彭 浩 張 璐 聶磊銀

（1.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)院 內(nèi)蒙古呼和浩特 010070；2.包頭市生態(tài)環(huán)境局 內(nèi)蒙古包頭 014060）

一、數(shù)據(jù)來(lái)源和研究區(qū)概況

內(nèi)蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗地處蒙古高原中北部，位于中國(guó)四大天然牧場(chǎng)之一的錫林郭勒大草原西北部，面積3.35萬(wàn)km2，天然草場(chǎng)面積占總面積的90%以上。[1]蘇尼特左旗7個(gè)蘇木（蘇木是內(nèi)蒙古自治區(qū)特有的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)）/鎮(zhèn)49個(gè)嘎查5 108.8萬(wàn)畝草場(chǎng)全部納入新一輪草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍。[2]內(nèi)蒙古赤峰市翁牛特旗位于赤峰市中部，面積1.19萬(wàn)km2，屬于農(nóng)牧交錯(cuò)帶。[3]

本文選取內(nèi)蒙古蘇尼特左旗和翁牛特旗作為研究區(qū)域，分析所用數(shù)據(jù)來(lái)自調(diào)查組2019年12月對(duì)蘇尼特左旗巴彥淖爾鎮(zhèn)和翁牛特旗烏丹鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，每個(gè)鎮(zhèn)各隨機(jī)選擇2個(gè)嘎查（蒙古族的行政村叫做嘎查）進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研以調(diào)查員和牧民面對(duì)面交談、調(diào)查員填寫(xiě)問(wèn)卷的方式完成。

本次調(diào)研共完成調(diào)查問(wèn)卷189份，應(yīng)研究需要篩選有效問(wèn)卷183份。被調(diào)查的183名牧民全部為蒙古族，絕大部分為戶主，其中84.13%為男性，平均年齡為43.66歲，受教育程度以小學(xué)文化程度為主（占80.95%），平均家庭人口數(shù)3.41人。

蘇尼特左旗被調(diào)查牧戶戶均承包草場(chǎng)面積為2 339.59畝，全部納入新一輪草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍，2016年開(kāi)始按照每年4.1元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為每100畝草場(chǎng)養(yǎng)5只羊或1頭牛。翁牛特旗被調(diào)查牧戶戶均承包草場(chǎng)面積為1 276.62畝，名義上2016年開(kāi)始每戶62.1%的草場(chǎng)按照每年9.9元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放禁牧補(bǔ)助、37.9%的草場(chǎng)按照每年3.3元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，但因?yàn)槊繎舫邪牟輬?chǎng)不可能再劃分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，2011年以來(lái)也沒(méi)有進(jìn)行過(guò)有關(guān)禁牧的檢查，可以認(rèn)為實(shí)際上是按照每年7.4元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為每100畝草場(chǎng)養(yǎng)5只羊或1頭牛。蘇尼特左旗的2個(gè)嘎查都是純牧業(yè)嘎查，翁牛特旗的2個(gè)嘎查被調(diào)查牧戶中有88.24%種植了玉米或青儲(chǔ)玉米。

牧戶的牲畜養(yǎng)殖量統(tǒng)一折算成“羊單位”，1只大羊折合1個(gè)羊單位，1只羊羔折合0.5個(gè)羊單位，1頭大牛折合5個(gè)羊單位，1頭牛犢折合2.5個(gè)羊單位，1匹成年馬折合5個(gè)羊單位，1匹馬駒折合2.5個(gè)羊單位，1頭駱駝?wù)酆?個(gè)羊單位，1頭牦牛折合6個(gè)羊單位。具體核算了每個(gè)牧戶2019年的牲畜養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖成本和收入。

二、研究方法

假設(shè)所在地區(qū)牧戶合意的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為R元/畝，2019年草場(chǎng)的畜牧業(yè)收入為I元/畝，2019年草場(chǎng)的畜牧業(yè)成本為C元/畝，草場(chǎng)面積為A畝，超載率為O，則基于減畜的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算公式為：

如果2019年6月實(shí)際養(yǎng)殖羊單位為B、按照草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖羊單位為S，則：

通過(guò)實(shí)地調(diào)研取得畜牧業(yè)收入、畜牧業(yè)成本、草場(chǎng)面積、養(yǎng)殖各種牲畜數(shù)量等數(shù)據(jù)。

三、結(jié)果與分析

（一）草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)的估算結(jié)果。單位面積草場(chǎng)畜牧業(yè)純收入等于畜牧業(yè)收入（出售牛羊、出售羊皮等）減去畜牧業(yè)成本（買(mǎi)草料、汽油、牲口用藥等）之后除以草場(chǎng)的畝數(shù)。草場(chǎng)畜牧業(yè)純收入的核算，采用2019年12月對(duì)兩個(gè)旗牧戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，核算結(jié)果顯示：蘇尼特左旗91戶牧戶，平均每戶草場(chǎng)面積為2 339.59畝，人均草場(chǎng)面積798.22畝，平均每戶的畜牧業(yè)成本為38 299.09元、畜牧業(yè)收入為107 059.64元、畜牧業(yè)純收入為68 760.55元；翁牛特旗92戶牧戶，平均每戶草場(chǎng)面積為1 276.62畝，人均草場(chǎng)面積328.82畝，平均每戶的畜牧業(yè)成本為28 864.38元、畜牧業(yè)收入為75 014.19元、畜牧業(yè)純收入為46 148.81元。

實(shí)際牲畜養(yǎng)殖規(guī)模由牧民回憶2019年6月的養(yǎng)殖種類和數(shù)量后，調(diào)查員填寫(xiě)在調(diào)查問(wèn)卷上，然后統(tǒng)一折算成“羊單位”。蘇尼特左旗平均每戶草場(chǎng)面積為2 339.59畝，平均每戶2019年6月牲畜養(yǎng)殖規(guī)模為176.79羊單位，按照每100畝草場(chǎng)養(yǎng)5只羊或1頭牛的標(biāo)準(zhǔn)，超載率為51.10%；翁牛特旗平均每戶草場(chǎng)面積為1 276.62畝，平均每戶2019年6月牲畜養(yǎng)殖規(guī)模為161.91羊單位，按照每100畝草場(chǎng)養(yǎng)5只羊或1頭牛的標(biāo)準(zhǔn)，超載率為153.66%。

在按照公式（1）估算蘇尼特左旗和翁牛特旗的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)前，1.按照每100畝草場(chǎng)養(yǎng)5只羊或1頭牛的標(biāo)準(zhǔn)，被調(diào)查牧戶中有11%的牧戶2019年6月的牲畜養(yǎng)殖量統(tǒng)一折算成“羊單位”后不超載，牧戶合意的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)直接以調(diào)查問(wèn)卷上填寫(xiě)的心理預(yù)期數(shù)值來(lái)估算；2.翁牛特旗的2個(gè)嘎查近年來(lái)為了降低養(yǎng)牛羊的成本，鼓勵(lì)牧民種植玉米和青儲(chǔ)玉米，玉米按照實(shí)際種植面積每年發(fā)放80元/畝的補(bǔ)貼，青儲(chǔ)玉米按照上級(jí)通知要一戶種植面積超過(guò)10畝才能領(lǐng)取補(bǔ)貼，青儲(chǔ)玉米實(shí)際種植面積大于可以領(lǐng)補(bǔ)貼的面積，嘎查內(nèi)協(xié)調(diào)為青儲(chǔ)玉米按照實(shí)際種植面積每年發(fā)放160元/畝的補(bǔ)貼，估算翁牛特旗合意的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)減去了被調(diào)查牧戶領(lǐng)取的玉米和青儲(chǔ)玉米補(bǔ)貼。

（二）牧民對(duì)草原環(huán)境變化的評(píng)價(jià)。詢問(wèn)牧民對(duì)2016年實(shí)施新一輪草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)草原環(huán)境變化的評(píng)價(jià)，蘇尼特左旗有高達(dá)93.41%被調(diào)查的牧民認(rèn)為草場(chǎng)的草“長(zhǎng)得更差”了、也更難打到地下水了，沒(méi)有認(rèn)為草場(chǎng)的草“長(zhǎng)得更好”和更容易打到地下水的，有6.59%的被調(diào)查牧民認(rèn)為草場(chǎng)的草和打地下水“變化不大”。翁牛特左旗有29.35%的被調(diào)查牧民認(rèn)為草場(chǎng)的草“變化不大”，認(rèn)為“變差”的占70.65%，沒(méi)有人認(rèn)為“變好”；有51.09%的被調(diào)查牧民認(rèn)為地下水位下降、更難打到地下水，有48.91%的被調(diào)查牧民認(rèn)為地下水位變化不大。由此可見(jiàn)，實(shí)施新一輪草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)，牧民并未感受到草原生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)。

（三）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策未對(duì)牧民減畜產(chǎn)生顯著影響。2011年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出：“草原長(zhǎng)期超載過(guò)牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，這是導(dǎo)致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因?！币蠼⒉菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

但是，發(fā)放禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)并未對(duì)牧民減畜產(chǎn)生顯著影響。蘇尼特左旗2011-2017年年末牲畜數(shù)量（見(jiàn)表1），在實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策以來(lái)并未明顯減少，反而呈增加態(tài)勢(shì)。在實(shí)地調(diào)研時(shí)，牧民普遍反映不愿減畜的重要原因是“發(fā)放的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)太低”。蘇尼特左旗被調(diào)查牧民中有75.86%認(rèn)為草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)太低，翁牛特旗被調(diào)查牧民中有73.53%認(rèn)為發(fā)放的草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)太低。

表1 蘇尼特左旗2011-2017年年末牲畜數(shù)量 單位：頭、匹、只

數(shù)據(jù)來(lái)源：《錫林郭勒盟統(tǒng)計(jì)年鑒2012-2018》

（四）中小牧戶更易超載過(guò)牧?！皯舨輬?chǎng)面積”和“超載率”之間是否具有相關(guān)性？基于翁牛特旗被調(diào)查的92戶牧戶的數(shù)據(jù)，Ai為戶草場(chǎng)面積，Oi為超載率，i代表第i戶牧戶。運(yùn)用Excel軟件進(jìn)行線性回歸，結(jié)果如下：

其中：R2=0.4312，F(xiàn)檢驗(yàn)p值<0.001。

基于蘇尼特左旗被調(diào)查的91戶牧戶的數(shù)據(jù)，Xj為戶草場(chǎng)面積，Yj為超載率，j代表第j戶牧戶。運(yùn)用Excel軟件進(jìn)行線性回歸，結(jié)果如下：

其中：R2=0.3943，F(xiàn)檢驗(yàn)p值<0.001。

由此可見(jiàn)，戶草場(chǎng)面積和超載率之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，戶草場(chǎng)面積越小的牧戶越可能超載過(guò)牧。在翁牛特旗，戶草場(chǎng)面積每增加100畝，超載率下降16%；在蘇尼特左旗，戶草場(chǎng)面積每增加100畝，超載率下降4%。被調(diào)查的蘇尼特左旗牧戶，戶均草場(chǎng)面積為2 339.59畝，被調(diào)查的翁牛特旗牧戶，戶均草場(chǎng)面積僅為1 276.62畝，平均超載率153.66%遠(yuǎn)高于蘇尼特左旗。

四、結(jié)論和政策建議

（一）結(jié)論?；趦?nèi)蒙古蘇尼特左旗和翁牛特旗183戶農(nóng)牧戶樣本數(shù)據(jù)，對(duì)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行研究，得出以下結(jié)論：運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法對(duì)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了估算，估算結(jié)果表明：蘇尼特左旗、翁牛特旗的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的估算結(jié)果分別是9.76元/畝、18.69元/畝，實(shí)際發(fā)放值比估算標(biāo)準(zhǔn)低5.66元/畝、11.29元/畝；實(shí)施新一輪草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)，牧民并未感受到草原生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)；草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策未對(duì)牧民減畜產(chǎn)生顯著影響；中小牧戶更易超載過(guò)牧。

（二）政策建議。

1.草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)太低，需要大幅度提高。如果不能大幅度提高草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，牧民不會(huì)自愿減畜到地方政府規(guī)定的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闇p畜對(duì)牧民而言就意味著經(jīng)濟(jì)收入降低。即算加強(qiáng)巡查、落實(shí)罰款等懲罰措施，如果發(fā)放的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)遠(yuǎn)少于牧民減畜的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)格的懲罰只會(huì)引發(fā)沖突與矛盾。在被調(diào)查的嘎查，因?yàn)閹缀鯖](méi)有針對(duì)禁牧和草畜平衡的相關(guān)檢查，同時(shí)發(fā)放的“草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)”是按照草場(chǎng)面積大小決定的，當(dāng)?shù)啬撩衿毡榘寻l(fā)放“草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)”理解為一種福利。

2.在確定草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮牧戶的草場(chǎng)面積、養(yǎng)殖規(guī)模等差異性。因?yàn)橹行∧翍舾壮d過(guò)牧，如果要求牧戶按照草場(chǎng)面積都減畜到同樣的水平，“一刀切”的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可能造成貧富差距進(jìn)一步拉大。只按照承包草地面積來(lái)發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)不夠公平合理。由于牧戶承包的草地面積是按照1990年代中后期的家庭人口和牲畜數(shù)量決定的，難以反映家庭當(dāng)前面臨的生計(jì)負(fù)擔(dān)，因而出現(xiàn)不少草地面積小、生計(jì)壓力大的牧戶得到的補(bǔ)貼卻較少的情況。

3.為牧民提供技術(shù)指導(dǎo)。很多牧民覺(jué)得相對(duì)于發(fā)放草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，為牲畜防病治病和健康養(yǎng)殖提供技術(shù)指導(dǎo)、幫助牧民改良牲畜品種等更有助于在減畜的情況下穩(wěn)定牧民的收入及有助于可持續(xù)地提高牧民的收入。

4.應(yīng)科學(xué)、合理地確定禁牧和草畜平衡的范圍。把禁牧面積和草畜平衡面積從旗到蘇木再到嘎查逐級(jí)分派，以至于每戶按照承包草場(chǎng)面積都有等比例的禁牧面積和草畜平衡面積，這種做法只會(huì)讓牧民覺(jué)得發(fā)放的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)是一種“福利”。把每戶有限的草場(chǎng)面積再分為禁牧和草畜平衡，也是不現(xiàn)實(shí)的。禁牧范圍應(yīng)該根據(jù)草地退化狀況確定，應(yīng)該相對(duì)集中連片。

5.在實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策過(guò)程中應(yīng)注重發(fā)揮嘎查、村民小組等基層組織的作用。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策是一項(xiàng)自上而下的政策，在制定補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)、確定草畜平衡面積等方面缺乏自下而上的過(guò)程。充分發(fā)揮嘎查、村民小組等基層組織的作用，能更有效解決政策與牧民訴求之間的矛盾。例如在翁牛特旗實(shí)地調(diào)研的嘎查，按規(guī)定青儲(chǔ)玉米應(yīng)種植10畝以上才能領(lǐng)取補(bǔ)貼，但不少牧民一戶種植的面積不到10畝，通過(guò)召開(kāi)小組會(huì)和嘎查牧民會(huì)，最后確定的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是全嘎查的青儲(chǔ)玉米補(bǔ)貼總額除以種植青儲(chǔ)玉米的總面積，種得少的牧戶也能領(lǐng)上補(bǔ)貼，大家對(duì)經(jīng)過(guò)討論的協(xié)調(diào)方案基本都能接受。