王 芳， 劉耀東

(1 湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 湖北 武漢 430068； 2 湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

1 問題的提出

隨著“村改社區(qū)”進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)公共服務(wù)供給、化解居民矛盾等方面發(fā)揮著重要的作用，日益成為政府的重要合作伙伴和服務(wù)承接主體[1]。農(nóng)村社會服務(wù)類社會組織的活動范圍為社區(qū)，其目的在于滿足社區(qū)居民的不同需求[2]。一般而言，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織按照功能可劃分為養(yǎng)老服務(wù)類、社區(qū)文化類、社區(qū)醫(yī)療類、社區(qū)體育類、公益慈善類、便民服務(wù)類以及托管教育類等[3]。自2006年以來，國家相繼頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》、《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》等文件，黨的十七屆三中全會以及十八屆三中全會也十分重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，大力培育和支持城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織發(fā)展。可見，中央的高度重視及系列政策文件的出臺，為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的快速發(fā)展提供了良好的機(jī)遇。

當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織雖然在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于內(nèi)外因素的制約，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力不足，不僅影響到其公共服務(wù)供給的質(zhì)量，而且對其公信力、籌資、項(xiàng)目管理等方面造成了諸多負(fù)面影響。作為基層治理之重要環(huán)節(jié)的社區(qū)治理是國家治理現(xiàn)代化的基石，而社區(qū)治理現(xiàn)代化功能的有效實(shí)現(xiàn)依賴于農(nóng)村社區(qū)社會服務(wù)類組織的內(nèi)部治理能力?？梢姡罅μ嵘r(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力，是發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理科學(xué)化與現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

2 研究方法

2.1 調(diào)查研究的時間、地點(diǎn)及數(shù)量

本次實(shí)證調(diào)查的時間段為2020年9月—11月，調(diào)查的地點(diǎn)為H省A市，調(diào)查的對象涉及8個農(nóng)村社區(qū)40個服務(wù)類社會組織，此次調(diào)查所發(fā)問卷數(shù)為400份，回收有效問卷365份，回收率為91.3%。完成30份訪談問卷。調(diào)查了包括文體娛樂、維修服務(wù)、慈善救助、衛(wèi)生維護(hù)、矛盾化解、技術(shù)推廣和社區(qū)治安等7類農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織。其中組織成員在50人以上的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織有5家，20-39人的有7家，10-19人的12家，10人以下的有16家。

2.2 抽樣調(diào)查與個人訪談

2.2.1抽樣調(diào)查具體的抽樣調(diào)查方法為：在A市共選取8個農(nóng)村社區(qū)，在每個農(nóng)村社區(qū)再隨機(jī)抽取5個服務(wù)類社會組織作為調(diào)查對象，再從每個農(nóng)村社區(qū)隨機(jī)選取50名社會組織成員作為問卷發(fā)放對象。

2.2.2個人訪談為了對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的內(nèi)部治理狀況進(jìn)行深入了解，有針對性地選擇農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織負(fù)責(zé)人以及農(nóng)村社區(qū)居委會主要負(fù)責(zé)人(主任或書記)作為訪談對象。此外，通過隨機(jī)選取部分農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織成員作為深度訪談的對象，旨在對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力指標(biāo)體系進(jìn)行有效構(gòu)建。

3 實(shí)證分析

通過與20個社會組織成員進(jìn)行深度訪談，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力評價指標(biāo)體系，組織結(jié)構(gòu)、組織管理、組織規(guī)范化三個一級指標(biāo)是基于社會組織成員的價值偏好而建構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)是指農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即組織決策者、委托者、監(jiān)督者和執(zhí)行者四者的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免組織權(quán)利的集中，使組織內(nèi)部建立穩(wěn)定的激勵約束結(jié)構(gòu)，減少組織運(yùn)行的失控和組織公共利益的失衡[1]。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力體現(xiàn)為內(nèi)部組織分工、組織運(yùn)作和內(nèi)部監(jiān)督的建設(shè)情況；組織管理是指農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織規(guī)劃、執(zhí)行和評估等方面；組織規(guī)范化體現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在制度建設(shè)、民主選舉、決策機(jī)制和民主參與等方面的情況。一級指標(biāo)下面的二級指標(biāo)種類繁多，無法將每一項(xiàng)指標(biāo)都納入到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力指標(biāo)體系當(dāng)中，本研究根據(jù)深度訪談得到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織成員的價值偏好，并據(jù)此篩選其中的關(guān)鍵指標(biāo)和核心指標(biāo)作為二級指標(biāo)，從而構(gòu)建整個指標(biāo)體系，具體指標(biāo)體系見表1。

3.1 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的實(shí)證分析

組織結(jié)構(gòu)是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理的一個基礎(chǔ)指標(biāo)，是衡量和評價社會組織內(nèi)部治理能力的前提條件。隨著社會不斷發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的組織結(jié)構(gòu)也會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而達(dá)到組織結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化配置。組織結(jié)構(gòu)一級指標(biāo)下設(shè)內(nèi)部組織分工、組織運(yùn)作和內(nèi)部監(jiān)督三個二級指標(biāo)。從組織架構(gòu)來看，具有完整的理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織有12家，占30.0%。從組織運(yùn)作來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織一般規(guī)模不大，且近一半的服務(wù)類社會組織是文體娛樂類社會組織，一般在開展活動方面比較順暢。除了文體娛樂類社會組織之外，其他類型的社會組織一般由社區(qū)居委會來具體指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展和項(xiàng)目運(yùn)作，總體情況良好。從內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織處理工作事務(wù)大都依賴于經(jīng)驗(yàn)，85.6%的服務(wù)類社會組織沒有建立完備的信息披露制度，缺乏與社會組織相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，特別是監(jiān)事會的監(jiān)督角色較弱，基本上沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。A市S社區(qū)居委會負(fù)責(zé)人楊某說：“社區(qū)內(nèi)的各種舞蹈隊(duì)、秧歌隊(duì)是居民自發(fā)成立的，基本上沒有建立會員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會。而一些慈善類、公益類是按照政府要求成立的，最開始也建立理事會、監(jiān)事會，但基本是個擺設(shè)”。

3.2 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織管理建設(shè)指標(biāo)的實(shí)證分析

組織管理是衡量農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力的一項(xiàng)核心性指標(biāo)，它包括組織規(guī)劃能力、組織執(zhí)行能力和組織評估能力三個二級指標(biāo)。從組織規(guī)劃能力來看，由于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織種類眾多，且絕大多數(shù)社會組織在管理理念和管理方式上較為落后，與之相應(yīng)的組織規(guī)劃能力也較為低下。調(diào)查顯示，87.2%的社會組織沒有制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，多數(shù)社會組織只是被動接受基層政府和社區(qū)居委會指派的任務(wù)。在組織執(zhí)行能力方面，除了基層政府和社區(qū)居委會下達(dá)具體任務(wù)并有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持時，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織一般能夠在規(guī)定的時間內(nèi)有效地完成任務(wù)，執(zhí)行力較高。但在處理一些具體的日常公共事務(wù)，特別是社區(qū)居民需求度高的任務(wù)時，執(zhí)行力方面不夠理想。此外，許多農(nóng)村社區(qū)居民不愿意找服務(wù)類社會組織解決問題。調(diào)查顯示，當(dāng)農(nóng)村居民在被問及“遇到社區(qū)公共問題如何解決”時，71.2%的社區(qū)農(nóng)民回答“找鎮(zhèn)政府、社區(qū)干部當(dāng)面反映”。如社區(qū)愛心合作社負(fù)責(zé)人王某在訪談時說道：“一些社區(qū)居民根本不知道什么是社會組織，具體是做啥的，能解決啥問題，在他們看來還是找政府和干部比較靠譜”。在組織評估能力方面，絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織沒有建立有效的組織績效評估體系，社會組織在服務(wù)質(zhì)量和類型方面與社區(qū)居民需求之間有較大的差距。

3.3 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織規(guī)范化建設(shè)指標(biāo)的實(shí)證分析

組織規(guī)范化程度是衡量農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它包括制度建設(shè)、民主選舉、決策機(jī)制和民主參與四個二級指標(biāo)。制度建設(shè)包括組織章程、財(cái)務(wù)制度、證章管理制度、考核制度、人事管理制度五個方面。從組織章程來看，有28個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織制定了組織章程，占70.0%。從財(cái)務(wù)制度來看，只有8個社會組織建立了財(cái)務(wù)會計(jì)制度，占20.0%。從證章管理制度來看，有10個社會組織實(shí)施了證章管理制度，占25.0%。從考核制度來看，有11個社會組織實(shí)施了考核制度，占27.5%。從人事檔案制度來看，有10個社會組織實(shí)施了人事檔案制度，占25.0%。具體情況見表2。從民主選舉來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的負(fù)責(zé)人由組織選舉產(chǎn)生的有25家，占62.5%，其余的37.5%則是社區(qū)居委會進(jìn)行任命，部分由居委會干部兼任，另一部分則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休干部擔(dān)任。從決策機(jī)制來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在重大事務(wù)的決策中，由理事會或組織成員集體表決的社會組織有26家，占65.0%；由組織負(fù)責(zé)人直接決定的社會組織占14家，占35%。從民主參與來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在處理日常事務(wù)上存在組織負(fù)責(zé)人“一言堂”的現(xiàn)象。雖然組織成員偶爾也會表達(dá)意見，但一般對決策的影響并不大。

表2 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織制度建設(shè)一覽表

4 研究結(jié)論

4.1 組織結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部治理缺乏有效保障

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織具有“窮”“小”“弱”三個重要特征，且多數(shù)社會組織結(jié)構(gòu)不規(guī)范、不健全。主要表現(xiàn)為：一是組織架構(gòu)的完整性缺失。僅有30.0%的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織具有完整的理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，就充分說明了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在內(nèi)部治理上缺乏科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)。二是從組織運(yùn)作來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織發(fā)展的不均衡性，以及基層政府和社區(qū)居委會的資源支持的差異性，各種服務(wù)類社會組織在具體運(yùn)作過程中也會呈現(xiàn)不同的情況?？傮w而言，受到政府和社區(qū)居委會資源支持的社會組織能夠有效地開展活動，而未受到資源支持的除了文體娛樂類社會組織外，難以有效地開展活動。三是內(nèi)部監(jiān)督乏力。多數(shù)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織沒有建立完備權(quán)力制約機(jī)制和信息披露制度，尤其是監(jiān)事(會)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

4.2 組織管理能力較弱，治理科學(xué)性不足

良好組織管理能力是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力提升的關(guān)鍵所在。然而，從調(diào)研的結(jié)果來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在管理理念和管理方式上較為落后，無論是組織規(guī)劃能力、還是組織執(zhí)行及組織評估能力方面都嚴(yán)重不足。這主要有兩個方面的原因，一是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織缺乏現(xiàn)代型的組織管理人才。組織規(guī)劃和評估本身在方案的制作和指標(biāo)體系的構(gòu)建方面需要專業(yè)的知識支撐以及專業(yè)的人才進(jìn)行指導(dǎo)。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織地處基層、資金短缺，難以吸收到大學(xué)生群體的參與。二是基層政府和社區(qū)居委會往往為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織下達(dá)“政治任務(wù)”，這無形中會影響到服務(wù)類社會組織對于居民服務(wù)需求事務(wù)的執(zhí)行力。通過訪談我們得知，許多協(xié)會開展工作主要是為了完成基層政府和居委會分派的工作任務(wù)，而非迎合居民的服務(wù)需求。而如果不接受基層政府和社區(qū)居委會的“政治任務(wù)”，社會組織就難以獲得經(jīng)費(fèi)支持?？梢姡罢绮环帧比菀讓?dǎo)致農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織重視“政治任務(wù)”而輕視居民服務(wù)需求，則必然會對居民服務(wù)需求事務(wù)的執(zhí)行力產(chǎn)生較大影響。

4.3 組織規(guī)范性缺失，民主治理不完善

首先，缺乏完善的組織管理制度。制度建設(shè)是社會組織內(nèi)部治理規(guī)范化的有效保障。從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在組織章程、財(cái)務(wù)制度、證章管理制度、考核制度、人事管理制度建設(shè)方面存在嚴(yán)重不足，特別是資金使用方面的不規(guī)范，財(cái)務(wù)收支不公開、不透明，往往使社會組織難以贏得公眾的信任和支持。古人云：“不依規(guī)矩，不成方圓”，沒有建立完善的管理制度，組織內(nèi)部就無法實(shí)現(xiàn)有效的科學(xué)化治理。其次，缺乏民主選舉、決策、參與機(jī)制。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，只有30%的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織建立了理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這說明大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織沒有建立正常的組織機(jī)構(gòu)，因而也無法真正實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部治理。此外，雖然社區(qū)居委會在法理上是一個基層自治組織，但實(shí)際上具有較強(qiáng)的行政色彩。相當(dāng)一部分社區(qū)服務(wù)類社會組織的負(fù)責(zé)人由社區(qū)居委會直接進(jìn)行任命，部分由居委會干部兼任，這極容易導(dǎo)致“政社不分”，從而喪失了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的“自治性”“民間性”特質(zhì)。

5 政策建議

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織內(nèi)部治理能力的提升是組織獲取外部資源，提高公共服務(wù)質(zhì)量，快速健康發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。然而，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織方面存在著組織結(jié)構(gòu)不優(yōu)化、組織管理能力較弱、組織規(guī)范性不足等問題，需要我們從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，提供切實(shí)有效的解決對策。

5.1 健全組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)組織健康發(fā)展

一是要大力完善組織治理結(jié)構(gòu)。對于在民政部門進(jìn)行注冊登記的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織，民政部門應(yīng)出臺社區(qū)服務(wù)類社會組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)文件，對社會組織的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)，完善理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織能夠成為合法開展社區(qū)治理的法人，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)社會組織健康發(fā)展。對于在民政部門或基層政府備案的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織，民政部門應(yīng)會同基層政府出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件，引導(dǎo)其不斷完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對于未登記但已經(jīng)實(shí)際開展工作的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織，應(yīng)規(guī)定期限進(jìn)行登記或備案，并指導(dǎo)建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。二是要強(qiáng)化監(jiān)事(會)的監(jiān)督權(quán)力?；鶎用裾块T應(yīng)定期為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的成員進(jìn)行內(nèi)部治理知識宣傳，讓組織成員了解監(jiān)事(會)的財(cái)物檢查權(quán)和業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，維護(hù)其組織成員權(quán)益。三是要建立健全財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織應(yīng)定期將組織的財(cái)務(wù)收支狀況、收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)通過網(wǎng)絡(luò)或者公開欄的形式向居民公開，從而提高其公信力。

5.2 提升管理能力，強(qiáng)化治理科學(xué)性

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的規(guī)劃、執(zhí)行和評估能力對于組織治理的科學(xué)性和發(fā)展的可持續(xù)性至關(guān)重要。首先，社區(qū)可以與高等院校構(gòu)建合作平臺，定期邀請高等院校相關(guān)專業(yè)教師到基層社區(qū)指導(dǎo)社會組織的規(guī)劃、執(zhí)行和評估方面的工作，有針對性地指導(dǎo)社會組織人員進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)等工作。其次，有條件的社區(qū)可以聘請研究社會組織方面的專家定期到社區(qū)兼職工作，通過有償服務(wù)的形式，為社區(qū)服務(wù)類社會組織制定組織發(fā)展規(guī)劃和績效評估等提供有效的助力。再次，基層政府應(yīng)制定人才引進(jìn)計(jì)劃，建立社區(qū)工作者資格認(rèn)證制度和績效評估制度，[5]通過設(shè)定優(yōu)厚的薪資條件來吸引高校大學(xué)生到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織工作，改變過去農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織人員普遍存在的年齡大、學(xué)歷低和能力差等局面，從而有效地提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的內(nèi)部治理的科學(xué)化水平。

5.3 加強(qiáng)組織規(guī)范性，完善民主治理

首先，要加強(qiáng)組織制度建設(shè)。一是完善社會組織章程?；鶎用裾块T應(yīng)與農(nóng)村社區(qū)居委會協(xié)同監(jiān)督農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織章程建設(shè)情況，對于沒有建立章程的組織應(yīng)為其提升業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助其建章建制。二是建立證章管理制度。使用社會組織公章須履行登記手續(xù)，寫明用印事由，填寫《公章使用登記表》，并經(jīng)社會組織負(fù)責(zé)人審核同意后，方可用印。三是要完善人事考核管理制度。要建立社會組織目標(biāo)管理考核制度，社會組織工作人員應(yīng)按照其自身工作業(yè)績和表現(xiàn)來對其進(jìn)行綜合考核和評定，并使考核與工資掛鉤，同時加大績效工資的比例，從而激發(fā)其工作的積極性。其次，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)三者分離。應(yīng)根據(jù)社會組織章程堅(jiān)持決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)三者分離，合理劃分會員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會的職能，合理確定理事會、常務(wù)理事會的規(guī)模與人數(shù)。再次，要堅(jiān)持政社分開，強(qiáng)化民主自治。“社區(qū)‘兩委’干部應(yīng)轉(zhuǎn)變過去‘官本位’的理念，樹立‘民主自治’的理念，對待社會組織應(yīng)更多地采取引導(dǎo)與指導(dǎo)的方式，而非領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)的方式。與此同時，要堅(jiān)持‘居民的事居民定，居民的事居民辦’的原則，認(rèn)真做好宣傳、解釋、教育和引導(dǎo)工作，避免通過資金資助等方式來隨意干預(yù)社區(qū)服務(wù)類社會組織的內(nèi)部事務(wù)，更要杜絕通過行政手段來指定社區(qū)服務(wù)類社會組織負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象?！盵6]