章志遠

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴是一項極具中國本土特色的實踐探索，24年來在行政法學(xué)理論界與實務(wù)界一片贊美和質(zhì)疑聲中頑強生長，已經(jīng)成為我國行政訴訟法所明確認可的訴訟制度。認同者認為，它是“執(zhí)政為民的試金石”“法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”“社會矛盾和社會管理創(chuàng)新的大智慧”“政府自身建設(shè)的好抓手”[1]；質(zhì)疑者認為，就司法技術(shù)而言,它存在“去專業(yè)化”傾向,無助于提升司法公正，只是一種權(quán)宜性策略，法律上只需要對被告委派代理人出庭作出一般性宣示即可[2]；中立者認為，它的運作邏輯反映出中國行政訴訟自身的特殊性，自始就采取了一種司法政治的生長策略，而非嚴(yán)格依循法律的自洽邏輯，體現(xiàn)了中國行政訴訟在夾縫中求突破的生存哲學(xué)[3]。行政訴訟制度是衡量一個國家法治發(fā)達程度與社會文明程度的重要標(biāo)尺，對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的理解應(yīng)該置身于更為宏大的法治視野進行觀察。哪些行政案件的審理需要行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機關(guān)負責(zé)人出庭之后如何在法院的主導(dǎo)之下與原告進行充分有效溝通尋求行政爭議的妥善化解以及行政機關(guān)負責(zé)人拒不出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律后果，不僅關(guān)系到行政機關(guān)對司法權(quán)威的尊重、對法治思維和法治方式的依循，而且關(guān)系到國家機關(guān)對以人民為中心法治建設(shè)理念的貫徹、對中國特色行政審判制度優(yōu)勢的把握，在法治觀念、制度和實施層面立體式展現(xiàn)了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的成效。為此，行政法學(xué)理有必要對這一體現(xiàn)“自下而上與自上而下相結(jié)合”[4]的法治一體建設(shè)地方試驗型法治樣本進行更為深入的研究。本文追蹤行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度24年的生長軌跡，從堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的視角重新審視其內(nèi)在價值，并就其制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能進一步促進法治一體建設(shè)提出具體的完善構(gòu)想。

一、 行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的生長軌跡

1989年《行政訴訟法》并未就行政機關(guān)負責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴作出規(guī)定。在20世紀(jì)90年代的行政審判實踐中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴事例也極為鮮見。1998年6月，陜西省合陽縣人民法院向中共合陽縣委、合陽縣人民政府提出行政首長出庭應(yīng)訴的司法建議，得到了中共合陽縣委、合陽縣人大和合陽縣人民政府的認可，行政首長出庭應(yīng)訴制度被列入“加強依法治縣工作的決議”和“依法治縣三年規(guī)劃”之中。1999年8月，合陽縣人民政府和合陽縣人民法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于“貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度”的實施意見》，在全國范圍內(nèi)率先開展行政首長出庭應(yīng)訴制度，取得了良好的社會效果和法律效果[5]。此后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴在全國逐漸推廣開來，并經(jīng)由2014年《行政訴訟法》修改正式入法、2020年專項司法解釋實施成為一項富有中國特色的行政訴訟制度。總體來看，這一制度的生長經(jīng)歷了如下三個階段。

(一) 依托文件推動的初創(chuàng)期

在行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的初創(chuàng)時期，2004年是重要的“拐點”之年。在這一年，作為制度實施典型樣本的江蘇省海安縣，將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴作為業(yè)績考核重要內(nèi)容寫入《法治海安建設(shè)實施綱要》之中。截至2012年年底，海安縣3任縣長及200多位行政機關(guān)負責(zé)人在行政訴訟中應(yīng)訴，應(yīng)訴率在7年里保持100%[6]。2012年12月，海安縣人民政府申報的“行政機關(guān)負責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度”項目成功入選“第二屆中國法治政府獎”，此項舉措經(jīng)由民間評獎活動進一步獲得了廣泛的社會關(guān)注。同樣是在這一年，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》首次明確提出，對人民法院受理的行政案件，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯。此后，國務(wù)院和最高人民法院的權(quán)威文件交替對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提出明確要求。2007年4月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》，提出人民法院要肯定和支持行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，但不宜提出剛性要求和作出強制性規(guī)定，可以向行政機關(guān)或者有關(guān)部門提出建議做好宣傳工作，推動這項工作健康發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》指出，要認真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵、倡導(dǎo)行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴。2009年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，提出要通過推動行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺。國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》指出，完善行政應(yīng)訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動，支持人民法院依法獨立行使審判權(quán)。對人民法院受理的行政案件，行政機關(guān)要依法積極應(yīng)訴，按規(guī)定向人民法院提交作出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其他相關(guān)材料。對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負責(zé)人要主動出庭應(yīng)訴。

國務(wù)院和最高人民法院文件的強力推動，使得一場規(guī)范行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴活動的運動在全國各地迅速掀起[7]。2011年1月，首部專門規(guī)范行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的省級政府規(guī)章《重慶市行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》正式發(fā)布。在人民法院的積極助推之下，全國多地人民政府及相關(guān)職能部門或單獨或與法院聯(lián)合發(fā)布行政規(guī)范性文件，較為完整地勾勒出行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的基本框架。從地方實踐示范區(qū)域的經(jīng)驗來看，法院出于行政審判外部環(huán)境優(yōu)化考慮不遺余力的推動、地方黨委和政府的有力支持都是該制度生長的重要動力[8]。以個案妥善處理為目標(biāo)的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實踐探索，代表了一種新型的“個案處理型府院互動”方式的興起，呈現(xiàn)“地方大膽創(chuàng)新—司法文件助推—行政系統(tǒng)響應(yīng)”的生長軌跡[9]。依托文件推動的改革模式雖然欠缺形式合法性，但雨后春筍般的聯(lián)合發(fā)文為其入法奠定了扎實基礎(chǔ)。

(二) 制度正式入法的生長期

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過修訂后的《行政訴訟法》，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度正式獲得國家法律認可。修訂后的《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”盡管社會上對這一新的法律制度能否發(fā)揮作用還存在不同評價，但積極助推法律規(guī)定落地實施的理性態(tài)度更為可取?！凹炔粦?yīng)任意夸大這一改革的可能功效，不切實際地指望這一制度變革會帶來全新的行政作風(fēng)，也不應(yīng)無視這一制度變革的積極意義?！盵10]此后，最高人民法院一直通過司法解釋和司法文件形式進一步細化法律規(guī)定，使這一法律制度更具可操作性。2015年4月，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕9號)，第5條專門規(guī)定“‘行政機關(guān)負責(zé)人’，包括行政機關(guān)的正職和副職負責(zé)人”“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人”；2016年7月，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》(法〔2016〕260號)，提出“依法推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”“為行政機關(guān)依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)提供必要條件”“支持行政機關(guān)建立健全依法行政考核體系”；2016年9月，針對福建省高級人民法院“關(guān)于如何正確理解和處理行政機關(guān)出庭應(yīng)訴問題”作出〔2015〕行他字第13號電話答復(fù)；2018年2月，印發(fā)《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)，用5個條文專門規(guī)定行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的細化舉措。

最高人民法院的上述努力，得到了國務(wù)院及地方各級人民政府的支持和配合，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范依據(jù)日趨多元、效力位階不斷提高、實施效果明顯增強，制度進入快速生長階段。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》，提出要健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度。2016年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，明確提出行政機關(guān)要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，認真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開庭審理工作。2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》，將“加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作”“落實行政機關(guān)負責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度”分別納入對地方各級人民政府及縣級以上地方部門督察的范圍之中；中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率成為市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系中的三級指標(biāo)之一。河北、廣東、福建、吉林等四省在這一時期先后發(fā)布省級政府行政應(yīng)訴規(guī)章，提高了行政應(yīng)訴的剛性要求。上海市人民政府與上海市高級人民法院還聯(lián)合推出行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的升級版——出庭旁聽講評“三合一”，并成功入選“第五屆中國法治政府獎”[11]。從制度的實踐運行來看，出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負責(zé)人級別不斷提高，時任貴州省人民政府副省長陳鳴明和中國證監(jiān)會黨委委員黃煒分別于2016年和2017年開創(chuàng)了省部級領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴先例；在一些行政案件的實質(zhì)性化解過程中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴作為輔助性機制發(fā)揮了重要作用[12]。以貫徹實施修訂后的《行政訴訟法》為目標(biāo)，以法院系統(tǒng)的司法解釋、司法文件和黨政系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件、政府規(guī)章為依托，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在入法后時代獲得了長足發(fā)展。

(三) 司法解釋實施的拓展期

2014年修訂的《行政訴訟法》實施之后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴在實踐中也出現(xiàn)了一些新問題：負責(zé)人出庭的比率整體不高，一些行政機關(guān)不理解、不配合出庭應(yīng)訴工作時有發(fā)生，有的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴負擔(dān)較重，亟須統(tǒng)一規(guī)范；《行訴解釋》容量有限，對相關(guān)內(nèi)容還需要作進一步規(guī)定[13]。為了正確理解和適用《行政訴訟法》的規(guī)定，充分發(fā)揮行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實質(zhì)性化解行政爭議的功能,最高人民法院于2020年6月印發(fā)《關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，從明確行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的定義和范圍、確定人民法院通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件、合理減輕行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴負擔(dān)、細化行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)程序、明確行政機關(guān)負責(zé)人不能出庭的正當(dāng)理由、規(guī)定行政機關(guān)負責(zé)人出庭效果保障措施及行政機關(guān)負責(zé)人未履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的處理等7個方面作出了詳細規(guī)定，使得行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴真正成為一項具有法律約束力的“剛性”制度。此后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度繼續(xù)為黨和國家權(quán)威文件所認可。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，提出要規(guī)范和加強行政應(yīng)訴工作；2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》，要求認真執(zhí)行行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

在《若干規(guī)定》實施一周年之際，最高人民法院于2021年7月發(fā)布首批15個行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例，從不同角度、不同層面全方位展示行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在全國各地實施的法律效果、社會效果和政治效果。這些典型案例來自不同省份，覆蓋了行政處罰、行政征收補償、違法建筑拆除、行政協(xié)議、行政強制、行政賠償、工傷認定、行政給付、政府信息公開、行政確認、行政復(fù)議等諸多案件類型以及一審、二審、再審等全部訴訟程序，既有協(xié)調(diào)化解撤訴結(jié)案，也有判決被告敗訴結(jié)案，堪稱一幅當(dāng)代中國行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴實質(zhì)性化解行政爭議的真實圖景。2021年9月，天津市高級人民法院召開主題為“人民法院進一步推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，促進行政爭議實質(zhì)化解，助力法治政府建設(shè)”的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴十大典型案例新聞發(fā)布會，將最高人民法院發(fā)布行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例的做法延伸到了地方。2020年9月，上海市人民政府公布的《上海市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，成為現(xiàn)行有效的第六部專門規(guī)范行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的省級政府規(guī)章。在率先推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的江蘇省，中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室與江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳于2021年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)問題的意見》(蘇委法辦〔2021〕23號)，要求以實質(zhì)性化解行政爭議為著力點，認真組織推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，努力把行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作打造成法治江蘇重要品牌。以《若干規(guī)定》的實施和典型案例發(fā)布為標(biāo)志，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能進入全新的拓展時期，將在法治國家建設(shè)進程和行政審判實踐發(fā)展中扮演越來越重要的角色。

二、 行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能闡釋

回望行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實踐探索，經(jīng)歷了“地方試行—中央認可—全面推廣”和“依托文件—正式入法—專門解釋”的發(fā)展歷程。法院系統(tǒng)雖然在其中一直發(fā)揮著重要的推動作用，但黨委和政府的大力支持同樣不可或缺。特別是在黨的十八大之后以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴頻頻寫入黨中央一系列重要文件之中，凸顯了這一微觀制度的宏大時代價值。在法院主導(dǎo)、行政機關(guān)和行政相對人雙方參與的訴訟格局中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度涉及司法權(quán)與行政權(quán)、行政權(quán)與公民權(quán)利、法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)之間的多重復(fù)雜關(guān)系，需要立足更為宏大的法治視角對其功能進行再闡釋。“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”是習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會上的講話中首次提出的，隨后在第十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話中再次重申，直至成為習(xí)近平法治思想的核心要義之一。“法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的重點，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)?！盵14]新時代行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能定位，需要在法治一體建設(shè)的視域中進行系統(tǒng)闡釋。

(一) 以官員守法帶動全民守法

作為一個具有中國本土實踐特色的概念，法治社會指的是公權(quán)力運作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化，至少包括“社會成員自我約束的法治化”“社會成員之間關(guān)系的法治化”“社會管理者與被管理者關(guān)系的法治化”[15]。在法治社會建設(shè)的任務(wù)清單中，全民守法是法治社會的基礎(chǔ)工程?！叭袷胤ǎ褪侨魏谓M織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)?！盵16]23-24在我國這樣一個“以吏為師”傳統(tǒng)極為深厚的國家，官員守法對全民守法具有重要的示范帶動作用。“領(lǐng)導(dǎo)干部尊不尊法、學(xué)不學(xué)法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法。領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法，老百姓就會去尊法學(xué)法守法用法。領(lǐng)導(dǎo)干部裝腔作勢、裝模作樣，當(dāng)面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂‘其身正，不令而行；其身不正，雖令不從’。”[16]141-142從這個意義上來說，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部能否自覺守法、維護法律權(quán)威，就成為法治社會基礎(chǔ)性工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有緊緊抓住官員守法這個“牛鼻子”，全民守法的局面才具有實現(xiàn)的可能。

在行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)正式入法并成為法律的剛性要求時，其實施效果如何實際上就是官員普遍守法局面實現(xiàn)與否的重要標(biāo)尺。按照《若干規(guī)定》第4條的規(guī)定，對于涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益，社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴。如果行政機關(guān)負責(zé)人尋找各種借口敷衍了事、無正當(dāng)理由不出庭、出庭之后又不出聲，甚至對法院出庭應(yīng)訴建議置之不理，那么這項制度就會完全淪為擺設(shè)，本質(zhì)上就是官員帶頭違法。尤其是在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)將此舉明確列入黨政機關(guān)負責(zé)人履職盡責(zé)和督察問責(zé)事項清單之后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度就已經(jīng)被賦予更高的政治含義?！耙婪ㄐ姓^念不牢固”依舊是當(dāng)下法治政府建設(shè)中難啃的硬骨頭，必須“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”[16]4。在當(dāng)事人提起的每一個行政訴訟案件的背后，往往都蘊藏著復(fù)雜的行政爭議和激烈的利益沖突，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落空將加劇當(dāng)事人的對抗情緒，容易滋生更多非理性維權(quán)和干擾正常訴訟秩序的行為。相反地，如果行政機關(guān)負責(zé)人能夠依法履行出庭應(yīng)訴的義務(wù)，就既能夠體現(xiàn)行政機關(guān)對人民法院的尊重和支持，也能夠緩解當(dāng)事人的對立情緒，在法院主導(dǎo)之下尋求行政案件的公正處理。在最高人民法院公布的典型案例二“江蘇中廈集團有限公司訴黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政處罰案”中，人民法院與行政機關(guān)均高度重視，大慶中級人民法院由院長擔(dān)任審判長主審案件，讓胡路區(qū)住建局局長及相關(guān)負責(zé)人全程參與行政應(yīng)訴活動。在充分做好應(yīng)訴準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范參加庭審活動，“出庭且出聲”“出庭出效果”，充分表明讓胡路區(qū)住建局的負責(zé)人具有較強的法治意識，對法律尊崇敬畏，勇于接受法律監(jiān)督。同時，大慶中級人民法院合理利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，使庭審更加公開透明，并取得了良好的社會反響，發(fā)揮出庭審功能的最大化，實現(xiàn)了“審理一案、教育一片”的最優(yōu)效果[17]。

(二) 以官民溝通促進實質(zhì)化解

追溯行政訴訟制度的實踐發(fā)展史，“實質(zhì)性解決行政爭議”在2010年之后頻頻出現(xiàn)于最高人民法院的工作報告、領(lǐng)導(dǎo)講話、裁判文書和各級人民法院的行政審判白皮書之中，成為人民法院行政審判工作的指導(dǎo)思想?！度舾梢?guī)定》第11條第3款有關(guān)“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見”的規(guī)定，使得“實質(zhì)性解決行政爭議”概念首次被最高人民法院司法解釋明確認可，豐富和發(fā)展了2014年修訂的《行政訴訟法》第1條新增的“解決行政爭議”目標(biāo)，拉開了實質(zhì)性解決行政爭議具體路徑的探索序幕。實質(zhì)性解決行政爭議旨在從整體上一攬子徹底解決原被告之間的行政爭議及相關(guān)民事爭議，避免出現(xiàn)“案結(jié)事不了”“官了民不了”的后遺癥。從近年來的行政審判實踐來看，依法作出具有明確內(nèi)容指引的裁判、依法調(diào)解和協(xié)調(diào)化解撤訴是實質(zhì)性解決行政爭議的三種基本路徑。作為這些基本路徑特別是協(xié)調(diào)化解的配套機制，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴具有重要的支撐作用。在中國特色黨政體制下，行政機關(guān)負責(zé)人往往是被訴行政行為的知曉者、批準(zhǔn)者和行政系統(tǒng)資源的掌控者、分配者，在行政爭議能否獲得實質(zhì)性解決上能夠起到關(guān)鍵作用。尤其是在被訴行政行為并非完美無缺、當(dāng)事人利益受到直接損害時，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴之后與當(dāng)事人之間的坦誠溝通，能夠消解當(dāng)事人的怨氣和誤解，為最終的實質(zhì)性解決行政爭議創(chuàng)造條件。可以說，“始終堅持以實質(zhì)性化解行政爭議為重要目標(biāo)”是最高人民法院在制定《若干規(guī)定》時主要遵循的基本原則[13]。

2014年修訂的《行政訴訟法》實施以來，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的局部成功實踐已經(jīng)成為實質(zhì)性解決行政爭議的“催化劑”。在最高人民法院2017年6月公布的首批本院行政審判十大案例中，首案“林建國訴濟南市房管局房屋行政管理案”最終以行政調(diào)解書方式結(jié)案，第四個案例“張道文等訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經(jīng)營權(quán)案”最終以判決確認違法方式結(jié)案，個中都有行政機關(guān)負責(zé)人的出庭應(yīng)訴和積極配合之功。(1)參見最高人民法院行政調(diào)解書(2016)最高法行再17號、最高人民法院行政判決書(2016)最高法行再81號。在最高人民法院公布的典型案例九“張家港保稅區(qū)潤發(fā)勞動服務(wù)有限公司訴江蘇省無錫市人力資源和社會保障局行政確認系列案”中，杜某某等8人的案件基于同一起交通事故引發(fā)，但其中有人在救治中死亡，有人超過法定退休年齡，其中還涉及層層轉(zhuǎn)包等問題，情況錯綜復(fù)雜，一并協(xié)調(diào)化解行政爭議的難度較大。無錫市人社局負責(zé)人積極出庭出聲，庭后繼續(xù)對接梁溪區(qū)人民法院與行政相對人，配合梁溪區(qū)人民法院開展協(xié)調(diào)化解工作。歷經(jīng)3個多月的反復(fù)溝通，最終就工傷保險待遇支付達成一致意見，實質(zhì)性化解了行政爭議和后續(xù)民事爭議，使受傷職工能夠及時獲得醫(yī)療救助和經(jīng)濟補償，潤發(fā)公司撤回7起起訴案件及1起上訴案件。在本案實質(zhì)性化解行政爭議的過程中，無錫市人社局出庭負責(zé)人成為搭建在行政機關(guān)與行政相對人之間、行政機關(guān)與人民法院之間的堅固橋梁[17]。在上海市高級人民法院和安徽省高級人民法院相繼發(fā)布的“完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的意見”中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴都被明確規(guī)定為實質(zhì)性解決行政爭議的一項重要機制。蘇委法辦〔2021〕23號文進一步要求，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)“致力于”實質(zhì)性解決行政爭議，可以主動建議人民法院組織協(xié)調(diào)，確?！俺鐾コ雎暋比〉脤嵭?。這些實踐新探索既為《若干規(guī)定》的制定提供了鮮活素材，也為實質(zhì)性解決行政爭議配套機制的健全奠定了扎實基礎(chǔ)。

(三) 以個案處理實現(xiàn)訴源治理

社會矛盾糾紛化解是法治社會建設(shè)的堅實屏障，也是法治社會建設(shè)的重點內(nèi)容。黨的十八大以來，構(gòu)建多元化糾紛解決體系、促進訴源治理成為執(zhí)政黨創(chuàng)新社會治理的重要政策主張。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平；健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制；《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》提出，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾糾紛化解在基層；《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出，健全行政爭議實質(zhì)性化解機制，推動訴源治理。習(xí)近平總書記高度重視社會矛盾糾紛的源頭治理，強調(diào)“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”[14]。近兩年來，通過行政審判實現(xiàn)訴源治理已成為人民法院的重要指導(dǎo)思想。所謂行政審判的訴源治理，“是指人民法院在依法履行行政審判職責(zé)的過程中，圍繞行政爭議化解和訴求源頭防控，通過訴訟內(nèi)外單獨或聯(lián)合行動，實現(xiàn)確立公權(quán)行使規(guī)則和融入社會治理進程有機統(tǒng)一的狀態(tài)”[18]。《若干規(guī)定》堅持以推進訴源治理為重要使命，進一步豐富了訴源治理機制的內(nèi)涵和實踐[13]。

就理想類型的“訴求”源頭治理而言，行政審判活動旨在通過個案公正處理樹立明確法律規(guī)則、厘清權(quán)力行使邊界，使“審一案、推全案、管類案、減量案”成為行政訴訟制度的新常態(tài)。也就是說，人民法院行政審判工作要及時實現(xiàn)從定分止?fàn)幭蛏僭A無訟的策略轉(zhuǎn)變。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴對雙方當(dāng)事人重新檢視自身行為、助推訴源治理都有裨益。一方面，有助于行政機關(guān)負責(zé)人了解案情、發(fā)現(xiàn)不足、舉一反三，避免再犯類似錯誤，從源頭上減少矛盾糾紛；另一方面，能夠教育其他旁聽的行政機關(guān)工作人員尊法學(xué)法守法用法，促進行政相對人了解行政執(zhí)法尺度和行政裁量過程，進一步規(guī)范自身行為，避免引起不必要的行政執(zhí)法活動。在最高人民法院公布的典型案例一“北京富寧經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司寧夏特產(chǎn)連鎖超市訴北京市東城區(qū)市場監(jiān)督管理局行政處罰決定及北京市東城區(qū)人民政府行政復(fù)議案”中，北京市東城區(qū)副區(qū)長、東城市場監(jiān)管局局長作為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，本案同時作為行政執(zhí)法人員的法制公開課。市場監(jiān)管局局長表示：“此次公開庭審是一次難得而生動的法制教育課，對規(guī)范食品行政執(zhí)法起到了積極的引領(lǐng)作用，今后要避免機械執(zhí)法，主動結(jié)合生產(chǎn)實際，確保罰責(zé)相當(dāng)?！闭眳^(qū)長的出庭應(yīng)訴，對政府職能部門深入推進依法行政、加強法治政府建設(shè)發(fā)揮了良好示范作用，真正實現(xiàn)了“出庭一件，規(guī)范一片”的目標(biāo)。在典型案例三“王某某訴吉林省白山市人力資源和社會保障局行政確認案”中，白山市人社局分管退休審批事務(wù)的副局長在二審程序中作為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，通過參加庭審活動以及開展庭審結(jié)束之后的調(diào)查、核實工作，認識到執(zhí)法工作中存在的問題，切實采取措施保障人民群眾的合法權(quán)益，最終贏得行政相對人的理解與尊重，雙方當(dāng)事人各自撤回訴訟，并從根源上遏制了大量潛在的行政爭議，“解決一案、帶動一片”，真正實現(xiàn)“案結(jié)事了”的裁判效果[17]。這些鮮活的案例，充分展現(xiàn)了行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實施具有的訴源治理溢出效應(yīng)，為加快法治一體建設(shè)步伐提供了新的思路。

三、 行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的發(fā)展展望

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴由邊緣逐漸走向中央、由地方局部試驗走向國家正式制度，已歷經(jīng)24年之久，個中探索發(fā)展體現(xiàn)了中國行政審判的本土特色，也彰顯出中國行政審判的制度自信?！度舾梢?guī)定》的實施，以及尤其是最高人民法院首批相關(guān)典型案例的發(fā)布，預(yù)示著行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度將在實質(zhì)性化解行政爭議、促進訴源治理、助推法治一體建設(shè)方面發(fā)揮更大作用，回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對“讓司法更能司法”[19]的現(xiàn)實需求。遵循法治政府建設(shè)要率先取得突破、帶動法治社會建設(shè)的法治發(fā)展邏輯，未來應(yīng)從三個方面進一步完善行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

(一) 必須出庭案件范圍劃定中的司法裁量

就立法原意而言，《行政訴訟法》第3條第3款中的兩個“應(yīng)當(dāng)”的含義并不完全相同。前一個“應(yīng)當(dāng)”更多偏向倡導(dǎo)性規(guī)定，后一個“應(yīng)當(dāng)”則屬于強制性規(guī)定。法〔2016〕260號和《行訴解釋》第129條列舉了4類“應(yīng)當(dāng)”出庭的案件類型，旨在將倡導(dǎo)性規(guī)定變?yōu)閺娭菩砸?guī)定、明確行政機關(guān)負責(zé)人“必須”出庭應(yīng)訴的情形?！度舾梢?guī)定》第4條則以人民法院“應(yīng)當(dāng)通知”和“可以通知”并行的做法取代先前的“書面建議”，特別是“人民法院認為需要通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的其他情形”的兜底式規(guī)定，事實上擴大了行政機關(guān)負責(zé)人“必須”出庭應(yīng)訴的案件范圍。此舉表明，哪些案件行政機關(guān)負責(zé)人必須出庭應(yīng)訴與其說是立法決斷問題，毋寧說是司法裁量問題。出庭范圍上司法裁量權(quán)的回歸，為進一步優(yōu)化行政審判司法環(huán)境、確立司法權(quán)威創(chuàng)造了條件，也為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴更大作用的發(fā)揮提供了可能。人民法院應(yīng)當(dāng)基于對《行政訴訟法》《行訴解釋》《若干規(guī)定》以及最高人民法院其他相關(guān)司法文件的整體性解釋，把握行政機關(guān)負責(zé)人必須出庭應(yīng)訴案件范圍確定的主動權(quán)，為行政審判制度功能的發(fā)揮創(chuàng)造條件。

隨著行政爭議多元化解體系的豐富和完善，行政爭議訴前分流和繁簡分流的作用日漸凸顯。人民法院應(yīng)當(dāng)著眼“繁案精審”和“實質(zhì)化解”劃定行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍，通過精準(zhǔn)選定案件類型和良性府院互動促成案件爭議的實質(zhì)性解決，避免出庭應(yīng)訴完全流于形式或淪為負擔(dān)。在當(dāng)下的行政審判實踐中，簡單案件快速審理受到更多重視，而復(fù)雜案件如何得到精審仍然有待破題。筆者認為，當(dāng)訴前程序無法實現(xiàn)案件分流、人民法院作出登記立案之時，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》《關(guān)于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》的規(guī)定，通過案件繁簡情況評估適時決定是否通知行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴。在復(fù)雜案件中，涉及行政爭議與民事爭議交織、被訴行政行為政策依據(jù)發(fā)生變遷、基本民生需要政府兜底等特殊情形，尤其需要得到行政機關(guān)的積極配合通過協(xié)調(diào)方式得以化解，這類案件應(yīng)當(dāng)成為今后行政機關(guān)負責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的基本面。

(二) 實質(zhì)性解決行政爭議取向的應(yīng)訴表現(xiàn)

行政爭議的實質(zhì)性解決，是指“人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實和起訴人真實的訴訟目的，通過依法裁判和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機制的靈活運用，對涉案爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實有效保護”[12]。在當(dāng)下的行政審判實踐中，頗受理論界質(zhì)疑的協(xié)調(diào)和解方式卻備受法院青睞，幾乎成為行政爭議實質(zhì)性解決的代名詞。這種做法既造成《行政訴訟法》第60條關(guān)于依法調(diào)解的規(guī)定落空，也進一步模糊了人民法院的裁判者角色。究其原因，與行政機關(guān)對自身面子和威信的顧及、審計監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察的外在考驗有關(guān)[20]。在行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度積極功能得到進一步激發(fā)的有利條件下，這種狀況應(yīng)當(dāng)及時得到調(diào)適。

在人民法院的主導(dǎo)和釋明之下，出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)更加積極主動配合法院做好調(diào)解工作，實現(xiàn)法律框架內(nèi)行政爭議的實質(zhì)性解決。一方面，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞被訴行政行為的合法性、合理性進行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論，通過全方位展示行政行為作出過程的各種規(guī)范考量，尋求當(dāng)事人的理解。另一方面，對于被訴行政行為存在的種種問題，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)勇于自行糾錯，最大限度節(jié)約行政爭議的化解成本。對于被訴行政行為雖不存在合法性爭議但當(dāng)事人確實存在亟待解決的實際困難的，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)在應(yīng)訴過程中拿出切實的解決方案，為人民法院依法調(diào)解或者協(xié)調(diào)化解結(jié)案奠定基礎(chǔ)。只有通過這種高質(zhì)量的府院互動，行政爭議實質(zhì)性解決才具有可能。

(三) 負責(zé)人出庭應(yīng)訴實際效果的公開評價

法〔2016〕260號和《若干規(guī)定》第14條都規(guī)定，人民法院可以通過適當(dāng)形式將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴情況向社會公開，并向同級人大常委會報告、向同級人民政府進行通報。這種公開評價行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴實際效果的做法，能夠倒逼行政機關(guān)認真履行法定職責(zé)、促成行政爭議實質(zhì)性解決。習(xí)近平總書記指出：“黨委是起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的，各方面都應(yīng)該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。報告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好?！盵21]今后，人民法院應(yīng)當(dāng)積極向當(dāng)?shù)攸h委匯報行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的實際效果，主動爭取當(dāng)?shù)攸h委的大力支持，將黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的治理效能。

就向社會公開的“適當(dāng)形式”而言，人民法院具有廣泛的拓展空間。具體來說，公開的形式包括“庭內(nèi)公開”和“庭后公開”兩種類型。其中，庭內(nèi)公開，是指人民法院將庭審本身直接向公眾開放，通過一定范圍的“公眾圍觀”營造司法劇場化效應(yīng)，倒逼出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負責(zé)人嚴(yán)格依法履職。在實踐中，組織更多行政機關(guān)負責(zé)人和行政執(zhí)法人員旁聽觀摩庭審過程、通過媒體直播向公眾開放都是常見形式。庭后公開，是指人民法院以書面形式將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的實際效果公之于眾，通過數(shù)據(jù)、排名“讓事實說話”，促進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運行持續(xù)向好。在實踐中，司法建議、行政審判白皮書等都是庭后公開的重要載體，今后應(yīng)當(dāng)努力將其向全社會而非行政機關(guān)內(nèi)部予以公開?？梢灶A(yù)見的是，隨著公開范圍、公開內(nèi)容、公開程度的不斷加強，富有“中藥”性質(zhì)的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度將發(fā)揮越來越重要的作用，在堅持法治一體建設(shè)的新時代與整個行政訴訟制度一起實現(xiàn)涅槃重生。