張懷煒
(重慶兩江新區(qū)水土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)投資有限公司,重慶 400714)
基礎(chǔ)設(shè)施是物質(zhì)生產(chǎn)和城市生活的基礎(chǔ)。隨著國民經(jīng)濟的快速增長,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足的進步。但是,對基礎(chǔ)設(shè)施不足的阻力仍然很強,對城市發(fā)展的抑制作用非常明顯。這個問題的直接表現(xiàn)是缺乏生產(chǎn)性資金和建設(shè)工程,主要是因為城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資和運營方式相對落后。本文在分析開發(fā)區(qū)主要特點的基礎(chǔ)上,提出開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資建議,以期為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)區(qū)建設(shè)提供支持。
開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)區(qū)包括供水、公用用電、供氣、道路、物流等,是企業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分,是生產(chǎn)活動的核心組成部分。在確定影響自愿投資項目的投資成本之前,需要考慮3 個影響因素,對基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資可以產(chǎn)生以下結(jié)果:①可以節(jié)省項目的生產(chǎn)和成本,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對項目成本的貢獻(xiàn),當(dāng)開發(fā)區(qū)的工作數(shù)量和規(guī)模達(dá)到一定水平時,其結(jié)果將是一個實體,將顯著提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用率,包括投資控制,進而提高效率和評估工作。②投資可以改善國家的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和競爭力。隨著我國社會主義經(jīng)濟市場的發(fā)展,不同城市設(shè)立了不同規(guī)模的工業(yè)開發(fā)區(qū)和園區(qū),但并不統(tǒng)一。在項目開發(fā)的吸引力和競爭力的競爭中,重要的不僅是不同制度的優(yōu)惠政策,更重要的是開發(fā)項目能夠提供競爭優(yōu)勢的程度。就開發(fā)區(qū)的吸引力和競爭力而言,良好的基礎(chǔ)設(shè)施可以創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和工作環(huán)境,降低成本,提高公司的效率,這是公司投資著重關(guān)注的問題。③促進生產(chǎn)就業(yè)和稅收健康發(fā)展,經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)并沒有產(chǎn)生多少利潤,因為公司也是進行投資的一員,由于生產(chǎn)成本的降低,開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的現(xiàn)象影響了公司的利潤。當(dāng)企業(yè)不斷發(fā)展和擴大時,企業(yè)將會需要雇傭更多的當(dāng)?shù)厝?,增加?dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。隨著企業(yè)效益的提高,這將帶動地方自治政府預(yù)算收入的增加,從而進一步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施,提高公共服務(wù)質(zhì)量,形成良好的循環(huán)。圖1 為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。
圖1 城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的監(jiān)管和融資是開發(fā)區(qū)的重中之重。良好的投融資可以促進政府、市場和社會的合作,但也存在很多現(xiàn)實問題。我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題總體上包括以下5 個問題,下文將展開討論。
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)屬于市、區(qū)、區(qū)政府的行政主權(quán),因此開發(fā)區(qū)的設(shè)立和運營應(yīng)由市主管部門負(fù)責(zé)。但開發(fā)區(qū)建設(shè)存在諸多問題,具體如下:①投融資范圍不明確,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金。此外,經(jīng)濟回報是長期的,具有巨大的后期影響力,在地方自治中往往難以承擔(dān)投資公司的角色,可能出現(xiàn)預(yù)算收入不足等問題。由于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化調(diào)控模式的引入,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的大部分建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將逐步走向市場化,導(dǎo)致部分開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施使用成本增加,基礎(chǔ)設(shè)施受損。因此,政府在投融資中的主體地位應(yīng)該明確,體現(xiàn)公共性。②分工不明確,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)非常重要,在全國許多經(jīng)濟開發(fā)區(qū),地方自治的作用撲朔迷離,行政操作不規(guī)范。一些經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的政府在管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用,卻忽視了對長期落后的基礎(chǔ)設(shè)施進行監(jiān)管和融資。因此,有必要解釋國家和私營部門在投資和工廠工作方面的分工。③投資管理和資助權(quán)責(zé)不明確。地方政府在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需要結(jié)合自身權(quán)益,而我國存在著在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)、有權(quán)力但不承擔(dān)必要責(zé)任的趨勢;導(dǎo)致違規(guī)頻發(fā)。在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資時,空置和地方政府缺位的現(xiàn)象更加復(fù)雜?!叭蔽弧敝饕w現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任和建設(shè)上,由于地方政府補貼有限,長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足,基礎(chǔ)設(shè)施部分落后,高效維護維修困難重重,治理分配存在問題,運作過程中的政府規(guī)模很大,官僚體制不適應(yīng)經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平低的地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,嚴(yán)重影響了當(dāng)下的管理效率。圖2 為政府投融資決策程序。
圖2 政府投融資決策程序
我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中,公有制仍占主導(dǎo)地位,存在市場化運作,忽視部分可行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資渠道的直接投資、抑制效應(yīng)的擔(dān)憂。在許多區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的營銷是“歧視性”營銷,即只允許國有企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),民間資金有限,這種“歧視性”營銷必然導(dǎo)致這種壟斷情況的出現(xiàn)。國家和地方政府推出了新的利益化管理和運營基礎(chǔ)設(shè)施項目,管理系統(tǒng)仍然使用官方的官方模式,失去了企業(yè)市場管理的靈活性,創(chuàng)造了一種新型的用戶群。在某些經(jīng)濟發(fā)展區(qū),壟斷基礎(chǔ)設(shè)施效率低下。
融資、金融體系支出和市場支出是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和技術(shù)開發(fā)區(qū)投資和經(jīng)濟發(fā)展的主要手段。當(dāng)下政府財政支出數(shù)額有限而金融系統(tǒng)支出的利率水平高,二者存在沖突,導(dǎo)致以往的投融資方式因此面臨重大挑戰(zhàn)。為了解決這些問題,中國政府正敦促地方政府機構(gòu)澄清思路,采用西方國家普遍采用的市場融資工具,部分地區(qū)的決策人員仍然把政府作為經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的唯一關(guān)鍵主體,這限制了市場資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。
此外,金融市場不規(guī)范,有效的金融交易是投融資的主要平臺,但金融市場正在逐漸壯大,治理力度不夠。同時,市場體系建設(shè)不完善,成功的市場運作需要資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使投資者能夠從交易經(jīng)營中獲得足夠的收益和收益。但在我國商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展初期,國家發(fā)揮重要作用,商業(yè)政策薄弱,極大地影響了投資和市場融資水平。所以,我國主要地方政府要落實中央戰(zhàn)略部署,進一步理清思路,完善經(jīng)濟體制,引入市場規(guī)范,擴大融資渠道,促進投資,為地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供保障。
由于我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施營銷力度不夠,政府將投資公司、融資公司和監(jiān)管機構(gòu)結(jié)合在一起,導(dǎo)致監(jiān)管不力。由于不同管理者的觀點不同,換屆后很容易出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施重組的問題。此外,追求先進的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎是不可能的,浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。為了完成經(jīng)濟建設(shè)早期的開發(fā)區(qū)的工作,地方政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面往往堅持最先進且較高的標(biāo)準(zhǔn)。然而,使用基礎(chǔ)設(shè)施的可能性往往被忽視,許多類型的基礎(chǔ)設(shè)施和資源與我們經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的政治形勢不匹配。與此同時,后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)封鎖力度不夠,維修問題嚴(yán)重。我區(qū)很多地方政府在經(jīng)濟發(fā)展時期對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨資,但對實用性和基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)性重視不夠,這意味著隨著時間的推移,它們會通過降低效率來消耗和替代基礎(chǔ)設(shè)施的使用。
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可以分為兩類:第一類是非專有的、無償?shù)幕A(chǔ)設(shè)施,通常是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品國家開發(fā)建設(shè)的,不能從所需產(chǎn)品的收費中受益,第二類產(chǎn)品是排他性的、非競爭性的產(chǎn)品,通常可以收取一定的費用,但不能太高,也不以營利為目的。那么這樣的公共產(chǎn)品應(yīng)該為工廠的建設(shè)所重視。一般來說,此類產(chǎn)品使用平均價格法進行估價,即價格應(yīng)以成本為基礎(chǔ),無須任何額外費用。但在現(xiàn)實中,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的大部分基礎(chǔ)設(shè)施價格并不是我國的平均估算成本。政府定價更加自由,基礎(chǔ)設(shè)施價格過高,同時,基礎(chǔ)設(shè)施改造問題復(fù)雜,總成本和重新定價問題時有發(fā)生,造成了基礎(chǔ)設(shè)施中的標(biāo)價不真實的問題[2]。
這是完善投融資機構(gòu)管理制度,有利于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的未來長遠(yuǎn)的發(fā)展。健全開發(fā)區(qū)投融資機構(gòu)的管理體制不僅會影響組織架構(gòu),還會影響融資規(guī)劃、項目管理、債務(wù)管理、資金管理等。因此,應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向進行系統(tǒng)協(xié)調(diào)和監(jiān)測,建立并形成靈活、可持續(xù)的投融資平臺。此外,要建立相應(yīng)的開發(fā)區(qū)投融資部門,組織人員具備相應(yīng)的資質(zhì),及時明確具體工作。
以設(shè)計為基礎(chǔ)的金融基礎(chǔ)設(shè)施的擴展也有助于促進開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的金融建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)成本的一部分取決于開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,因此每年增加財政資源以獲取特別重要的資金非常重要。建設(shè)投資金融平臺、監(jiān)測工作進展,必須兼顧監(jiān)管,也可以通過預(yù)算清單、監(jiān)管限制、建設(shè)監(jiān)理、媒體服務(wù)等方式進行監(jiān)管,確保了投資的真實合理。
拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道可采取以下措施:①利用抵押貸款、總貸款等所含金融資金,運用融資和各類貸款。②政府積極融資國際市場,開發(fā)區(qū)可以利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款賬戶,積極爭取建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的軟貸款。③申請在境內(nèi)外發(fā)行建筑債券,吸引各方資金。④可以通過資產(chǎn)回收的方式推進建設(shè)投資公司,重點是擴大公司規(guī)模,改善業(yè)務(wù),最終實現(xiàn)資本市場融資的目標(biāo)。圖3 為基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。
圖3 基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道
首先,開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)打造金融產(chǎn)業(yè)鏈,立足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),科學(xué)規(guī)劃金融業(yè)發(fā)展,全力吸引銀行、證券、信托、基金、保險、擔(dān)保、當(dāng)鋪、金融公司等。其次,打造可持續(xù)融資平臺,在科學(xué)的大方向上,進一步規(guī)范獲得房地產(chǎn)權(quán)的投融資工作。此外,開發(fā)區(qū)管委會將引入資金和城市規(guī)劃資源,促進投資公司核心業(yè)務(wù)的快速發(fā)展,并授予除工業(yè)園區(qū)外的城市開發(fā)區(qū)土地建設(shè)權(quán),以優(yōu)化融資環(huán)境,滿足改善發(fā)展的需要。最后,為保障土地節(jié)約與配置協(xié)調(diào)發(fā)展,開發(fā)區(qū)可通過加強與市規(guī)劃部門、市國土資源局等多方面的聯(lián)系,進一步落實開發(fā)區(qū)“雙規(guī)”。同時,中心城市加快全市土地指標(biāo)審批進程,并在一年內(nèi)完成。此外,需要監(jiān)測土地規(guī)劃的現(xiàn)狀,要更好地落實和優(yōu)化開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資環(huán)境,最終加強開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。圖4 為新形勢下政府平臺融資思路。
圖4 新形勢下政府平臺融資思路
在新的發(fā)展階段、新形勢下,開發(fā)區(qū)需要不斷提高土地開發(fā)水平,利用上述多種投融資方式,盡快開發(fā)積累必要的建設(shè)資金,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)區(qū)改善投資環(huán)境艱難,為招商引資創(chuàng)造了良好的“硬件”條件?;诖?,開發(fā)區(qū)應(yīng)根據(jù)形勢需要,在開發(fā)建設(shè)實踐中不斷研究新的融資方式,為開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。