張亨明，章皓月，朱慶生

(1.三亞學院 管理學院，海南 三亞 572022；2.安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601；3.安徽建筑大學 經濟與管理學院，安徽 合肥 230022)

新中國成立70多年來，在中國共產黨的帶領下，我國糧食安全發(fā)展取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來，隨著新糧食安全觀的提出和國家糧食安全戰(zhàn)略的確立，國家糧食安全保障體系逐步形成，并在創(chuàng)新實踐中走出了一條中國特色糧食安全之路。然而我國農業(yè)基礎還不穩(wěn)固，糧食連年增產的背后伴隨著諸多問題與隱患，威脅到糧食安全發(fā)展的可持續(xù)性?！笆奈濉睍r期是我國向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是化解外部環(huán)境干擾、實現中華民族偉大復興的關鍵階段。糧食安全既與“三農”問題緊密相連，又與城市建設發(fā)展息息相關，不論是治國理政、改善民生方面，還是優(yōu)化產業(yè)結構、促進經濟轉型方面，未來五年的糧食安全保障皆起著舉足輕重的作用。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)明確指出，“十四五”時期依然要以推動高質量發(fā)展為主題，深入貫徹新發(fā)展理念，推動質量變革、效率變革、動力變革。糧食安全作為國家安全及經濟社會發(fā)展的重要基礎，自然也離不開新發(fā)展理念的引領與支撐。因此，“十四五”時期將新發(fā)展理念貫徹到化解糧食安全主要矛盾、防范糧食安全重要風險的具體措施中具有重要的現實意義。

一、 “十四五”時期我國糧食安全發(fā)展的現狀

不同時代背景和發(fā)展階段下，糧食安全的內涵與要求不盡相同，糧食安全保障的重點也將隨之調整?！笆奈濉睍r期是我國邁向新征途的初期，也是糧食安全從強調產量轉向產能的過渡期。這一時期內，我國糧食安全既具備良好的發(fā)展基礎和明晰的發(fā)展規(guī)劃，也面臨著發(fā)展形勢深刻復雜的變化，迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，“十四五”時期我國糧食安全不僅需要加大對糧食生產、儲存及流通環(huán)節(jié)的優(yōu)化調整，還需站在國內國際兩個市場發(fā)展全局的高度，以新發(fā)展理念為引領，全面提升我國糧食安全保障能力。

(一) 邁入重要的發(fā)展階段

新中國成立后，我國在人民生活極度貧困、農業(yè)基礎薄弱的情況下，依靠自己的力量成功解決了14億人口的吃飯問題，逐步實現了糧食基本自給。1949年我國糧食總產量為1132億公斤，1978年為3048億公斤，改革開放后，我國糧食生產不斷突破瓶頸，產量持續(xù)增加，1984年為4073億公斤，1996年為5045億公斤，2012年為6122億公斤。2020年我國糧食總產量已達6695億公斤，小麥、水稻自給率超過100%，玉米自給率達到95%以上，實現了口糧絕對安全，谷物基本自給。至今，我國糧食已連續(xù)17年保持豐收，并呈現出連年豐收的良好態(tài)勢。黨的十九大明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。我國糧食安全也由總量矛盾轉向結構矛盾，其本質依然是發(fā)展不充分不平衡的問題。當前在保證數量安全的基礎上，糧食安全還需兼顧質量、效益與生態(tài)的平衡，這既是新時代下的挑戰(zhàn)，也是高質量發(fā)展的必然要求。因此，未來我國糧食安全無疑會在糧食價格政策調整、糧食供需結構優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境保護方面做出更多的努力。然而糧食生產是自然與經濟再生產交織的過程，每提升1000億公斤所用的時間將會受到氣候、政策等多種因素影響而有所不同[1]。2012年我國糧食突破6000億公斤以后，產量雖有波動，但一直維持在6000億公斤之上，發(fā)展趨勢較為穩(wěn)定。2021年4月，“十四五”時期糧食和物資儲備發(fā)展情況發(fā)布會上提出將確保糧食產量繼續(xù)穩(wěn)定在6.5億噸，也就是6500億公斤以上。糧食安全在任何時候都應受到高度重視，未來較長的一段時間內我國糧食產量不論是在6500億公斤附近徘徊，還是沿著穩(wěn)定的趨勢突破7000億公斤，“十四五”時期都需不斷加強糧食安全保障能力，以此在糧食產業(yè)高質量發(fā)展、糧食供需結構優(yōu)化調整和進一步擴大開放的過程中保證糧食供給穩(wěn)定。

圖1 1978—2020年糧食總產量

(二) 具備良好的發(fā)展基礎

近年來我國深入貫徹“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，在提升糧食產業(yè)質量、效益和競爭力方面不斷探索，農業(yè)供給側改革成效顯著，糧食綜合生產能力有了較大提升。2020年我國在新冠肺炎疫情和自然災害的不利影響下依然穩(wěn)住了農業(yè)農村發(fā)展的良好態(tài)勢，實現了口糧供應絕對安全。不僅如此，“十三五”時期我國在決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅中取得了完全勝利，新發(fā)展階段下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步伐加快。諸如此類的發(fā)展成果皆為“十四五”時期糧食安全高質量發(fā)展奠定了良好的基礎，創(chuàng)造了有利的條件。隨著國家對科技與創(chuàng)新的重視，我國糧食科學技術將具備更完善的研發(fā)環(huán)境和激勵機制。

首先，我國堅持最嚴格的耕地保護制度，牢牢守住18億畝耕地紅線，劃定了10.88億畝糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)。隨著嚴格管控耕地造林、完善農業(yè)用地政策、加強耕地質量建設等措施的落實，耕地“非農化”“非糧化”現象得到好轉。其次，通過開展耕地污染治理試點，我國農業(yè)資源及生態(tài)保護取得了一定進展。農業(yè)農村部在南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化問題突出的地區(qū)建設了150個示范區(qū)，農業(yè)水資源利用率不斷提高，農田灌溉水有效利用系數達0.559。根據《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年我國糧食種植面積為11677萬公頃，比上年增加了70萬公頃，全年新增耕地灌溉面積43萬公頃，新增高效節(jié)水灌溉面積160萬公頃。再次，我國科技創(chuàng)新水平持續(xù)提升，農業(yè)農村現代化建設不斷推進(見圖2)。根據農業(yè)農村部數據顯示，2020年我國農業(yè)科技進步貢獻率超過60%，全國農作物綜合機械化率超過70%，自主選育品種面積占95%以上，主要農作物良種實現全覆蓋。如糧食作物育種技術、農業(yè)機械技術、綠色有機培育技術等皆有突破，由此提升了糧食生產能力。最后，我國有著14億人口規(guī)模龐大的消費市場。2020年全國居民人均可支配收入32189元，比上年實際增長2.1%，食品煙酒類支出占總支出的比重為30.2%。(1)數據來源：《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。目前我國糧食市場并未飽和，國內有機農業(yè)、綠色農業(yè)的市場潛力巨大，國際糧食貿易市場也存在一定的機遇，“十四五”時期我國糧食產業(yè)發(fā)展將在更廣闊的市場中成長。

圖2 農業(yè)科技進步貢獻率和農作物綜合機械化率增長趨勢

(三) 擁有明晰的發(fā)展規(guī)劃

糧食安全保障離不開我國政策制度的引領和指導，糧食安全階段性發(fā)展規(guī)劃也與國家五年規(guī)劃緊密相連。2008年11月發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》對我國糧食安全保障的目標、任務及措施進行了系統(tǒng)的梳理；2012年1月、2016年11月發(fā)布的《糧食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》則分別點明了“十二五”和“十三五”時期我國糧食行業(yè)發(fā)展方向；在五年規(guī)劃的指導下，國家又陸續(xù)制定了關于糧食流通基礎設施、糧食信息化建設等發(fā)展規(guī)劃(見表1)。

表1 部分糧食發(fā)展規(guī)劃

當前正值“十四五”時期的開端之年，2021年1月28日，習近平總書記主持中共中央政治局集體學習時強調，應準確全面地貫徹新發(fā)展理念，確?！笆奈濉睍r期良好開局。新發(fā)展理念符合我國國情，順應了時代要求，指明了當下我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點。因此，在深入理解新發(fā)展理念、準確把握其科學內涵和實踐要求的基礎上，制定糧食安全保障政策并加以落實，是“十四五”時期糧食安全發(fā)展的必然要求和出路?！督ㄗh》中提出要優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，這意味著農業(yè)農村發(fā)展上升為我國的重要戰(zhàn)略。與此同時，“十四五”規(guī)劃中首次將糧食綜合生產能力作為安全保障類約束性指標、首次明確國家制定《糧食安全保障法》、首次把實施國家糧食安全戰(zhàn)略在強化國家經濟安全保障專章作了專節(jié)規(guī)定。(2)本句內容引自國務院新聞辦公室網站《“十四五”時期強化糧食安全 確保糧食產量繼續(xù)穩(wěn)定在6.5億噸》。隨著配套政策的制定和落實，未來數年我國糧食安全保障將有更強的政策支撐和更完善的制度環(huán)境，以及農業(yè)現代化戰(zhàn)略地位上升為糧食生產、流通、貿易等帶來的機遇。

(四) 面臨復雜的發(fā)展形勢

習近平總書記指出，當前中國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局。世界格局的深刻變化為我國糧食安全發(fā)展帶來了更多挑戰(zhàn)，在國內新舊動能轉換、國外局勢復雜動蕩的交錯中，“十四五”時期我國糧食安全的內涵和重點都將進一步豐富和調整。

從國內發(fā)展環(huán)境來看，“十四五”時期是我國糧食安全承上啟下的關鍵時期，“十三五”時期我國在農業(yè)發(fā)展、糧食安全、脫貧攻堅等領域取得的成果，還需在未來五年內繼續(xù)鞏固。我國脫貧攻堅取得巨大勝利后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略隨之而來，銜接好兩個戰(zhàn)略是“十四五”時期“三農”發(fā)展的必然要求，也是我國糧食安全面臨的發(fā)展環(huán)境之一。此外，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，還需在城鄉(xiāng)協調發(fā)展進程中提升糧食生產效益，保護農民利益。從國外發(fā)展環(huán)境來看，“十四五”是新型大國關系與全球政治經濟格局的重塑期[2]。農業(yè)對外開放承擔著保障國家糧食安全的重任，而外部環(huán)境復雜化為我國糧食進出口帶來了不小的阻礙。根據全國年度統(tǒng)計公報數據顯示，自2016年中國農業(yè)對外投資達到歷史最高水平的29.7億美元后持續(xù)下降，2017年為22億美元，2018年為18億美元，2019年為15.4億美元，2020年為13.9億美元。除了農業(yè)對外投資的數量較大外，近年來全球經濟放緩、保守主義及國際投資規(guī)則的再建構也是這一現象產生的主要原因[3]。隨著全球疫情常態(tài)化，國際糧食市場在未來五年可能會繼續(xù)動蕩，而貿易保護主義抬頭也將對我國糧食企業(yè)發(fā)展、農業(yè)技術轉移與糧食貿易合作產生不利影響。在日益復雜的國際環(huán)境中，國家之間只有加強貿易合作，促進技術、管理等現代生產要素的流通，才能集中力量共同應對風險和挑戰(zhàn)。國內則應以堅實的農業(yè)基礎和較強的糧食生產能力保障糧食安全，在自給安全的基礎上加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，促進兩個市場資源流通。

(五) 迎來多重的發(fā)展挑戰(zhàn)

由于我國人多地少的基本國情和主要矛盾長期存在，糧食需求總量呈持續(xù)增長趨勢，口糧自給率始終是保障我國糧食安全的硬性要求。正因如此，國內最初的糧食安全挑戰(zhàn)主要在于糧食供給的數量與穩(wěn)定性，保障措施聚焦于耕地資源保護和促進產量增長，這是符合我國社會發(fā)展需求的。隨著經濟蓬勃發(fā)展與人民生活水平不斷提高，糧食數量安全得到較為充分的保障后，我國糧食安全在生態(tài)、結構方面的短板逐漸暴露并引起重視。一方面，“高產量、高庫存、高進口”的糧食產銷模式及“高產量”背后農藥化肥的“高消耗”等矛盾日益突出[4]；另一方面，我國規(guī)模化的現代畜牧業(yè)發(fā)展水平不斷提升使得飼料糧供不應求，居民食物種類日益豐富又加大了優(yōu)質口糧的需求，糧食消費結構因此發(fā)生了明顯的變化[5]。國內糧食安全面臨的挑戰(zhàn)逐漸從總量矛盾演化為區(qū)域調劑、品種結構平衡問題。與此同時，糧食的生產、消費、儲存與流通存在諸多不確定性，除了數量安全、結構安全和生態(tài)安全方面的挑戰(zhàn)外，近幾年我國糧食安全又面臨著新的挑戰(zhàn)，其主要體現在國內糧食產業(yè)發(fā)展及世界格局變化帶來的風險。互聯網時代下，以服務業(yè)、金融業(yè)為主的第三產業(yè)迅速發(fā)展，中國的經濟和產業(yè)結構正從第一產業(yè)主導模式轉向第二產業(yè)和第三產業(yè)主導模式。然而農業(yè)是國家發(fā)展的重要基礎，糧食作為戰(zhàn)略性儲備物資的金融屬性越加明顯。自我國加入WTO后，國際糧食市場及貿易規(guī)則對我國糧食產業(yè)發(fā)展的影響比重上升，新發(fā)展形勢下，我國糧食安全風險尤其是潛在的金融風險需要引起高度重視。因此，如何在已有挑戰(zhàn)上做好應對新挑戰(zhàn)的準備也是“十四五”時期保障糧食安全的關鍵一環(huán)。

二、 當前我國糧食安全存在的問題和隱患

盡管我國農產品保障水平穩(wěn)步提升，糧食連年豐收、儲備充實，農業(yè)現代化建設也取得一定進展，但我國糧食安全基礎并不穩(wěn)固。諸如糧食生產動力不足、糧食供需結構失衡、資源環(huán)境負擔過重、糧食產業(yè)競爭力較弱及糧食生產效益較低等問題的存在，暴露了我國糧食安全保障體系和政策執(zhí)行上的不足之處，既不利于新糧食安全觀和戰(zhàn)略的貫徹落實，也無法滿足新發(fā)展格局下經濟社會發(fā)展的需求。

(一) 糧食支持政策效果有限，糧食增產動力不足

受自然資源的約束及生態(tài)環(huán)境保護的要求，目前單靠擴張耕地面積、使用化肥農藥等措施已不符合國內糧食生產高質量發(fā)展的需求。新的發(fā)展階段下，糧食支持保護政策的增收和激勵作用有限[6]，科技創(chuàng)新支撐能力提升較慢，無法為糧食增產提供持續(xù)的動力。

從政策效果來看，我國已有糧食支持保護政策的可持續(xù)性和精準度不高，對當下糧食安全的保障效用變弱。糧食產業(yè)的特殊性使其長期處于國家的宏觀調控下，因此政策在糧食生產及價格穩(wěn)定方面起著至關重要的作用，但這也帶來了糧食企業(yè)或生產經營者對政策依賴性加大、市場適應能力下降等問題。不同時期的糧食政策在實現當時政策目標的同時，若不及時根據現有糧情進行調整，將會產生新的糧食問題和矛盾[7]。當具有周期性的彈性政策前后目標存在矛盾時，將對糧食產業(yè)發(fā)展產生不利影響。就玉米深加工而言，2005—2006年政府大力推動玉米深加工，2007年限制玉米深加工，2015年為了應對高庫存問題再次支持玉米深加工。這意味著糧食企業(yè)將因政策變動出現周期性紅利或虧損，企業(yè)發(fā)展的連續(xù)性受阻。與此同時，自2004年我國實施最低收購價政策以來，有效地促進了糧食增產和農民增收，但當前糧食最低收購價政策的激勵作用下降，且導致了價格“天花板”現象，打破了價格市場的均衡。當最低收購價過高時，部分劣質品種會擠占糧食市場，一些質量優(yōu)良但生產成本高的品種反而難以在市場中流通，為糧食倉儲和財政帶來了壓力。

從技術發(fā)展來看，我國糧食相關技術的自主創(chuàng)新能力不足，種子技術、農產品種植加工技術、農業(yè)機械的核心技術相對落后，糧食單產難以進一步提高。盡管近年來我國農業(yè)科技進步對糧食增產的貢獻率不斷提高，但貢獻率增長速度較為緩慢。根據《中國農業(yè)產業(yè)發(fā)展報告2020》，2005年以來我國農業(yè)科技進步面臨瓶頸，而效率提升是農業(yè)全要素生產率提升的主要來源，這意味著科技進步對糧食增產的驅動效果越發(fā)不明顯。一方面，目前全國農作物機械化率已達70%，但機械設備并不能很好地適應部分地形或部分品種的種植工藝，受到技術限制、傳統(tǒng)農業(yè)耕作觀念及專業(yè)農機手短缺的影響，農業(yè)現代化建設受到阻礙。另一方面，種業(yè)是保障糧食安全的基石，當前種子企業(yè)技術研發(fā)積極性不高、科技成果轉化效率較低、突破性重大品種的培育和推廣不力等問題，使得我國種業(yè)整體創(chuàng)新進度緩慢，本土糧種競爭力較弱，難以直接與國際種業(yè)巨頭企業(yè)抗衡。

(二) 糧食供需結構失衡，區(qū)域間協調機制不健全

隨著我國居民生活水平提高，糧食消費結構不斷升級，未來一段時間內糧食供求將依然處于緊平衡狀態(tài)。結構性矛盾導致的供需錯位不但會給資源和環(huán)境帶來壓力，也影響了糧食產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，區(qū)域間利益協調機制不健全還將影響農民增收[8]。因此，如何在確保需求總量穩(wěn)步提升的基礎上，平衡好糧食種植及產需結構，協調好區(qū)域間糧食生產利益，是需要重點關注的問題。

就糧食消費端和生產端而言，目前主要面臨需求總量增長、需求結構變化及品種結構不合理三個方面的挑戰(zhàn)?！吨袊r業(yè)展望報告(2020—2029)》預測未來10年我國人口將繼續(xù)增長，糧食需求總量隨之上升，糧食生產數量要求將進一步提高。糧食消費需求升級則使國內口糧、飼料糧和工業(yè)用糧需求比例有所變化，具體體現在：人們對糧食口感、營養(yǎng)和品質有了更高的要求，正從“吃得飽”向“吃得好”轉變，口糧中如優(yōu)質稻米和小麥、優(yōu)質特色水果、綠色安全蔬菜等市場需求加大；居民飲食結構的轉變使得飼料糧需求增長，如玉米、大豆等品種需求加大；以及隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入，工業(yè)用糧的需求將持續(xù)增長。在品種結構方面，由于糧食生產供應未跟上市場需求的變化，使得品質一般的稻谷和小麥等供大于求，陳糧積壓帶來的高庫存高成本不利于當地財政資源的配置。優(yōu)質口糧及部分飼料糧則供不應求，需要通過適度進口補足缺口，諸如大豆、玉米等過高的對外依存度帶來了貿易風險。因此我國糧食種植品種還需根據市場需求及資源環(huán)境進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

就糧食生產區(qū)域布局而言，當前主要糧食作物生產重心持續(xù)北移，不同省市區(qū)間糧食余缺狀況各異。南方傳統(tǒng)稻作區(qū)浙江、福建、廣東、四川等省份糧食產量下降明顯，而湖南、湖北、江西及黑龍江等省份產量提升。隨著主產區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡受到阻礙，糧食儲存壓力越來越大[9]。與此同時，近年來糧食畝均種植收益下降，利益協調機制不完善使得區(qū)域間經濟發(fā)展差距進一步拉大，打擊了主產區(qū)種糧的積極性。

(三) 資源短缺與環(huán)境污染問題威脅我國糧食安全

我國是人口大國，水資源、耕地資源相對匱乏，糧食生產一直受到資源短缺的約束。過去以高生產要素投入支撐高糧食產量的生產方式是以犧牲資源和環(huán)境為代價的，這為我國糧食安全可持續(xù)發(fā)展帶來了很大的隱患，且進一步加大了資源和環(huán)境的壓力[10]?！笆奈濉睍r期如何以綠色可持續(xù)的發(fā)展路徑恢復糧食生產的生態(tài)環(huán)境，提高糧食作物的質量和安全性，是保障我國糧食安全的重點之一。

一方面，我國糧食生產布局與資源分布有一定的矛盾性，主要糧食作物生產集聚造成了區(qū)域性的資源環(huán)境過載。具體而言，我國水資源分布不均衡，耕地資源質量整體不高且呈下降趨勢，已有的耕地資源三分之二分布在丘陵、山地和高原地區(qū)，缺乏灌溉設施，經常旱澇不保。由于水熱條件較好的南方和東部可供開發(fā)的耕地較少，所以我國后備耕地大部分位于北方和西部干旱地區(qū)，華北、東北和西北成為新增耕地的重要區(qū)域。但這些區(qū)域的土地鹽堿化現象突出，自然災害比較頻繁，水資源匱乏，土地生產力相對較低。與此同時，近年來快速城鎮(zhèn)化消耗了大量高復種潛力地塊，降低了地域內的復種潛力，而目前的耕地占補平衡政策還不能完全約束地方城鎮(zhèn)化發(fā)展占用高產田的行為，較為嚴重的“占優(yōu)補劣”現象對糧食可持續(xù)性生產造成了不利影響。另一方面，不合理的種植行為使糧食生產環(huán)境遭到破壞，土壤污染、水源污染和大氣污染不僅威脅到作為糧食與農業(yè)安全關鍵所在的糧農植物遺傳資源，也對糧食的食品安全性產生威脅[11]。化肥的過量使用會嚴重破壞土壤結構并提升作物生長的化肥依賴性，農用薄膜、農用柴油及農藥的使用會影響土壤功能，致使土壤原生肥力大大下降。農民為了保證每年的糧食產量，在生產過程中又不得不施用更多、更高效的化肥，導致糧食生產進入惡性循環(huán)，既破壞了我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境，也降低了農產品質量。

(四) 國際市場不確定性加大，糧食產業(yè)競爭力弱

隨著我國糧食貿易規(guī)模擴大及經濟全球化趨勢深入，國內和國際糧食市場的聯系日益緊密，全球格局的復雜性和多變性為國內糧食安全帶來了一定的風險，如何平衡好“立足國內”與“適度進口”的關系成為“十四五”時期糧食安全的重要挑戰(zhàn)之一。

我國2001年加入WTO后，打通了糧食對外貿易的道路，這為優(yōu)化國內糧食供需結構帶來了益處，然而部分品種對外依存度過高及其帶來的隱患值得重視。例如，目前大豆進口量占中國糧食進口量的90%左右，盡管我國是大豆進口的大國，卻并未取得相應的國際話語權，進口來源過于集中將會增加我國糧食貿易的風險。同時，貿易保護主義抬頭不利于糧食自由流動，美國單方面增加貿易進口關稅和阻礙世界貿易組織爭端解決機制，可能會加劇全球局勢的不確定性，進而影響國內糧食市場的發(fā)展[12]。

我國糧食產業(yè)也因國際糧食市場的沖擊存在一定不確定性，糧食產業(yè)高質量發(fā)展尚存阻礙。一方面，由于發(fā)達國家農業(yè)發(fā)展較為成熟，一些跨國大型糧食企業(yè)具備更豐富的經營管理經驗、更充裕的資金和更具競爭力的高新技術。外國糧食企業(yè)以低價優(yōu)質的農產品或服務擠壓國內糧食市場，干擾部分糧食品種的價格穩(wěn)定，間接打擊了經營主體和農戶種糧的積極性，對我國糧食安全產生了很大的威脅。我國糧食產業(yè)鏈條延伸不足，農產品優(yōu)勢不足進一步加大了糧食行業(yè)被外資企業(yè)壟斷的風險，使得我國對糧食產業(yè)控制度不高。另一方面，我國經濟從高速增長轉向高質量發(fā)展階段以來，產業(yè)結構優(yōu)化升級及企業(yè)發(fā)展新舊動能轉換的步伐明顯加快。然而國內糧食企業(yè)數量多但規(guī)模小，市場集中度不高，企業(yè)無法發(fā)揮規(guī)模經濟效應來提升利潤。這導致了單個企業(yè)的市場占有額度低、糧食產業(yè)結構類似和產能利用率不高等問題。較短的發(fā)展經歷、較低的自主創(chuàng)新能力和匱乏的融資渠道，使得大部分中小企業(yè)很難提升自身競爭力，也難以推動產業(yè)發(fā)展。

(五) 糧食作物經濟效益較低，優(yōu)質勞動力不足

除了生產動力、供需結構、資源環(huán)境等方面的問題，糧食生產效益較低也是“十四五”時期糧食安全保障需要面對的挑戰(zhàn)。一是糧食作物的經濟效益較差，農戶或經營主體種植糧食意愿較低；二是糧食產前產后的社會服務水平較低，農村優(yōu)質勞動力不足。這既影響了糧食持續(xù)增產和農民穩(wěn)定增收，也影響到農業(yè)現代化建設和鄉(xiāng)村振興的推進。

當前我國糧食生產處于高成本階段，主要糧食作物價格增長速度遠趕不上成本的增長速度，種糧利潤空間縮小，比較效益下降，農民種糧的積極性隨之下降。據《全國農產品成本收益資料匯編2019》數據顯示，自2016年起我國三大主糧(小麥、稻谷和玉米)畝均產值小于畝均總成本，2018年三大主糧畝均總成本較2005年提高了近1.6倍，種糧凈利潤已經連續(xù)3年為負。糧食生產成本持續(xù)增長的主要原因是人力資本及土地、化肥、農藥等生產資料價格的節(jié)節(jié)攀升。規(guī)模農業(yè)經營主體不僅面臨著雇工的成本，還需承擔高昂的土地租入成本。我國2014年提出并實施農用地“三權分置”改革以來，國家和地方陸續(xù)做出多番努力，但因實踐探索和理論創(chuàng)新不充分，現《農村土地承包法》等無法實現中央“三權分置”的政策目標，不利于發(fā)展多種土地適度規(guī)模經營。此外，在實施優(yōu)質糧食工程及推進現代農業(yè)的過程中，農業(yè)機械設備購買維修及勞動力專業(yè)素質培訓也是必不可少的成本和費用。因此，受市場影響和利益驅使，規(guī)模經營者普遍有種植經濟作物的傾向，農村耕地和基本農田的“非糧化”現象較為嚴重，對糧食安全保障產生了不利影響。隨著技術進步和流通環(huán)節(jié)的不斷完善，糧食作物在盈利上的劣勢將更為突出，“小塊地無人種，大塊地非糧化”的困境將不可避免[13]。

單就農村勞動力而言，農村勞動力外流、勞動力老齡化、勞動力不穩(wěn)定、專業(yè)人才短缺等都將使家庭勞動力種植糧食的機會成本增長。隨著城鎮(zhèn)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距拉大，農業(yè)對青壯年勞動力的吸引力下降，優(yōu)質勞動力不斷向城鎮(zhèn)集中，以獲取更多的就業(yè)機會和更完善的社會服務[14]。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足、政策機制不健全等原因，又使得部分勞動力在城鎮(zhèn)無法立足后回到鄉(xiāng)村務農，新型農業(yè)經營主體的種植資源受到影響。事實上，只有提升了糧食種植的比較效益，健全了農村的社會服務機制，農業(yè)對勞動力的吸引力才會隨之增長，方能進一步保障我國的糧食安全。

三、 “十四五”時期全面提升糧食安全保障能力的對策建議

2020年中央“一號文件”提出，確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食生產要穩(wěn)字當頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量。因此，需在確保糧食穩(wěn)定生產的基礎上，以創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領，對糧食生產動力進行變革，對供需結構進行優(yōu)化，對資源環(huán)境進行保護，全面提升糧食安全保障能力，防范國際形勢變動帶來的風險。

(一) 創(chuàng)新：突破糧食生產瓶頸，確保糧食供給穩(wěn)定

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，其不僅指新技術和新工藝等關鍵科學技術的創(chuàng)新，還包括體制、機制、政策、模式等方面的創(chuàng)新[15]。因此，為了突破糧食生產瓶頸，既要繼續(xù)優(yōu)化如土地、勞動力等傳統(tǒng)生產要素，還要調整相關糧食政策，進一步落實“藏糧于技”戰(zhàn)略，為糧食生產創(chuàng)造新的要素和活力。

從政策創(chuàng)新來看，科學且可持續(xù)的政策是保障糧食產能穩(wěn)定向好的關鍵一環(huán)，新的發(fā)展階段和環(huán)境下，糧食生產支持及保護政策亟須進行調整。首先，加強政策的引導和調控作用，減少對規(guī)模經營主體的直接干預，加強市場對糧食價格的主導作用，減少企業(yè)發(fā)展對政策的依賴性，進而實現從增產導向向競爭力導向轉變。其次，提高農業(yè)財政補貼水平，加大對重要農產品主產區(qū)的支持力度，發(fā)揮政策的驅動和保障作用。繼續(xù)完善小麥、稻谷等最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷、玉米和大豆生產者補貼，繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點。同時，以提質增效、綠色生產為導向，將資源生態(tài)、綠色環(huán)保作為政策補貼中的一環(huán)，加強政策的可持續(xù)性。最后，提高補貼政策的精準性，不同主體采取不同的激勵措施。既要支持家庭農場、農民合作社等發(fā)展糧食適度規(guī)模經營，在發(fā)揮出規(guī)模經營效應的同時對“非糧化”現象進行抑制；也要提高作為糧食生產主體的小農戶的種植意愿和積極性，探索并創(chuàng)新針對小農戶的激勵和保護政策。

從技術創(chuàng)新來看，可從升級推廣農業(yè)機械設備、全面覆蓋農業(yè)基礎設施、加大種子技術自主研發(fā)及深化農業(yè)科技體制改革等措施實現糧食單產提高，有效發(fā)揮出不同生產要素對糧食增產的促進作用。首先，農業(yè)機械的開發(fā)需根據地形、種植工藝、工程設施來綜合考慮，通過提升農業(yè)機械作業(yè)水平和種植效率，提高糧食經營者引進農業(yè)機械設備的意愿。農業(yè)機械設備緩解了農村勞動力外流的壓力，但也對勞動力提出了更高的要求，因此還需加強專業(yè)農機手和修理工的培訓和指導。其次，應深化農業(yè)科技體制改革，加強“產學研”合作，根據糧食產業(yè)高質量發(fā)展需求進行技術研發(fā)，加速科研成果轉換。政府應加強區(qū)域內基礎設施建設，推動糧食生產、加工、流通、儲存等環(huán)節(jié)的信息化進程，并建立穩(wěn)定的科技財政投入，為糧食生產營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。最后，重點突破糧食基因、品種設計和種子質量控制等核心技術，加強糧食育種技術的自主創(chuàng)新能力，既要培育出優(yōu)質糧食品種并加以推廣，也應在適合規(guī)模化種植的糧食作物方面進行研發(fā)創(chuàng)新。

(二) 協調：化解糧食結構矛盾，完善利益協調機制

2018年12月的中央經濟工作會議指出，我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的，必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖。從協調的發(fā)展理念來看，應以優(yōu)化生產端為主，根據資源優(yōu)勢及發(fā)展政策，合理規(guī)劃不同區(qū)域的糧食種植品種及產業(yè)結構布局，化解我國糧食結構矛盾。

首先，應根據糧食消費結構合理調整種植結構，按照糧食用途進行供需分析，制定不同的生產計劃，滿足不斷升級的糧食消費需求。對新時期農業(yè)生產布局進行合理規(guī)劃，根據國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略劃分的糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)明確不同省區(qū)市的定位，引導各地依據其資源承載能力和經濟發(fā)展條件，探尋適合當地發(fā)展的糧食生產路徑。在保障口糧數量供應穩(wěn)定的基礎上，加強對飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧需求變動的重視，加強綠色有機糧食品種的研發(fā)和培育，推廣優(yōu)質糧食品種種植。

其次，健全主產區(qū)、主銷區(qū)之間的利益協調機制，加強跨區(qū)域合作，形成優(yōu)勢互補的產銷合作局面，共同推動國內糧食生產新格局的形成。鼓勵糧食主產區(qū)以新技術、新方式、新模式發(fā)展現代農業(yè)，加大對糧食主產區(qū)的政策、資金和技術支持，提高主產區(qū)種糧的積極性。中央應對產糧大縣給予資源轉化優(yōu)惠政策等發(fā)展性補償，完善財政、金融與稅收的配套措施，加快健全產糧大縣的大型農業(yè)基礎設施，促進產糧大縣經濟社會全方面發(fā)展[16]。同時，明確并落實主銷區(qū)的產糧責任，完善主銷區(qū)對主產區(qū)的發(fā)展補償機制，鼓勵主銷區(qū)企業(yè)到主產區(qū)投資，將有規(guī)模有實力的糧食企業(yè)吸引到農業(yè)資源優(yōu)勢突出的地區(qū)，提升主產區(qū)糧食生產技術裝備和產業(yè)化水平。

最后，流通環(huán)節(jié)是平衡生產和需求的紐帶，糧食產需的結構性矛盾需要完備的物流運輸和貿易服務輔以解決，因此還需加強糧食物流體系建設，降低糧食流通成本，促進國內國外糧食市場資源互通，進而維持國內糧食產需平衡，保障糧食結構安全。

(三) 綠色：緩解資源環(huán)境壓力，保障糧食質量安全

高質量綠色發(fā)展是以質量、效率、動力的變革為基礎，以低碳、節(jié)能、環(huán)保為特征的高水平的經濟發(fā)展模式[17]，從綠色的發(fā)展理念來看，糧食安全保障必須協調好發(fā)展與資源環(huán)境的關系，保證糧食生產的可持續(xù)性。為了消除資源短缺及生態(tài)環(huán)境問題給我國糧食質量安全帶來的隱患，確保農作物種植環(huán)境良好及農產品安全可靠，應以科學的規(guī)劃、高效的資源配置和先進的技術提高糧食產出率，以綠色的種植方式緩解資源和環(huán)境壓力。

一方面，應完善農村土地管理制度，嚴守耕地紅線，建設適應現代農業(yè)發(fā)展需求的永久性高標準農田，提升土地產出率，做到耕地資源面積和質量雙重保障。具體而言，可落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，農村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農民集體所有且用于農業(yè)生產。健全土地資源綜合監(jiān)管平臺，強化耕地保護全流程監(jiān)管，加強遙感監(jiān)測，對主產區(qū)農田特別是永久性基本農田實行實時監(jiān)測。加強對土地“占補平衡”的管理，建立保護補償機制，耕地要實行先補后占，嚴格執(zhí)行不得跨省區(qū)市進行“占補平衡”的政策，保證新補充耕地的質量，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高。

另一方面，要加大生態(tài)保護力度，減少化肥農藥的使用量，繼續(xù)推動農業(yè)面源污染與土壤污染治理，實現現代農業(yè)綠色發(fā)展。首先，加強農業(yè)投入品的管理，嚴格限制農業(yè)化學投入品、地膜的使用。落實農藥經營許可、限制使用農藥定點經營等措施，實現對農藥經營環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，從源頭上保障農產品質量安全。其次，化肥生產和降解的過程都會對環(huán)境產生惡劣影響，因此可采取休耕、輪耕等方式，保護土壤肥力，改善當前糧食增產高度依賴化肥農藥的局面。進一步完善環(huán)境污染防治體系，在糧食種植過程中推動有機肥替代化肥，通過技術進步實現農藥減量增效。最后，加強糧食與食品產業(yè)鏈源頭的立法和監(jiān)管，建立農產品質量追溯與處罰制度，從立法層面明確農產品生產、流通等各環(huán)節(jié)中的主體責任和質量安全監(jiān)管責任。當產品質量出現問題時，完善的制度和機制能夠快速有效地查詢到出問題的原料或加工環(huán)節(jié)，必要時進行產品召回，并對責任主體采取有針對性的懲罰措施。

(四) 開放：防范糧食貿易風險，提升糧食產業(yè)競爭力

從開放的發(fā)展理念來看，我國需在“以我為主、立足國內”的基礎上堅持對外開放，以完善的糧食產業(yè)鏈和強大的企業(yè)實力防范國際市場可能帶來的風險，以確定性應對不確定性，積極參與全球農產品供應鏈治理，進而加強我國在國際糧食市場的話語權。

一方面，以“以我為主”為前提提升糧食產業(yè)競爭力，牢牢把握糧食的自主權，通過糧食產業(yè)高質量發(fā)展保障我國糧食安全。首先，糧食企業(yè)作為產業(yè)及市場發(fā)展的主要力量，應以價值提升為導向不斷加強自身實力，通過合并中小企業(yè)擴大企業(yè)規(guī)模，匯聚更廣泛的資源，提高產能利用率和經營效益。糧食上下游企業(yè)可進行合作，縱向延伸糧食產業(yè)鏈，進一步發(fā)揮大型企業(yè)的帶動聯合效應，將國內糧食生產、價格、流通、儲存及產后服務等各個環(huán)節(jié)連在一起，形成一條更緊密更完整的產業(yè)鏈條。其次，政府應培育一批糧食領域龍頭企業(yè)，在龍頭企業(yè)形成的初期給予一定的扶持和幫助，豐富企業(yè)的融資渠道，后期通過不斷完善產業(yè)體系的政策支撐和機制保障，為企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。同時，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，提高企業(yè)的創(chuàng)新意識和能力。最后，加強農戶、企業(yè)及科研院所等多元主體間的溝通合作，積極推動以企業(yè)為主體的融合，推動以家庭經營為主體的融合。通過豐富的經營方式，如訂單農業(yè)、產業(yè)園、產銷一體化等加強企業(yè)與農戶合作，這既有利于農民增收和企業(yè)利潤提升，也有利于我國糧食產業(yè)的競爭力提高。

另一方面，以“適度進口”為手段不斷拓寬國際市場，加強國際貿易話語權，與國內市場進行資源互補，共同提升糧食經濟安全領域的保障能力。適度的進口可以給國內農業(yè)爭取一定的保護空間，也有利于實現重要農產品供需平衡。因此，需在原有糧食貿易渠道的基礎上，加強同“一帶一路”沿線國家的合作，進一步豐富糧食進口渠道和糧食進口品種。政府應加快完善海外糧食物流體系建設，扶持大型糧商在世界主要糧倉和主產區(qū)建立港口碼頭、倉儲物流設施，為企業(yè)成長并走向國際提供助力。企業(yè)自身也需積極主動學習國外大型糧食企業(yè)的經營模式、管理創(chuàng)新和產品技術等方面的先進知識和經驗，與國內糧情發(fā)展相結合，通過標準化、品質化的種植加工，打造糧食本土品牌，進而形成具有中國特色的核心競爭力，提高在國際的知名度和市場占有率。

(五) 共享：提高糧食生產效益，加快農業(yè)現代化建設

從共享的發(fā)展理念來看，農民增收和優(yōu)質勞動力引進不僅涉及糧食種植的經濟效益問題，也涉及推進鄉(xiāng)村振興和促進城鄉(xiāng)融合等社會問題。新時期內，需在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)協同發(fā)展的背景下思考提高農業(yè)整體效益的具體措施。為此，可通過構建新型糧食生產經營體系，提高糧食產前產后的服務水平等措施，調動不同主體的種糧積極性，進而形成糧食數量、質量與效益的有機統(tǒng)一。

一方面，受到傳統(tǒng)糧食生產體系的影響，短期內我國依然是小農戶小規(guī)模種植為主，而新型農業(yè)經營者將是未來糧食生產的主體。因此，既要健全面向小農戶的農業(yè)社會化服務，如耕種及栽培技術指導、農業(yè)保險等多樣化服務，提升小農戶的組織化程度，做好小農戶和現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接工作；又要加快土地流轉，健全專業(yè)化農業(yè)機械服務機構，推進糧食產前產中產后服務體系建設，如大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管及糧食產后烘干等農業(yè)生產社會化服務，為新型農業(yè)經營者擴大種植規(guī)模提供便利。另一方面，規(guī)模經營是我國糧食高質量生產的主要路徑，規(guī)模經營可以降低農業(yè)生產過程中種子、農藥、施肥及人工與機械化的成本，保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，緩解生產成本的壓力。然而只有糧食作物經濟效益提升了，規(guī)?；洜I非糧化的現象才會得到有效遏止，規(guī)?；洕б娴募t利才能成為保障糧食安全的一部分。因此，需繼續(xù)落實糧食補貼政策，拓寬農民增收渠道，穩(wěn)定農民收益預期，維護好農民種糧利益和積極性，通過加快農業(yè)技術創(chuàng)新、優(yōu)化糧食價格機制等措施，共同提高糧食生產經濟效益。

從農村勞動力來看，除了加大培育新型農民和農機手的力度，提高其專業(yè)素養(yǎng)及專業(yè)技能之外，也應繼續(xù)推進農業(yè)農村現代化建設，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。適度規(guī)模經營是農業(yè)現代化的必由之路，而土地集中需要勞動力的非農轉移及土地產權的有效保障。為此可進一步完善農民入城后的配套政策保障，有效吸收農村剩余勞動力，轉換為城市發(fā)展的新動力，進而在人口轉移過程中逐漸形成更為穩(wěn)定的勞動力流動。此外，通過高經濟效益和高公共服務水平也可吸引高水平高質量的人才參與農業(yè)農村建設，為“十四五”時期糧食安全保障提供更多的助力。