領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于工作開展還沒有明確思路時(shí)造點(diǎn)的效益最大，更要走在其他地方前面，一旦其他地方也有了思路，本村造點(diǎn)的意義就不復(fù)存在，因此造點(diǎn)必須具有一定的時(shí)效性。其三，具有可展示性。即村莊造點(diǎn)需要初具雛形，已經(jīng)形成較為完備的工作機(jī)制，具備一定的展示效果才有可能吸引到領(lǐng)導(dǎo)注意力，領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)為半成品“背書”，只有看見了效果，領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)認(rèn)可，否則就存在虎頭蛇尾的風(fēng)險(xiǎn)。

通過吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，村級(jí)組織的“造點(diǎn)”經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可獲得具有示范效應(yīng)，從而可以進(jìn)一步獲得制度內(nèi)資源的支持，主要是條線部門的資源支持。村莊有兩種吸納條線資源的方式，第一，錦上添花。即在領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)看到現(xiàn)場效果的前提下，村莊適時(shí)提出工作中存在的困難，這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)出于錦上添花的目的，通常都會(huì)要求相關(guān)部門予以支持。第二，項(xiàng)目“釣魚”。對(duì)于部門來說，項(xiàng)目資源的投放主要有兩個(gè)考慮，一是安全，保證項(xiàng)目資金用途合理；二是效率，要少花錢多辦事。村莊造點(diǎn)的作用在于，首先，村莊經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，項(xiàng)目支出名正言順，部門項(xiàng)目用于支持村莊建設(shè)具有合法性；其次，由于村莊已經(jīng)有較好的建設(shè)基礎(chǔ)，部門投入可以比較容易出效果，在這種心理下，部門都愿意支持村級(jí)組織的造點(diǎn)，形成較好的整體效果，從而產(chǎn)生項(xiàng)目捆綁使用的效果。

村莊的反向運(yùn)作主要是村莊利用了政府對(duì)治理績效的渴望，通過主動(dòng)造點(diǎn)吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，獲得領(lǐng)導(dǎo)背書，從而改變了自上而下的資源分配方式，將本來在資源分配體系中不占優(yōu)勢的村莊變成一個(gè)亮點(diǎn)村，進(jìn)而可以利用項(xiàng)目結(jié)余來完成村莊治理的事務(wù)。

五、結(jié)論與反思

村莊主動(dòng)“造點(diǎn)”看上去是主動(dòng)的，其實(shí)是更深層次的被動(dòng)，是行政吸納自治的表現(xiàn)。本質(zhì)上是村級(jí)組織感知到科層體系的壓力與相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，選擇投其所好。主動(dòng)“造點(diǎn)”的深度被動(dòng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，行為具有主動(dòng)性。由于是村莊主動(dòng)經(jīng)營村莊，打造亮點(diǎn)的行為被認(rèn)為是村莊自主性的體現(xiàn)，甚至可以通過村莊民主的方式來實(shí)現(xiàn)，因而行為更加具有隱蔽性，村莊與科層體制的嵌入程度更深。第二，行為具有示范性。主動(dòng)“造點(diǎn)”是村莊利用科層體系的壓力和激勵(lì)機(jī)制而發(fā)揮作用的，這種壓力和激勵(lì)機(jī)制具有普遍性。造點(diǎn)成功依靠村級(jí)組織的主觀經(jīng)營能力，而非村莊客觀的區(qū)位條件。因此，主動(dòng)造點(diǎn)具有示范性，其他村莊可以效仿，村莊嵌入體制的范圍更廣。第三，行為具有持續(xù)性。主動(dòng)造點(diǎn)本質(zhì)是投機(jī)行為，其成功與否具有一定偶然性，結(jié)果無法預(yù)測。一旦成功，必須不斷造點(diǎn)，保持在科層體系中的存在感，才能持續(xù)獲得關(guān)注，保證村莊資金鏈不斷裂，因此，主動(dòng)造點(diǎn)嵌入體制的時(shí)間更長。

而政府造點(diǎn)下的村莊是被動(dòng)接受的，政府出于政治績效主動(dòng)選擇特定村莊承載政治任務(wù)，是政治吸納自治。政府造點(diǎn)的特點(diǎn)是，第一，村莊具有被動(dòng)性，政府資源下鄉(xiāng)的過程中，村莊多數(shù)人被排斥在外，村莊與科層體系嵌入程度不深，呈現(xiàn)懸浮特征。第二，村莊具有特殊性。只有“路邊花”等少數(shù)具有特定區(qū)位優(yōu)勢或者客觀條件的村莊才有機(jī)會(huì)被選中，屬于可遇不可求的機(jī)遇，其他村莊無法學(xué)習(xí)，造點(diǎn)影響有限，影響范圍較小。第三，造點(diǎn)具有階段性。由于政府出于政治目的打造亮點(diǎn)，一旦政治任務(wù)達(dá)成，政府資源就會(huì)退出，村莊嵌入體制的時(shí)間較為有限。

因此，相比政府“造點(diǎn)”，村莊主動(dòng)“造點(diǎn)”是科層體制創(chuàng)新壓力與資源使用方式變化下，村級(jí)組織更深程度嵌入科層體系，這將對(duì)基層治理產(chǎn)生重要影響，表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，行政吸納自治。村級(jí)組織主動(dòng)造點(diǎn)經(jīng)營村莊的目的是獲取資源以助力村莊內(nèi)部發(fā)展，但是獲取項(xiàng)目資源的過程卻使得村莊在上級(jí)意志面前失去自主性，作為自治組織的村級(jí)組織被行政力量所吸附。在經(jīng)營村莊的過程中，為了吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，村莊要積極向上靠攏，圍繞政府意圖來經(jīng)營村莊，大量資源、時(shí)間與社會(huì)關(guān)系都投入到打造亮點(diǎn)之中，導(dǎo)致村級(jí)組織的自治性弱化，面向群眾工作的一面弱化。結(jié)果是，村級(jí)組織大部分精力用于向上爭取資源，完成上級(jí)交辦的行政事務(wù)，而對(duì)于村莊內(nèi)部事務(wù)，對(duì)于群眾的真實(shí)需求仍然缺乏回應(yīng)能力，群眾缺少獲得感。

第二，資源低效利用。村莊主動(dòng)造點(diǎn)的目的利用政府資源以滿足村莊發(fā)展需要。但是為了獲得村莊建設(shè)所需資源，村莊需要圍繞政府意圖進(jìn)行包裝和打造，而政府意圖與村莊實(shí)際往往并不相符。其結(jié)果是，為了獲得資源，村莊需要先行投資，以吸納政府資源，進(jìn)而通過政府項(xiàng)目建設(shè)的結(jié)余資金來獲得村莊發(fā)展和建設(shè)所需要的“活錢”。其過程可以理解為要得到村莊需要的A項(xiàng)目，村級(jí)組織需要按照上級(jí)意圖先完成B項(xiàng)目，而B項(xiàng)目更多的是滿足政府打造亮點(diǎn)的需求，與村莊實(shí)際需求并不相符。因此，村莊用于B項(xiàng)目的前期投資可謂是“遠(yuǎn)水救近火”，大量資源用于并不實(shí)用的上級(jí)打造的項(xiàng)目，而只有少量的項(xiàng)目結(jié)余資金可以用于真正符合農(nóng)民需求與村莊發(fā)展需要的建設(shè)資金，造成了資源與需求的錯(cuò)配，導(dǎo)致資源的低效利用。

第三，新村級(jí)債務(wù)的生成。造點(diǎn)本質(zhì)是一項(xiàng)政治投機(jī)行為，通過打造村莊來獲取上級(jí)資源傾斜，以上級(jí)財(cái)政資金填補(bǔ)村莊造點(diǎn)的前期投入。造點(diǎn)的關(guān)鍵是要獲得上級(jí)認(rèn)可與財(cái)政支持，一旦無法得到上級(jí)支持，前期的投入就會(huì)變成債務(wù)。和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期產(chǎn)生的村級(jí)債務(wù)類似，因?yàn)榻鑲l(fā)展而產(chǎn)生的新村級(jí)債務(wù)同樣會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一是債務(wù)負(fù)擔(dān)壓縮了村級(jí)財(cái)務(wù)空間，村莊無法繼續(xù)承接項(xiàng)目，上級(jí)也不敢再給村里項(xiàng)目，債務(wù)成為村莊發(fā)展的枷鎖。二是債務(wù)會(huì)影響村莊社會(huì)穩(wěn)定，由于債務(wù)通常牽涉承包工程的地方社會(huì)精英和做工的普通農(nóng)民，影響了村集體的公信力，且容易引發(fā)信訪事件；三是村集體債務(wù)最終將變?yōu)檎?cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)楫?dāng)前村集體沒有獨(dú)立收入來源，基本依靠上級(jí)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，并且村一級(jí)組織實(shí)際擔(dān)負(fù)著國家代理人的職責(zé)，一旦村級(jí)債務(wù)無法化解，引起群眾矛盾，最終將不得不由政府兜底，變成實(shí)際上的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

村級(jí)組織在財(cái)務(wù)、社會(huì)價(jià)值和個(gè)體經(jīng)濟(jì)等三重激勵(lì)下，通過主動(dòng)制造亮點(diǎn)的方式經(jīng)營村莊，其實(shí)質(zhì)是利用科層體系治理壓力與運(yùn)作規(guī)則將項(xiàng)目資源引入到村，以服務(wù)村莊建設(shè)與發(fā)展。但村莊主動(dòng)性的背后卻蘊(yùn)含著更深層次的被動(dòng)性，使得村莊更深程度嵌入體制之中，失去主體性，帶來行政吸納自治、資源低效利用和新村級(jí)債務(wù)等問題。應(yīng)改革村莊建設(shè)資金使用方式，保證村莊基本建設(shè)與發(fā)展資金，避免以無謂創(chuàng)新為導(dǎo)向的資源競爭行為。