石培華，翟燕霞

（1.南開大學(xué) 旅游與服務(wù)學(xué)院，天津 300350；2.現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心，天津 300350）

0 引言

紅色旅游是我國特有的旅游形式，在助力革命老區(qū)振興、推進(jìn)愛國主義教育、突顯教育功能、傳承紅色文化等方面發(fā)揮著重要作用，實(shí)現(xiàn)了思想政治教育、旅游方式、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、社會主義先進(jìn)文化等的創(chuàng)新，逐步成為文化和旅游融合的新焦點(diǎn)?！丁笆奈濉蔽幕吐糜伟l(fā)展規(guī)劃》《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》均提出要大力發(fā)展紅色旅游。2022 年2月，文化和旅游部、教育部、國家文物局等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用文化和旅游資源、文物資源提升青少年精神素養(yǎng)的通知》，明確提出推動紅色旅游資源進(jìn)校園等。隨著革命博物館、紀(jì)念館、黨史館、烈士陵園等紅色基因庫的建設(shè)，革命文物保護(hù)利用，長征國家文化公園建設(shè)等，這些都是傳承創(chuàng)新紅色基因的重要形式，是紅色文化最活躍、最具生命力的核心內(nèi)容和靈魂，為紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展提供了更好的支撐。紅色旅游是未來很長一段時間內(nèi)文旅融合發(fā)展的主要形式之一，其發(fā)展離不開國家政策的保障和引導(dǎo)。那么，政府究竟出臺了哪些涉及紅色旅游發(fā)展的政策？紅色旅游政策是否與紅色旅游實(shí)踐發(fā)展目標(biāo)相匹配？在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，紅色旅游政策工具譜系如何重構(gòu)？在新時代公共治理場域上，中國紅色旅游政策工具組合配置及其譜系重構(gòu)成為兼具時代價值和學(xué)術(shù)價值的研究命題，迫切需要從政策工具視角開展研究，以回答這一系列問題。

1 文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

1.1 紅色旅游

紅色旅游是中國特色情境下首先提出的特定概念，擁有自身獨(dú)有的特點(diǎn)和定位，具有豐富的歷史內(nèi)涵、政治內(nèi)涵、精神內(nèi)涵和文化內(nèi)涵?！凹t色旅游”實(shí)踐活動在2000 年左右出現(xiàn)，相關(guān)主題研究逐漸進(jìn)入學(xué)者的視野。通過梳理發(fā)現(xiàn)，紅色旅游資源研究成果較為豐富，主要包括以下方面：①學(xué)者圍繞價值共創(chuàng)［1］、游客文明旅游行為［2］、跨區(qū)域整合［3］等開展研究。學(xué)者創(chuàng)新性研究了紅色旅游目的地游客親環(huán)境行為［4］、游客 服 務(wù) 質(zhì) 量 感 知［5］、游 客 情 感 特 征［6］、紅色旅游網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度［7－9］、紅色旅游流［10］、共生發(fā)育水平測評［11，12］、價值觀內(nèi)化［13］、協(xié)同發(fā)展模式［14］、國家認(rèn)同［15，16］和 政 黨 認(rèn) 同［17］等 內(nèi) 容。如 紅 色 旅 游 景 區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)對游客服務(wù)質(zhì)量感知會產(chǎn)生正向的影響；紅色旅游活動對游客產(chǎn)生的政黨認(rèn)同和國家認(rèn)同存在著一定程度的差異，能夠?qū)和峁┐龠M(jìn)愛國主義和集體主義等價值觀的教育機(jī)會等［18，19］；紅色旅游發(fā)展要嘗試構(gòu)建地方政府、旅游企業(yè)和社區(qū)群眾等協(xié)同發(fā)展的模式，共同提升旅游者的幸福感。類似紅色旅游活動在國外也有出現(xiàn)，如世界上最早的紅色旅游資源是法國巴黎公社墻和英烈墓、莫斯科紅場等，與此形成的有共產(chǎn)主義遺產(chǎn)旅游、黑色旅游、戰(zhàn)爭旅游等。②圍繞相關(guān)主題開展研究。比如共產(chǎn)主義遺產(chǎn)旅游被理解為歷史、民族和地方之間異質(zhì)聯(lián)系的轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)，而不是一個穩(wěn)定、封閉和永久的建筑，包括參觀破壞、沉默、懷舊和拒絕共產(chǎn)主義意識形態(tài)的遺址［20］。Ivanov 等［21］通過對359名受訪者進(jìn)行調(diào)查，識別受訪者對保加利亞共產(chǎn)主義遺產(chǎn)旅游的態(tài)度差異；Lukasz［22］以波蘭克拉科夫諾瓦胡塔區(qū)的歷史和遺產(chǎn)為案例，指出通過適當(dāng)?shù)陌l(fā)展旅游，有利于共產(chǎn)主義遺址建筑物的保護(hù)和恢復(fù)。此外，黑色旅游在實(shí)踐中不斷發(fā)展且在全世界越來越受歡迎［23］，黑色旅游體驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)崿F(xiàn)中身體—心靈雙向同步［24］。學(xué)術(shù)界也越來越關(guān)注黑色旅游研究議題［25］，主要圍繞遺產(chǎn)、博物館、死亡、記憶等關(guān)鍵詞針對旅游吸引物、目的地管理、游客動機(jī)、旅游體驗(yàn)、旅游行為等主題開展研究［26］。戰(zhàn)爭旅游屬于黑色旅游的一種，Lee［27］采用定性研究方法追溯了朝鮮戰(zhàn)爭的原因及其隨后對韓國旅游業(yè)發(fā)展的影響。

綜上所述，紅色旅游研究已延伸至教育學(xué)、傳播學(xué)、地理學(xué)、心理學(xué)等廣泛領(lǐng)域，為研究開展奠定基礎(chǔ)。但是基礎(chǔ)理論研究較為薄弱，尚未形成理論研究體系，鮮有學(xué)者對中國紅色旅游政策開展理論探究。紅色旅游是傳播紅色文化的重要載體，其發(fā)展具有鮮明的時代性、文化性、政治性，有必要從政治層面加強(qiáng)對旅游業(yè)的研究。旅游的政治層面包括權(quán)力、政府角色、旅游政策、政治經(jīng)濟(jì)和旅游的意識形態(tài)性質(zhì)等方面［28］。有學(xué)者基于權(quán)力和關(guān)系視角，采用半結(jié)構(gòu)研究方法分析了中國地方政府在紅色旅游發(fā)展中的作用［29］。但是，對于紅色旅游政策研究成果較少，學(xué)者主要對中國紅色旅游政策的階段演變特征進(jìn)行了宏觀論述［30－32］，缺乏從政策工具等視角對紅色旅游政策開展更加具體細(xì)致的探究。鑒于此，本文以國家治理為切入視角，以政策工具理論為重點(diǎn)，識別紅色旅游政策偏差和制度不足，對推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和填補(bǔ)政府職能缺失具有重要現(xiàn)實(shí)價值，也對拓展紅色旅游研究領(lǐng)域和推進(jìn)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論意義和實(shí)踐啟示。

1.2 政策工具理論

政策工具是組成政策體系的重要元素，是政府能夠掌握且達(dá)到政策目標(biāo)的手段和措施［33］，是政府將政策意圖轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行的中介環(huán)節(jié)［34］。政策工具的研究可以追溯到20 世紀(jì)50 年代，但對政策工具的概念進(jìn)行解析是有一定難度的，關(guān)鍵在于關(guān)注政策產(chǎn)出或政策實(shí)踐的效果，不同的政策工具會產(chǎn)生不同的政策實(shí)踐結(jié)果［35］。陳振明［36］指出，政策工具是政策主體為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所能采用的各種手段的總稱。不同學(xué)者對政策工具分成不同的類型，如Rothwell、Zegveld將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具3 類；Howlett和Ramesh把政策工具劃分成自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具等。政策工具逐漸運(yùn)用到旅游發(fā)展政策、邊境旅游政策、文化旅游產(chǎn)業(yè)政策、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策等研究領(lǐng)域，如唐曉云［37］、史鵬飛等［38］、黃銳等［39］采用供給、環(huán)境和需求3 種類型政策工具，指出我國旅游政策、文化和旅游產(chǎn)業(yè)政策、邊境旅游政策工具均以環(huán)境型政策為主。政策文獻(xiàn)量化是新的研究范式，可以對政策工具選擇組合進(jìn)行研究［40］?？傊?，因供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具分類具有多元性、開放性、廣泛性和可行性，本文采用此作為理論視角（圖1）。

圖1 紅色旅游政策工具分類Figure 1 Classification of red tourism policy tools

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

政策文本是政府行為和活動、政策過程、決策者價值取向的“痕跡”，加上政策文本的權(quán)威性、嚴(yán)謹(jǐn)性、易得性等特征，使其作為研究數(shù)據(jù)分析具有邏輯合理性和操作可行性［41］。本文主要通過中華人民共和國文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委員會、北大法寶網(wǎng)等網(wǎng)站收集整理紅色旅游政策文本，并通過百度等網(wǎng)站動態(tài)補(bǔ)充政策數(shù)據(jù)庫；政策文本選擇的類型主要有意見、通知、規(guī)劃、辦法等，批復(fù)、政府部門講話、會議記錄等不納入此次研究范圍之內(nèi)。選取的時間段是從2004—2020 年，最終搜集整理52份與紅色旅游相關(guān)的重要政策文本，并將其整理成word文檔，按照政策頒布時間先后對政策文本以“序號－政策名稱”的形式進(jìn)行編碼。為保證分析結(jié)果的客觀性，對政策文本進(jìn)行了逐一篩選和分析，將直接提到紅色旅游的政策內(nèi)容摘錄并形成研究數(shù)據(jù)資料庫。

2.2 研究方法

本文采用政策文獻(xiàn)量化研究方法和語義網(wǎng)絡(luò)分析。政策文獻(xiàn)量化研究方法主要是結(jié)合公共政策、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科研究方法，采用質(zhì)性分析軟件Nvivo對政策文本進(jìn)行內(nèi)容挖掘和知識處理，保證了權(quán)威性的政策文本在進(jìn)行分析時較少受到主觀因素的影響。語義網(wǎng)絡(luò)是基于圖的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，是知識表達(dá)方面最著名的模型之一，其根本理念是通過抽象化的關(guān)系圖幫助推理和推論。網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)代表的是實(shí)體、狀態(tài)、事件等，連線代表的是節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系，可以將知識表達(dá)概念化、可視化、語境化和推理化［42］。本文使用ROST CM6、可視化軟件Netdraw 構(gòu)建政策文本語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。

3 結(jié)果及分析

3.1 政策工具分析

將摘錄整理的52 份政策文本內(nèi)容導(dǎo)入Nvivo，依據(jù)供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具分類編碼，然后通過自動編碼，得到中國紅色旅游政策731 條編碼結(jié)果（表1）。通過分析，供給型政策工具數(shù)量＞環(huán)境型政策工具數(shù)量＞需求型政策工具數(shù)量，供給型政策工具數(shù)量共計442 條，占比為60.47%，超過一半的比例；環(huán)境型政策工具數(shù)量共計238 條，占比為32.56%；需求型政策工具數(shù)量共計51 條，占比僅為6.97%。對13 種政策工具進(jìn)行比較，政策工具百分比從高到低依次為：公共服務(wù)（134）、目標(biāo)規(guī)劃（134）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（124）、教育培訓(xùn)（98）、資金投入（78）、法律和管理制度（73）、海外交流（24）、金融支持（22）、服務(wù)外包（21）、稅費(fèi)優(yōu)惠（9）、信息支持（8）、價格補(bǔ)貼（6）、政府采購（0）。

表1 紅色旅游政策工具分析結(jié)果Table 1 Analysis results of red tourism policy tools

具體而言：①供給型政策工具過溢。內(nèi)部呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩者占比最高，分別為18.33%和16.96%，說明我國將紅色旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)。究其原因，是因?yàn)榧t色旅游景區(qū)多數(shù)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便利，推進(jìn)交通和旅游融合發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)能力是重要的工作；其次是教育培訓(xùn)，占比為13.42%；資金投入占比為10.67%，中央對紅色旅游發(fā)展的專項(xiàng)資金在不斷增加；信息支持占比僅為8%，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、AR/VR 等新技術(shù)的發(fā)展，要增加對紅色旅游政策信息技術(shù)的關(guān)注。②環(huán)境型政策工具適中。目標(biāo)規(guī)劃的占比最高，為18.33%，說明我國對紅色旅游產(chǎn)品設(shè)計、線路策劃、景區(qū)建設(shè)、革命老區(qū)振興等方面提出諸多目標(biāo)和愿景，紅色旅游專項(xiàng)規(guī)劃等在紅色旅游發(fā)展中發(fā)揮重要的功能；法律和管理制度占比為9.99%；而金融支持和稅費(fèi)優(yōu)惠占比極少，分別為3.00%和1.23%，顯示我國當(dāng)前紅色旅游發(fā)展的財政金融支持力度較弱，通過中央財政支持、金融機(jī)構(gòu)市場化等方式參與紅色旅游發(fā)展，能夠有效解決紅色旅游景區(qū)資金缺乏、投資不足等制約發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。③需求型政策工具不足。與前兩種政策工具相比，需求型政策工具占比最少，僅為6.79%，包括服務(wù)外包、海外交流、價格補(bǔ)貼，占比分別為2.87%、3.28%、0.83%。政府采購尚未在已有的政策中出現(xiàn)，這與紅色旅游的特殊性有關(guān)。

3.2 政策框架體系

為了更加全面客觀地呈現(xiàn)紅色旅游政策內(nèi)容，本文將紅色旅游政策導(dǎo)入Nvivo 軟件，分析得出中國紅色旅游政策詞頻表和加權(quán)百分比，詞頻越高，在政策文本中占據(jù)的地位越重要。通過紅色旅游政策關(guān)鍵詞，構(gòu)建“目標(biāo)層（Target）—對象層（Object）—手段層（Means）”紅色旅游政策TOM 框架體系，具體如表2 所示。

表2 紅色旅游政策T－ O－ M框架體系Table 2 T－ O－ M framework system of red tourism policy

具體而言：①“目標(biāo)（T）”層。文化（133）、革命（122）、精神（63）、歷史（53）等說明紅色旅游本身是傳承弘揚(yáng)紅色文化的重要形式，中國共產(chǎn)黨在長期的歷史斗爭中形成的革命精神是紅色文化的內(nèi)核和靈魂，如井岡山精神、長征精神、延安精神、紅巖精神、西柏坡精神等具有鮮明的時代性和政治性；教育（97）、愛國主義（45）、思想（38）、社會主義（35）表明紅色旅游政策強(qiáng)調(diào)紅色旅游是集思想政治教育、革命傳統(tǒng)教育、愛國主義教育和游樂價值于一體，是新時代思想政治教育的創(chuàng)新形式。在紅色旅游發(fā)展中，要找準(zhǔn)教育與紅色旅游的主要連接點(diǎn)，處理好紅色旅游與愛國主義教育、培育社會主義核心價值觀、社會主義精神文明建設(shè)、思想政治教育、主題教育、道德教育之間的關(guān)系。②“對象（O）”層。景區(qū)（98）、資源（48）挖掘紅色文化資源，讓紅色文化資源創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財富，推進(jìn)紅色資源數(shù)字化保護(hù)和發(fā)展等；博物館（70）、文物（49）、紀(jì)念館（46）、老區(qū)（31）等表明文物和紀(jì)念館對紅色旅游發(fā)展的重要性，要充分利用革命文物、紀(jì)念館等這些紅色基因庫，傳承紅色基因。③“手段（M）”層。宣傳（53）、講解員（40）說明紅色旅游具有文化傳播功能，是向世界展示中國形象的窗口。充分發(fā)揮紅色講解員作為紅色文化形象大使、宣傳大使和傳播大使的重要作用，講好紅色故事；開放（49）、免費(fèi)（43）、交通（42）、價格（33）等凸顯政府對紅色旅游運(yùn)營管理的思想，既要解決當(dāng)前紅色旅游發(fā)展面臨的基礎(chǔ)設(shè)施不健全、景區(qū)配套設(shè)施不完善等問題，又要充分響應(yīng)教育部門等部門的要求，紅色旅游景區(qū)對大中小學(xué)生免費(fèi)開放，有效推進(jìn)學(xué)校實(shí)踐活動與紅色教育的有機(jī)結(jié)合。通過對紅色旅游政策關(guān)鍵詞和框架體系分析，能夠明晰中央層面政策制定的核心要素，為地方紅色旅游實(shí)踐發(fā)展提供指引。

3.3 語義網(wǎng)絡(luò)分析

高頻詞一定程度上能直觀反映政府注意力，但不能呈現(xiàn)政策話語之間的邏輯關(guān)系和層次結(jié)構(gòu)，有必要進(jìn)一步對政策文本的語義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析。本文利用可視化分析軟件Netdraw 形成中國紅色旅游政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（圖2）。圖2 中，圓圈代表節(jié)點(diǎn)，連接線代表節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系。線條的疏密代表關(guān)鍵詞出現(xiàn)共現(xiàn)頻率的高低，線條越密，節(jié)點(diǎn)越大，代表在網(wǎng)絡(luò)圖中的位置越重要，相同顏色的節(jié)點(diǎn)代表其中心度是一樣的；度中心度代表的是共現(xiàn)次數(shù)和語義關(guān)聯(lián)度高低。從數(shù)據(jù)分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，紅色旅游政策語義網(wǎng)絡(luò)呈明顯的多中心結(jié)構(gòu)。需要說明的是，“（）”中的數(shù)字代表關(guān)鍵詞的度中心度。①“紅色”和“旅游”構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)核心，語義關(guān)聯(lián)度從高到低分別是紅色（36）、旅游（30）、發(fā)展（11）；建設(shè)、革命、文化均為（10）；加強(qiáng)（9）；教育（7）；景區(qū)（6）；規(guī)劃、保護(hù)、全國、歷史均為（4）；愛國主義、社會、項(xiàng)目、經(jīng)典、組織、設(shè)施、傳統(tǒng)均為（3）；積極、管理、完善、交通、重點(diǎn)、提升、體系、結(jié)合、基礎(chǔ)、部門、服務(wù)、資源均為（2）；講解員、宣傳、精神、旅游區(qū)、協(xié)調(diào)均為（1）。②從“紅色”輻射出的語義網(wǎng)絡(luò)中，主要有文化、愛國主義、資源、服務(wù)、交通、歷史、項(xiàng)目、保護(hù)、宣傳、精神、基礎(chǔ)、教育、旅游區(qū)等；從“旅游”輻射出的語義網(wǎng)絡(luò)中，主要有愛國主義、服務(wù)、交通、體系、管理、歷史、講解員、經(jīng)典等，由此體現(xiàn)紅色旅游政策對紅色旅游資源、紅色文化弘揚(yáng)、服務(wù)質(zhì)量提升、綜合功能發(fā)揮、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、講好紅色故事等方面給予極高關(guān)注。

圖2 中國紅色旅游政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)Figure 2 Semantic network structure of China's red tourism policy

3.4 譜系重構(gòu)邏輯

本文在對紅色旅游政策文本分析的基礎(chǔ)之上，基 于PSR即“壓力（Pressure）—狀態(tài)（State）—響應(yīng)（Response）”邏輯解釋框架，結(jié)合紅色旅游發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢構(gòu)建紅色旅游政策話語體系。PSR 模型是由加拿大統(tǒng)計學(xué)學(xué)家David 提出的動態(tài)的模型結(jié)構(gòu)，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、環(huán)境、治理等方面，揭示了“為什么”“是什么”“怎么辦”的內(nèi)在邏輯動態(tài)演進(jìn)過程。該模型已廣泛運(yùn)用于沙漠化治理評估［43］、生態(tài) 安 全［44］、生 態(tài) 建 設(shè) 環(huán) 境 評 估［45］、可 持 續(xù)發(fā)展［46］等方面，并逐漸引用到公共治理研究領(lǐng)域。高靜等［47］采用事件史分析法構(gòu)建新冠肺炎疫情下政府響應(yīng)的三階段模型；徐君等［48］基于此模型剖析分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綜合驅(qū)動機(jī)制。紅色旅游政策工具、政策環(huán)境、政策目標(biāo)等是復(fù)雜系統(tǒng)，各要素間存在邏輯關(guān)系，將PSR 模型用于本文具有適切性（圖3）。

圖3 基于PSR模型的紅色旅游政策譜系重構(gòu)邏輯Figure 3 Reconstructing logic of red tourism policy pedigree based on PSR model

在本文情境下，P－S－R 分別為：①壓力系統(tǒng)（P）。主要指的是紅色旅游發(fā)展存在的諸多問題，如內(nèi)容單調(diào)、形式雷同、融資不暢、品牌不強(qiáng)、發(fā)展創(chuàng)新不足、教育效果不佳、展陳手段陳舊、紅色資源挖掘單一、體制機(jī)制不暢通、人才隊(duì)伍建設(shè)不完善。②狀態(tài)系統(tǒng)（S）。主要指的是紅色旅游發(fā)展現(xiàn)狀和機(jī)遇等，包括常態(tài)化黨史學(xué)習(xí)教育、黨史和中國精神研究等；紅色旅游市場升溫、不同群體旅游者訴求；紅色旅游綜合功能（政治功能、教育功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、民心功能）發(fā)揮；愛國主義的教育陣地、紅色旅游經(jīng)典景區(qū)、重點(diǎn)紅色旅游區(qū)、紅色旅游精品線路建設(shè)；紅色旅游與愛國主義教育結(jié)合、與弘揚(yáng)民族精神和時代精神結(jié)合、與青少年思想政治教育結(jié)合、與思政課程相結(jié)合等。③響應(yīng)系統(tǒng)（R）。主要指的是紅色旅游發(fā)展重點(diǎn)和對策，也是紅色旅游政策未來需要關(guān)注的核心點(diǎn)，主要包括紅色資源挖掘、革命文物保護(hù)利用、革命老區(qū)振興發(fā)展、編制相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、紅色旅游內(nèi)涵和外延的延展、創(chuàng)新設(shè)計紅色旅游精品線路、紅色旅游創(chuàng)意和演藝、紅色旅游講解員大賽、紅色旅游博覽會、紅色旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展、金融支持和投融資、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、紅色旅游助力鄉(xiāng)村振興、紅色旅游國際化發(fā)展、科技信息賦能紅色旅游發(fā)展、紅色旅游教育融合發(fā)展、紅色旅游宣傳推廣、推出紅色旅游融合發(fā)展示范區(qū)、紅色旅游人才隊(duì)伍建設(shè)、跨區(qū)域體制機(jī)制。

其中，“政策目標(biāo)”主要包括實(shí)現(xiàn)紅色旅游產(chǎn)業(yè)化，革命歷史文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)，紅色旅游宣傳展示和研究能力明顯增強(qiáng)，紅色旅游經(jīng)典景區(qū)體系更加完善，教育功能更加突出，運(yùn)行管理更加規(guī)范，服務(wù)水平持續(xù)提升，群眾參與積極性和滿意度顯著提高，紅色文化有效傳承，革命精神廣泛弘揚(yáng)，經(jīng)濟(jì)社會綜合效益明顯增強(qiáng)，紅色旅游實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展。紅色旅游的“壓力（P）系統(tǒng)”會對當(dāng)前紅色旅游“狀態(tài)系統(tǒng)（S）”產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而激發(fā)紅色旅游政策“響應(yīng)系統(tǒng)（R）”采取行動。當(dāng)前紅色旅游政策工具須根據(jù)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)適，在“響應(yīng)系統(tǒng)（R）”的指引下重構(gòu)政策譜系，最終實(shí)現(xiàn)政策工具和政策目標(biāo)的有效匹配，推進(jìn)紅色旅游政策與實(shí)踐的互促發(fā)展。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié)論

本文以2004—2020 年中央層面出臺的52 份紅色旅游政策為研究對象，從政策科學(xué)視角出發(fā)，借助政策工具理論，依托Nvivo、ROSTCM6、Netdraw 等分析軟件，初步對中國紅色旅游政策工具組合配置情況、政策文本詞頻、語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)分析，以識別紅色旅游政策與實(shí)踐發(fā)展的匹配狀況。主要結(jié)論如下：①政策工具組合配置方面。在中央層面紅色旅游政策中，供給型政策工具過溢，環(huán)境型政策工具適中，需求型政策工具不足。其中，公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、資金投入、法律和管理制度等政策工具占比較高，而對紅色旅游發(fā)展較為重要的金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信息支持等政策工具占比較少，不利于紅色旅游可持續(xù)發(fā)展。因此，亟須探索更加科學(xué)、合理、創(chuàng)新的政策組合模式。②政策文本詞頻方面?！拔幕⒏锩?、景區(qū)、教育、規(guī)劃、博物館、服務(wù)、精神、保護(hù)、項(xiàng)目、歷史、宣傳”等是紅色旅游政策的高頻詞。③政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面?！凹t色”和“旅游”語義關(guān)聯(lián)度較高。紅色旅游政策對紅色旅游資源、紅色文化弘揚(yáng)、服務(wù)質(zhì)量提升、教育功能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、講好紅色故事等方面給予極高關(guān)注。④基于PSR模型，重構(gòu)中國紅色旅游政策譜系。綜合考慮紅色旅游當(dāng)前發(fā)展存在的諸多實(shí)際問題、紅色旅游政策工具與政策目標(biāo)的差距及當(dāng)前紅色旅游發(fā)展環(huán)境等，為未來紅色旅游政策工具調(diào)適指明方向和思路。

4.2 啟示

我國中央層面出臺的紅色旅游政策整體上較為全面地對紅色旅游發(fā)展給予引導(dǎo)、調(diào)控和保障，但結(jié)合當(dāng)前旅游發(fā)展所處的新階段、不同旅游者的新需求和旅游市場發(fā)展的新形勢，尤其是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，紅色旅游政策譜系有必要結(jié)合特定的復(fù)雜化的政策環(huán)境并將其嵌入國家治理邏輯中，從重塑政府治理、市場治理、社會治理等多元治道出發(fā)，最大限度地發(fā)揮多元工具組合的整體效能［49］。

未來紅色旅游政策制定應(yīng)從以下3 個方面考慮：①綜合使用多種政策工具，保持政策工具的均衡性。政策工具的“均衡性”重在“衡”而非“均”，需要強(qiáng)調(diào)供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的協(xié)調(diào)。當(dāng)前紅色旅游政策中金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信息支持等內(nèi)容較缺乏，而這些政策工具能為紅色旅游發(fā)展提供更好的保障。一方面，盡管地方有些政策提到加大對紅色旅游金融支持力度，部分紅色旅游地和紅色旅游景區(qū)受惠，但是整體紅色旅游發(fā)展過程中仍然面臨資金缺乏、金融支持力度不夠的難題，有必要融合“變革思維”，加大對紅色旅游發(fā)展的金融支持，促進(jìn)紅色旅游政策重構(gòu)；另一方面，區(qū)塊鏈、5G、云計算等新技術(shù)運(yùn)用到紅色旅游發(fā)展成本高、要求嚴(yán)、難度大，要通過制定政策鼓勵社會企業(yè)參與紅色旅游新基建，并對參與企業(yè)給予激勵。②統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展政策，確保政策過程的協(xié)同性。一方面，政府對政策工具的選擇和配置必須打破傳統(tǒng)的路徑依賴，注重政策工具與政策目標(biāo)的匹配。紅色旅游政策制定、執(zhí)行等涉及旅游、文物、交通等多個部門，具有異質(zhì)性和特殊性，要從根本上完善體制機(jī)制，建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)體制、公眾咨詢機(jī)制、效果評估機(jī)制、多元反饋機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)政策組合的最優(yōu)化和政策效果的最大化。另一方面，將協(xié)同治理理念貫穿紅色旅游政策全過程，擺脫縱向協(xié)同互動不暢通、橫向協(xié)同障礙難突破、內(nèi)外協(xié)同優(yōu)勢不互補(bǔ)等現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策協(xié)同、管理協(xié)同、服務(wù)協(xié)同。這就要求從中央到地方、部門與部門之間，始終以紅色旅游可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以構(gòu)建協(xié)作治理系統(tǒng)為落腳點(diǎn)，不能為單純追求經(jīng)濟(jì)利益、績效考核等而出現(xiàn)矛盾不協(xié)調(diào)等狀態(tài)。同時，構(gòu)建紅色文化和旅游融合發(fā)展的體制機(jī)制、利益共享機(jī)制、責(zé)任落實(shí)制度、協(xié)同聯(lián)通機(jī)制等至關(guān)重要。③規(guī)范細(xì)化政策具體內(nèi)容，保證政策執(zhí)行的高效性。紅色旅游政策執(zhí)行是貫穿多層級政府的政策流轉(zhuǎn)過程且政策執(zhí)行環(huán)境較為復(fù)雜，容易出現(xiàn)政策扭曲，建立并落實(shí)有效的監(jiān)管機(jī)制監(jiān)督政策極為重要。堅持敏捷治理思維，改變政策制定和執(zhí)行方式。政策制定之初，要經(jīng)過充分的調(diào)研，聽取旅游企業(yè)、旅游者等對政策的訴求，包括地方政府、街頭官僚等群體對政策的認(rèn)識等，形成多元主體價值共創(chuàng)。政策制定者不僅要細(xì)化紅色旅游政策，還要及時響應(yīng)市場主體需求，實(shí)現(xiàn)決策的動態(tài)化調(diào)整。同時，給予地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力，使地方政策執(zhí)行者能夠?qū)⒄椒ㄒ?guī)和非正式規(guī)則加以結(jié)合并靈活運(yùn)用，進(jìn)而創(chuàng)新政策工具組合，提高政策的執(zhí)行效能。

5 局限與展望

本文將紅色旅游擴(kuò)展到政策科學(xué)領(lǐng)域，借鑒公共政策經(jīng)典理論，對紅色旅游政策工具組合配置等進(jìn)行研究，拓展了紅色旅游研究新領(lǐng)域，豐富了紅色旅游研究知識領(lǐng)域，為紅色旅游實(shí)踐發(fā)展提供了理論啟示，但同時也存在一定的局限性：①從中央到地方各地出臺的政策文件眾多，考慮到篇幅的限制，無法對所有的政策文件進(jìn)行分析，而是選取中央層面較有代表性的紅色旅游政策文本開展研究，這可能導(dǎo)致不同政策文本數(shù)量帶來的客觀的研究結(jié)果差異。②研究采用政策文本計量分析方法得出政策工具分類結(jié)果，但是研究結(jié)論有待與實(shí)踐相結(jié)合并進(jìn)行量化檢驗(yàn)。③政策工具研究屬于類型學(xué)研究，對其分類需要注重非正式工具的重要性和政策環(huán)境的復(fù)雜性［50］，對政策制定者等進(jìn)行調(diào)研訪談并運(yùn)用扎根理論對政策文本進(jìn)行理論層面的建構(gòu)將會得到更加深度科學(xué)的研究結(jié)論。

值得注意的是，紅色旅游的政治形式和意識形態(tài)導(dǎo)致紅色旅游發(fā)展較依賴政府和政策，在理論研究層面還有很多問題值得挖掘和探究。未來，可從以下3 個視角來拓展研究空間，具體包括：①政策過程視角。以央地關(guān)系、府際關(guān)系為切入點(diǎn)，分析中央政策和地方區(qū)域政策差異；識別中國紅色旅游政策執(zhí)行影響因素，并對其執(zhí)行效果進(jìn)行系統(tǒng)評估等；中央紅色旅游政策在實(shí)際運(yùn)用過程中的作用機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制，以及不同的政策組合效應(yīng)。與此同時，紅色旅游政策試驗(yàn)和政策學(xué)習(xí)基本類型、理論框架和運(yùn)作模式等也值得引起關(guān)注。②政策感知視角。對利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)研訪談，洞悉地方部門、旅游企業(yè)、旅游者、社區(qū)居民等對紅色旅游政策的感知，識別中央紅色旅游政策與實(shí)效感知的差異，并分析地方政府在紅色旅游發(fā)展中的作用機(jī)制等。③研究方法視角。不斷嘗試探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)研究方法，如機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語言處理等，拓展紅色旅游政策研究數(shù)據(jù)庫和語料庫，關(guān)注非文本形式的政治會議、訪談節(jié)目等音頻和視頻，嘗試研究中國紅色旅游政策演進(jìn)機(jī)理、區(qū)域協(xié)同和政策時空擴(kuò)散、政策認(rèn)同和政治傾向等。